市縣黨委巡察制度調(diào)適：理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與路徑選擇

陳詩怡

摘?要：機(jī)制設(shè)計(jì)理論強(qiáng)調(diào)，在信息分散和信息不對(duì)稱的條件下，設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的機(jī)制能促進(jìn)資源有效配置，實(shí)現(xiàn)個(gè)人理性和社會(huì)目標(biāo)的統(tǒng)一。近年來，市縣黨委巡察制度在凈化基層政治生態(tài)方面頗具成效，但根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論檢視可知，目前我國市縣黨委巡察實(shí)踐存在違背信息效率原則和激勵(lì)相容原則的現(xiàn)象，囿于巡察信息不對(duì)稱、巡察信息失真、“人情關(guān)”難過以及巡察成果運(yùn)用力度不足的影響，難以達(dá)到預(yù)期效果。為擺脫市縣黨委巡察實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境，須加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)、拓寬信息獲取渠道、強(qiáng)化異體巡察制度、提升對(duì)巡察成果的運(yùn)用力度、推進(jìn)巡察工作常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：黨的政治建設(shè);問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）09-0018-05

伴隨著黨內(nèi)監(jiān)督工作重心的逐步下移，建立市縣黨委巡察制度日益成為各基層黨委的重點(diǎn)工作內(nèi)容。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)審議并通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確指出，省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸。①為深入貫徹十八屆六中全會(huì)精神，2017年7月1日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督?！雹诖撕蟛痪?，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》（以下簡稱《意見》），成為指導(dǎo)市縣黨委巡察工作的綱領(lǐng)性文件。在黨的十九大上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。2018年2月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)市縣黨委巡察工作作出新的部署。由此可見，構(gòu)建市縣黨委巡察制度，延伸監(jiān)督觸角，利劍直指基層，業(yè)已成為新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸重大而緊迫的任務(wù)。

一、文獻(xiàn)評(píng)析與問題提出

長期以來，中央巡視制度備受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)研究成果可謂汗牛充棟。相較于前者，以市縣黨委巡察制度為研究對(duì)象的成果則較少。雖然中央巡視制度和市縣黨委巡察制度都是黨內(nèi)監(jiān)督的有效方式，具有相似的價(jià)值目標(biāo)，且在實(shí)施路徑上也具有異曲同工之妙，但是二者在行為主體和適用范圍等方面存在顯著性差異。倘若將巡視制度的研究成果直接等同于巡察制度的研究成果似乎并不妥當(dāng)，因而，本文只對(duì)以市縣黨委巡察制度為研究對(duì)象的成果展開述評(píng)。

依托中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI），以“市縣黨委巡察”“基層巡察”或“巡察制度”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，迄今為止，專門研究市縣黨委巡察的研究成果不足20篇，研究內(nèi)容主要集中于時(shí)代背景、優(yōu)勢(shì)價(jià)值、目標(biāo)定位、現(xiàn)實(shí)問題以及優(yōu)化路徑五個(gè)維度。時(shí)代背景方面，張曉燕提出，在黨的十九大之前啟動(dòng)巡視巡察全覆蓋絕非偶然，修改《條例》和印發(fā)《意見》標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排基本定型③;優(yōu)勢(shì)價(jià)值方面，呂杰從宏觀角度考察，認(rèn)為巡察是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督體系以及密切聯(lián)系群眾的需要④;吳紀(jì)樹則從微觀角度探討，認(rèn)為基層巡察制度的開展有助于把握基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的整體態(tài)勢(shì)，激活黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的神經(jīng)末梢，推動(dòng)懲治和預(yù)防腐敗體系向縱深推進(jìn)，凈化干部隊(duì)伍的選人用人環(huán)境。⑤目標(biāo)定位方面，王立峰、潘博指出，基層巡察是黨內(nèi)巡視向地方、基層的縱深發(fā)展與落實(shí)，只有具備高效率與高實(shí)效的基層巡察制度，巡察工作才能形成覆蓋面廣、長效持久的威懾力，將巡察的作用空間從對(duì)腐敗的事后發(fā)現(xiàn)延伸到事前預(yù)防。⑥現(xiàn)實(shí)問題方面，周少來發(fā)現(xiàn)，基層巡察中存在同體巡察的“人情關(guān)”難過，巡察內(nèi)容全面繁雜、缺乏明確的目標(biāo)性，巡察方法的“被形式化”等問題。⑦優(yōu)化路徑方面，吳紀(jì)樹指出，實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型是當(dāng)前改善基層巡察工作的必然選擇，要營造社會(huì)氛圍，突出巡察重點(diǎn)，創(chuàng)新巡察方法，完善巡察制度，強(qiáng)化巡查結(jié)果運(yùn)用以及加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)。⑧

通過對(duì)既有文獻(xiàn)的梳理可知，現(xiàn)有研究仍存在不足：一是缺乏對(duì)市縣黨委巡察制度的理論審視。雖然既有研究成果中不乏對(duì)市縣黨委巡察制度優(yōu)化路徑的研究，但是問題研究不夠聚焦，理論支撐相對(duì)薄弱，未能做到理論與實(shí)踐的有效融合。二是缺乏對(duì)市縣黨委巡察制度的動(dòng)態(tài)分析。既有研究側(cè)重于對(duì)巡察主體、內(nèi)容、方法等方面的獨(dú)立靜態(tài)分析，而對(duì)巡察過程的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)分析較為薄弱。因而，無論是從研究成果數(shù)量上看，還是從研究主題深入程度上看，均為研究者把握和審視市縣黨委巡察制度存留很大的學(xué)術(shù)空間。針對(duì)已有研究的不足，本文以市縣黨委巡察制度為研究對(duì)象，采用案例研究法，從探討市縣黨委巡察制度調(diào)適的理論依據(jù)入手，然后分析市縣黨委巡察制度調(diào)適的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，最后提出市縣黨委巡察制度調(diào)適的路徑選擇。

二、市縣黨委巡察制度調(diào)適的理論依據(jù)

1.機(jī)制設(shè)計(jì)理論

機(jī)制設(shè)計(jì)理論為市縣黨委巡察制度調(diào)適提供了理論依據(jù)，該理論是2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)三位得主赫維茨、馬斯金和梅爾森的重大貢獻(xiàn)。自從英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密奠定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論后，“斯密原理”所刻畫的競爭市場(chǎng)體制成為西方世界的絕對(duì)主流選擇。直到20世紀(jì)20至30年代，資本主義世界發(fā)生大危機(jī)之際，引發(fā)了理論界關(guān)于“市場(chǎng)機(jī)制”與“中央計(jì)劃”孰輕孰重的“社會(huì)主義大爭論”，機(jī)制設(shè)計(jì)理論研究的“機(jī)會(huì)之窗”由此開啟，信息和激勵(lì)兩個(gè)元素的提出和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的重新審視，更為該理論的誕生與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

在機(jī)制設(shè)計(jì)理論視域下，將“機(jī)制”定義為“信息系統(tǒng)”，其研究的核心問題是，如何在信息分散和信息不對(duì)稱的條件下，設(shè)計(jì)激勵(lì)相容機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。⑨作為一個(gè)理解制度的一般性理論框架，機(jī)制設(shè)計(jì)理論認(rèn)為，制度的構(gòu)建務(wù)必遵循兩項(xiàng)基本原則：一是信息效率原則，即在信息系統(tǒng)的運(yùn)行過程中，要降低信息傳遞成本，減少信息傳遞量，提升信息的利用率;二是激勵(lì)相容原則，即通過機(jī)制設(shè)計(jì)，激勵(lì)個(gè)體行為人具有報(bào)告真實(shí)信息的意愿，使報(bào)告真實(shí)信息成為個(gè)體行為人的占優(yōu)策略，實(shí)現(xiàn)個(gè)人理性與社會(huì)目標(biāo)的統(tǒng)一。

四、市縣黨委巡察制度調(diào)適的路徑安排

1.加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)

一支“雙高”（高職業(yè)素養(yǎng)、高專業(yè)技能）的巡察隊(duì)伍，是保證巡察工作有序開展的關(guān)鍵，更是提升巡察效果的迫切需要，加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)勢(shì)在必行。職業(yè)素養(yǎng)方面，中央須充分明晰市縣黨委巡察制度在基層黨風(fēng)廉政建設(shè)中的戰(zhàn)略性地位，以此提升巡察小組成員的職業(yè)認(rèn)同感和使命感，增強(qiáng)他們對(duì)巡察組織的歸屬感。阿爾伯特·班杜拉（Albert Bandura）認(rèn)為，信念系統(tǒng)有助于為人生提供結(jié)構(gòu)、方向和目的。B13職業(yè)認(rèn)同感和使命感是支撐巡察小組成員走出巡察倦怠期的力量源泉，從而進(jìn)一步提升巡察小組成員在巡察實(shí)踐中的積極性和主動(dòng)性。專業(yè)技能方面，須圍繞巡察方式、巡察技巧、成果運(yùn)用等內(nèi)容，對(duì)巡察小組成員展開定期培訓(xùn)活動(dòng)，尤其注重信息鑒別力的提升，使為應(yīng)付巡察工作而弄虛作假的行為無處遁形。同時(shí)，大力推進(jìn)各巡察小組之間的學(xué)習(xí)、交流、研討活動(dòng)，鼓勵(lì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的相互借鑒，促進(jìn)巡察工作的有序開展。

2.拓寬信息獲取渠道

在數(shù)字治理時(shí)代，數(shù)據(jù)既是基本的生產(chǎn)要素，也是重要的社會(huì)資源，數(shù)據(jù)的自由流通、開放和共享是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值和潛能的重要方式。B14將數(shù)據(jù)治理的思維趨向引入基層巡察，展開“互聯(lián)網(wǎng)+基層巡察”的工作模式，拓寬巡察小組的信息獲取渠道，是有效解決信息不對(duì)稱、信息失真等問題的治本之道。其一，大力發(fā)展、暢通市民熱線、市長信箱、網(wǎng)絡(luò)論壇、門戶網(wǎng)站等信息舉報(bào)方式，形成鼓勵(lì)人民群眾為巡察工作提供有效信息的社會(huì)氛圍。同時(shí)，為減輕舉報(bào)者的心理負(fù)擔(dān)和避免被舉報(bào)者的事后報(bào)復(fù)，人民群眾的信息舉報(bào)工作應(yīng)以匿名的方式推進(jìn)。其二，重點(diǎn)促進(jìn)巡察工作內(nèi)部的信息聯(lián)動(dòng)，建立巡察信息數(shù)據(jù)庫，引入或開發(fā)相關(guān)軟件，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行快速且深入地分析，有效提升信息研判的科學(xué)性和資源的獲取效率，降低信息獲取成本，避免信息的重復(fù)篩查與鑒別，杜絕資源浪費(fèi)。其三，構(gòu)建巡視巡察聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力推進(jìn)資源信息共享?？v向上，建立中央巡視組、省委巡視組與市縣巡察組密切協(xié)調(diào)機(jī)制，做好信息反饋、匯報(bào)等各項(xiàng)工作;橫向上，建立健全與紀(jì)檢監(jiān)察、組織機(jī)關(guān)、部門和單位的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，以此降低真實(shí)信息的獲取難度，減少信息的傳遞環(huán)節(jié)，提升信息效率。

3.強(qiáng)化異體巡察制度

隨機(jī)性的異體巡察是闖過“人情關(guān)”，避免“人情干擾”問題的有效性舉措，為此，充分借鑒政府監(jiān)管中的“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制，在開展巡察工作之前，采用隨機(jī)系統(tǒng)抽取本次的巡察小組和巡察對(duì)象，充分保證巡察小組和巡察對(duì)象之間的互盲性。對(duì)于巡察對(duì)象而言，由于無法提前了解巡察小組情況，難以預(yù)先獲知巡察內(nèi)容，為保證順利通過巡察，只能將功夫下在日常工作中，竭盡全力做好本職工作;對(duì)于巡察小組而言，由于對(duì)巡察對(duì)象的未知性，故無須處理棘手的裙帶人情關(guān)系，有效避免巡察工作中的人情干擾，保證巡察小組成員可以心無旁騖地完成巡察工作，促進(jìn)巡察結(jié)果的公正性和客觀性。此外，巡察者亦須接受監(jiān)督。陽光才是最好的防腐劑，將權(quán)力放置于陽光下運(yùn)行，可使一系列的人情放水行為無處藏身。因此，在強(qiáng)化異體巡察實(shí)踐中，務(wù)必要注重巡察過程和巡察結(jié)果公開，形成黨委組織內(nèi)部監(jiān)督、同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督、同級(jí)政治協(xié)商委員會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督以及大眾媒體監(jiān)督等多元主體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保障市縣黨委巡察工作的規(guī)范性，使監(jiān)督成為全面從嚴(yán)治黨的“達(dá)摩克利斯之劍”。

4.提升巡察成果的運(yùn)用力度

市縣黨委巡察效果的彰顯在于對(duì)成果的運(yùn)用，《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》強(qiáng)調(diào)，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞。因此，必須強(qiáng)化成果運(yùn)用，做好“后半篇文章”。針對(duì)市縣黨委巡察實(shí)踐中的激勵(lì)不相容問題，須著力提升巡察成果的運(yùn)用力度，這主要涉及巡察對(duì)象與巡察小組兩個(gè)群體。對(duì)巡察對(duì)象而言，須根據(jù)巡察結(jié)果，做出相應(yīng)的行為舉措，對(duì)既有優(yōu)勢(shì)繼續(xù)保持，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋碚?對(duì)現(xiàn)存劣勢(shì)要予以整改，并采取相應(yīng)的懲處性措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)巡察對(duì)象日常行為的規(guī)范，促進(jìn)巡察目標(biāo)與巡查對(duì)象行為的激勵(lì)相容。對(duì)巡察小組而言，其在巡察工作中的地位舉足輕重，巡察小組成員對(duì)巡察工作的積極性、主動(dòng)性和認(rèn)真、嚴(yán)密程度對(duì)巡察結(jié)果產(chǎn)生決定性影響?，F(xiàn)階段，須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)巡察小組成員的激勵(lì)性舉措，在出臺(tái)“將巡察結(jié)果與個(gè)人績效掛鉤，使其成為職位任免、晉升考核的重要指標(biāo)之一”政策文件的基礎(chǔ)上，更要將其細(xì)化、具體化。如在對(duì)巡察小組成員的考核中，巡察結(jié)果應(yīng)占到50%—60%的比重;在職位晉升方面，對(duì)于在巡察工作中表現(xiàn)突出者，可獲取破格升遷的機(jī)會(huì)等，從而破解市縣黨委巡察實(shí)踐中激勵(lì)不相容的困局。

5.推進(jìn)巡察工作常態(tài)化

長期以來，“運(yùn)動(dòng)式”治理模式飽受詬病，在市縣黨委巡察實(shí)踐中，“巡察一陣風(fēng)，巡過就輕松”的不良現(xiàn)象在某些地方比較突出。只有推進(jìn)巡察工作的常態(tài)化運(yùn)行，才能保證巡察工作取得實(shí)效。當(dāng)前之急，一方面，構(gòu)建中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省市縣分級(jí)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，層層壓實(shí)責(zé)任;另一方面，建立健全各項(xiàng)體制機(jī)制，確保巡察工作制度化、常態(tài)化。此外需要注意的是，務(wù)必要細(xì)化巡察工作職責(zé)，對(duì)巡察組織的發(fā)展做好嚴(yán)密把控，以防矯枉過正，陷入盲目濫權(quán)、擴(kuò)張的尷尬境遇?，F(xiàn)代組織理論的大量研究表明，任何組織一旦成立，便內(nèi)含了“自我保護(hù)”的天然基因。為了盡可能地延長“組織存續(xù)期”B15，其對(duì)職責(zé)范圍、人員規(guī)模的擴(kuò)展和增加的傾向性難以避免。因此，在保證巡察工作常態(tài)化推進(jìn)的過程中，須注重尺度的把握，使巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、人員規(guī)模等置于合理的區(qū)間內(nèi)。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，人民出版社，2016年，第11頁。

②《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，中國方正出版社，2017年，第1頁。

③張曉燕：《啟動(dòng)巡視巡察全覆蓋的戰(zhàn)略性制度實(shí)施》，《中國黨政干部論壇》2017年第9期。

④呂杰：《巡察利劍助力全面從嚴(yán)治黨》，《中共樂山市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第6期。

⑤⑧吳紀(jì)樹：《基層巡察的實(shí)踐邏輯及其制度完善》，《求實(shí)》2017年第10期。

⑥王立峰、潘博：《黨內(nèi)基層巡察制度優(yōu)化路徑探析》，《長白學(xué)刊》2017第2期。

⑦周少來：《基層巡察要避免“形式化陷阱”》，《人民論壇》2018年第8期。

⑨郭其友、李寶良：《機(jī)制設(shè)計(jì)理論：資源最優(yōu)配置機(jī)制性質(zhì)的解釋與應(yīng)用——2007年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)理論貢獻(xiàn)述評(píng)》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第11期。

⑩嚴(yán)?。骸稒C(jī)制設(shè)計(jì)理論：基于社會(huì)互動(dòng)的一種理解》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2008年第4期。

B11翟學(xué)偉：《人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)——情理社會(huì)中的社會(huì)交換方式》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第5期。

B12林棟、何浩：《巡察干部切莫“為情所困”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第18期。

B13[美]A.班杜拉：《思想和行動(dòng)的社會(huì)基礎(chǔ)——社會(huì)認(rèn)知論》，杜穎等譯，華東師范大學(xué)出版社，2001年，第37頁。

B14王洛忠、閆倩倩、陳宇：《數(shù)字治理研究十五年：從概念體系到治理實(shí)踐——基于CiteSpace的可視化分析》，《電子政務(wù)》2018年第4期。

B15周望：《超越議事協(xié)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化》，《中國行政管理》2018年第3期。

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