大數(shù)據(jù)背景下政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度研究
——以山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)為例

寧 靚，張卓群，毛萬磊

(中國(guó)海洋大學(xué) a.管理學(xué)院；b.國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院， 山東 青島 266100)

一、問題的提出

近年來，依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的電子政務(wù)平臺(tái)已然成為政府信息公開、公眾參政議政和政民交流互動(dòng)的重要手段之一，推動(dòng)著政務(wù)服務(wù)向縱深化、智能化發(fā)展。自2016年《政府工作報(bào)告》中首次提出大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以來，我國(guó)各地區(qū)各級(jí)政府紛紛創(chuàng)立和完善自身電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。至今，我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)(除港澳臺(tái)地區(qū)外)均已建立起相應(yīng)的在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，且平臺(tái)中設(shè)有的“政府信箱”“辦事咨詢”“公眾參與”等政民互動(dòng)版塊，已成為繼“信息公開”后的第二大欄目[1]。2019年2月底，“國(guó)務(wù)院客戶端”小程序上線，其中政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)版塊“我向總理說句話”也被置于最醒目位置。2019年8月，中國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)也上線試運(yùn)營(yíng)，旨在最大限度地促進(jìn)網(wǎng)站平臺(tái)集約化管理，一站式直達(dá)各地區(qū)各部門的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的“全流程一體化”和“一網(wǎng)通辦”。與此同時(shí)，公民的網(wǎng)絡(luò)參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)，網(wǎng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)CNNIC發(fā)布的第43次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2018年底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)8.29億，較之上年增長(zhǎng)3.8個(gè)百分點(diǎn)[2]。但公眾在線政務(wù)服務(wù)的參與規(guī)模卻從2017年底開始明顯下降，至2018年底，我國(guó)參與在線政務(wù)服務(wù)的用戶規(guī)模為3.94億，占總體網(wǎng)民數(shù)的47.5%，較之2017年下降15.4個(gè)百分點(diǎn)[2]。在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施平臺(tái)“硬實(shí)力”不斷完善的同時(shí)，電子政務(wù)服務(wù)“軟實(shí)力”的強(qiáng)弱直接決定著政府政務(wù)服務(wù)和政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的水平。要提升電子政務(wù)服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)有效的政民互動(dòng)，除了要求公眾的積極參與、互動(dòng)平臺(tái)的穩(wěn)定與可持續(xù)，更需要政府部門對(duì)公眾訴求做出及時(shí)且有效的回應(yīng)。這既體現(xiàn)了政府打造人民滿意的服務(wù)型政府的能力，也體現(xiàn)了公眾影響政府行為、政策制定方向和獲得政府服務(wù)的能力[3]。為此，本文從政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度視角出發(fā)，探究在電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)日益完善、公眾互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模不斷遞增的背景下，面對(duì)大體量、個(gè)性化的公眾訴求，政府是否做出了及時(shí)回應(yīng)，其回應(yīng)的效果如何，回應(yīng)內(nèi)容又是否能滿足公眾對(duì)政策執(zhí)行質(zhì)量的期望等一系列問題，旨在推進(jìn)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的良性、可持續(xù)發(fā)展和人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)電子政務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)研究

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，面對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)中“信息孤島”“碎片化”等日益顯露的問題，各國(guó)紛紛探索政務(wù)改革和政府信息化建設(shè)，電子政務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。電子政務(wù)是指政府部門(機(jī)構(gòu))利用現(xiàn)代信息科技和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高效、透明、規(guī)范的電子化內(nèi)部辦公，協(xié)同辦公和對(duì)外服務(wù)的程序、系統(tǒng)、過程和界面[4]。近年來國(guó)內(nèi)外學(xué)者聚焦于電子政務(wù)的模式探索[5]、質(zhì)量評(píng)估[6]、影響因素[7-8]、政府治理變革[9-10]等方面的研究。翟云認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的出現(xiàn)，推動(dòng)了政府服務(wù)從“業(yè)務(wù)上網(wǎng)”到“服務(wù)上網(wǎng)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)[11]。李松林指出，網(wǎng)絡(luò)以開放、便捷和廉價(jià)的特點(diǎn)成為公民表達(dá)政治意見、政策偏好的新生空間，也為公眾參與政治過程提供了技術(shù)支持[12]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”已經(jīng)成為有效推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的必然選擇,為電子政務(wù)帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[13]。

(二)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)研究

張明新等認(rèn)為，政民互動(dòng)是政府為公眾提供相互討論和公共表達(dá)的平臺(tái)，是公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)及工作人員形成服務(wù)評(píng)價(jià)和理性思考的橋梁[14]。陳文斌等指出，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，與傳統(tǒng)單向的政治溝通和傳遞方式相比，網(wǎng)絡(luò)政治溝通的作用機(jī)制是雙向交互性的，這使得政策反饋與調(diào)整變得更加便利[15]。Chadwick研究發(fā)現(xiàn)，政治活動(dòng)已經(jīng)擴(kuò)展到虛擬空間，并改造著政府、公民等政治行為主體的行為和互動(dòng)模式，網(wǎng)絡(luò)成為政治互動(dòng)的重要場(chǎng)域和媒介[16]。網(wǎng)站、博客、電子郵件、手機(jī)等網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)成為政治態(tài)度和價(jià)值觀傳播的重要載體[17]。Hayes發(fā)現(xiàn)具有政治目的的社交網(wǎng)站對(duì)公眾參與政策知識(shí)的學(xué)習(xí)會(huì)產(chǎn)生積極影響[18]。李章程將政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)分為管理型、協(xié)商型和參與型3種模式[19]。但是，翁士洪也指出，當(dāng)代我國(guó)網(wǎng)民與政府互動(dòng)存在著不平衡，主要表現(xiàn)為以網(wǎng)絡(luò)民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)為特點(diǎn)的被動(dòng)回應(yīng)互動(dòng)[20]。

(三)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)研究

曲甜等認(rèn)為，政府能否積極回應(yīng)公民互聯(lián)網(wǎng)政治參與訴求,使其納入到政府決策之中并轉(zhuǎn)化為治理績(jī)效與滿意度的提高,關(guān)系到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府與公民之間良性互動(dòng)關(guān)系的形成與實(shí)現(xiàn)[21]。Hong的研究發(fā)現(xiàn)，個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中獲得政府回應(yīng)的積極經(jīng)驗(yàn)，有利于增強(qiáng)其對(duì)政府透明度的認(rèn)識(shí)，可以促進(jìn)良好的政府-公眾關(guān)系[22]。Link認(rèn)為中國(guó)政府已有意識(shí)地利用公民意見數(shù)據(jù)為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和外交政策決策提供參考，而且廣泛利用社會(huì)媒體、網(wǎng)絡(luò)和抽樣調(diào)查來實(shí)時(shí)、定期地收集公民對(duì)特定政策的意見已成慣例[23]。對(duì)于我國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的速度評(píng)價(jià)方面，許鑫指出近年來政府反應(yīng)速度雖逐年增快，但回應(yīng)速度的總體水平偏低[24]。在回應(yīng)質(zhì)量研究方面，Cai等認(rèn)為政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的質(zhì)量取決于公眾訴求所帶來的壓力以及解決該訴求所需的成本[25]。吳太勝發(fā)現(xiàn)差別性回應(yīng)、選擇性回應(yīng)和時(shí)效性回應(yīng)是地方政府回應(yīng)民意所呈現(xiàn)出的3種行為傾向[26]。馬亮通過大數(shù)據(jù)分析得出“向書記發(fā)問比向省長(zhǎng)訴求更有效,注冊(cè)后實(shí)名發(fā)帖比匿名發(fā)問得到的回應(yīng)更容易”也一定程度上印證了回應(yīng)差異的存在[27]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已然認(rèn)識(shí)到，政府政務(wù)服務(wù)的線上轉(zhuǎn)型，是新時(shí)代服務(wù)型政府發(fā)展的必然趨勢(shì)。政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，作為電子政務(wù)服務(wù)的重要標(biāo)志，具有重要的意義。要建立積極有效的政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系，就需要協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、政府、公眾三者之間的配合。而在當(dāng)下我國(guó)政民被動(dòng)回應(yīng)互動(dòng)的模式下，除了完善電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、鼓勵(lì)公眾合理有效政務(wù)表達(dá)之外，政府部門在網(wǎng)絡(luò)空間下準(zhǔn)確高效的回應(yīng)更是推進(jìn)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)良性循環(huán)、優(yōu)化政府決策過程、提高公眾滿意度的關(guān)鍵所在。但是，通過文獻(xiàn)梳理我們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有關(guān)于政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的研究還不夠深入，理論價(jià)值層面的分析較多，而實(shí)證層面的分析較少。為落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“以人民為中心，以需求為導(dǎo)向，以創(chuàng)新為引領(lǐng)，以運(yùn)用為依歸”的新時(shí)代大數(shù)據(jù)觀[28]，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度不僅要關(guān)注其數(shù)量特征，如回應(yīng)速度，更要重視對(duì)回應(yīng)內(nèi)容所呈現(xiàn)的質(zhì)量特征的分析。基于此，本文構(gòu)建了包含數(shù)量特征(回應(yīng)狀態(tài)、回應(yīng)時(shí)效)和質(zhì)量特征(回應(yīng)質(zhì)量)的多維度政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度測(cè)量指標(biāo)，并充分考慮網(wǎng)絡(luò)空間下用戶行為數(shù)據(jù)(包括政府和公眾)的易得性，運(yùn)用Python技術(shù)采集政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)信息，綜合評(píng)價(jià)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中政府回應(yīng)的效度，并通過數(shù)據(jù)分析，揭示政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的現(xiàn)狀，旨在為政府更好地進(jìn)行政民互動(dòng)提供決策思路和對(duì)策借鑒。

三、政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度的理論模型

從組織制度理論的視角來看，正式或非正式的制度為外部主體提供評(píng)價(jià)組織行為的標(biāo)準(zhǔn)、約束組織行為的同時(shí)，也促使制度壓力下的組織為獲得內(nèi)外部主體支持而選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)與行為，并通過參與社會(huì)互動(dòng)推動(dòng)制度的變遷[29]。換言之，政府作為組織形式的一種，一方面會(huì)以政策法規(guī)作為其自身行為的約束，另一方面為了獲得公眾的支持也會(huì)通過參與互動(dòng)推動(dòng)政策的變遷產(chǎn)生新政策。這也解釋了政府進(jìn)行高效網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的重要性。

隨著信息時(shí)代的不斷發(fā)展和服務(wù)型政府理念的不斷深入，政府部門紛紛推出具有綜合政府服務(wù)機(jī)制的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，其中政策服務(wù)版塊和咨詢服務(wù)版塊的影響最為廣泛。這個(gè)新型的政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，由原來僅以政府發(fā)聲為主的政務(wù)平臺(tái)，變成政府和公眾多元參與的“發(fā)聲器”和“互動(dòng)器”。公眾可以不受時(shí)空限制、隨時(shí)隨地登錄所在地的政府服務(wù)平臺(tái)，表達(dá)實(shí)際訴求。政府一方面依然可通過網(wǎng)站平臺(tái)發(fā)布政策法規(guī)的公示和解讀，另一方面會(huì)以政策法規(guī)為思想和行為指南積極回應(yīng)公眾訴求，促進(jìn)服務(wù)型政府和服務(wù)型社會(huì)的構(gòu)建。此外，公眾也可以通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)了解政府發(fā)布的政策及相關(guān)解讀。政府組織的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)作為連接政策與公眾的橋梁，不僅是政府對(duì)公眾訴求的響應(yīng)以及其施政的表現(xiàn)，更是二者博弈的調(diào)節(jié)機(jī)制。本文以政府對(duì)公眾訴求的回應(yīng)為突破口，重點(diǎn)分析和評(píng)價(jià)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的效度，構(gòu)建了包含政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)機(jī)制和回應(yīng)效度指標(biāo)在內(nèi)的政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度理論模型(見圖1)，將網(wǎng)絡(luò)模式下政府回應(yīng)狀態(tài)、回應(yīng)時(shí)效和回應(yīng)質(zhì)量3個(gè)維度作為一級(jí)指標(biāo)，并分別設(shè)置一級(jí)指標(biāo)下的系列二級(jí)指標(biāo)，系統(tǒng)量化政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的效度。其中，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)狀態(tài)，是指當(dāng)前瀏覽時(shí)刻下，每條訴求信息的政府答復(fù)狀態(tài)，反映政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的參與程度；回應(yīng)時(shí)效是指對(duì)于公眾提交的每條訴求信息，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的時(shí)刻記錄，包括受理時(shí)間、答復(fù)時(shí)間和追加答復(fù)時(shí)間，可反映政府參與網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的積極性；回應(yīng)質(zhì)量是指針對(duì)每條公眾訴求的具體信息，政府對(duì)該信息回應(yīng)答復(fù)的內(nèi)容記錄，可能是直接反饋，也可能是電話等其他反饋后的網(wǎng)絡(luò)公布等，反映政府參與網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)內(nèi)容的質(zhì)量，是影響公眾對(duì)政府回應(yīng)滿意度最直接的因素。

四、數(shù)據(jù)獲取與描述性統(tǒng)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)爬蟲與預(yù)處理

圖1 政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度的理論模型

隨著更多的用戶和政府行為被客觀地記錄在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，大量公開、共享的大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，為深入的數(shù)據(jù)挖掘性研究提供了便利。而且相較于傳統(tǒng)的實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查等數(shù)據(jù)收集方法，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)行為的大數(shù)據(jù)研究，更能反映出地區(qū)政民互動(dòng)的實(shí)際情況。

2015年山東省就建成了省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開通運(yùn)行。2018年，山東省成為第一批全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的試點(diǎn)省份，并與國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接試點(diǎn)。截至2019年初，已有64個(gè)省級(jí)直屬部門入駐山東省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。因此，綜合比較平臺(tái)成熟度、信息公開程度、互動(dòng)信息易得性和數(shù)據(jù)時(shí)間跨度完整性，本文選取山東省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的政民互動(dòng)版塊——“辦事咨詢”，進(jìn)行政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的研究以及政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的效度分析。

為保證數(shù)據(jù)的完整性，即保證信息最大可能地被回復(fù)，本文于2019年1月19日抽取提交時(shí)間為2016年1月1日至2018年12月31日的全部政民互動(dòng)信息，共13 574條。同時(shí)，考慮到樣本數(shù)據(jù)量較大，本文采用PyCharm軟件編寫Python程序，對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)爬蟲，且為防止數(shù)據(jù)爬蟲時(shí)對(duì)政府網(wǎng)站的正常使用產(chǎn)生影響，此次爬蟲在晚間進(jìn)行。為保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，對(duì)獲取的13 574條原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)據(jù)預(yù)處理，即刪除樣本時(shí)間跨度內(nèi)需求空白信息和網(wǎng)站測(cè)試信息。最終獲得有效的公眾網(wǎng)絡(luò)需求表達(dá)樣本數(shù)據(jù)12 682條。

圖2 2016—2018年公眾需求表達(dá)數(shù)量變化注：圖中虛線為多項(xiàng)式模型下公眾需求表達(dá)數(shù)量的趨勢(shì)線數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

(二)樣本數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)

通過分析顯示，山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“辦事咨詢”版塊中，公眾訴求的網(wǎng)絡(luò)化表達(dá)數(shù)量，即政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的信息數(shù)，由2016年的613條增加到2018年的8 155條，呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)(見圖2)。尤其是2017年第三季度和2018年第三季度發(fā)生了兩次大幅度的躍升。一方面，這與國(guó)務(wù)院分別在2017年10月[30]和2018年7月[31]出臺(tái)的政策措施有直接關(guān)系；另一方面，這也說明網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步提升了政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的易得性和便捷性，進(jìn)一步方便了公眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道表達(dá)訴求。

表1 2017年和2018年新增回應(yīng)部門名單

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

為提高政府回應(yīng)效率，山東省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)要求公眾在填寫訴求信息時(shí)，可先選擇問題回復(fù)的部門，再進(jìn)行信息提交。事先對(duì)回應(yīng)部門的選取，有利于明確回應(yīng)主體，提高政府響應(yīng)速度和質(zhì)量。從各部門需回應(yīng)信息的數(shù)量來看，相比2016年參與回應(yīng)的部門數(shù)量，2017年新增了省政府辦公廳等16個(gè)省級(jí)部門，2018年則在2017年的基礎(chǔ)上又新增了省中小企業(yè)局等8個(gè)省級(jí)部門(見表1)。以各政府部門年均需回應(yīng)數(shù)量為權(quán)重，繪制詞云(見圖3)。圖中部門名稱字體越大，反映該詞的權(quán)重越大，各部門需回應(yīng)的信息數(shù)量越大。不難發(fā)現(xiàn)，年均需回應(yīng)信息數(shù)量最多的部門有省教育廳、省人力資源社會(huì)保障廳、省公安廳、省衛(wèi)生計(jì)生委等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年各部門需回應(yīng)信息數(shù)量的排名各不相同，而訴求提問的數(shù)量和回應(yīng)部門的變化也反映出公眾需求多樣性趨勢(shì)和年度熱點(diǎn)問題的變動(dòng)(見表2)。

圖3 部門按年均需回應(yīng)數(shù)量分布詞云數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

同時(shí)，對(duì)公眾訴求信息的進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，信息提交過程中存在提交部門為空和重復(fù)提問的不規(guī)范行為。3年內(nèi)共有53條互動(dòng)信息的提交部門為空，且這些信息也全處于未受理、未答復(fù)狀態(tài)。此外，公眾表達(dá)方式的不規(guī)范體現(xiàn)在同一公眾連續(xù)多次的重復(fù)填寫和提問，此類信息共有986條，而去重后實(shí)際的訴求信息僅有286條，不及實(shí)際提問總量的1/3。重復(fù)提問發(fā)生的次數(shù)大多為2～3次，2017年更是發(fā)生過同一群眾一天內(nèi)向省信訪局連續(xù)提問同樣問題128次的現(xiàn)象。從連續(xù)重復(fù)信息的提交部門上看，連續(xù)多次向同一部門提問占比71.7%，向多部門同時(shí)提問占比為27.3%。這種無效的連續(xù)提問，極大程度上加重了政府負(fù)擔(dān)，阻礙了政務(wù)服務(wù)的高效供給。

表2 各年需回應(yīng)信息數(shù)最多的前10個(gè)部門

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

五、政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度的Python分析

面對(duì)大體量、多樣化的公眾訴求，為進(jìn)一步探究政府回應(yīng)的現(xiàn)狀及效度，本文將依據(jù)所建立的政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)評(píng)價(jià)的效度指標(biāo)模型，從回應(yīng)狀態(tài)、回應(yīng)時(shí)效和回應(yīng)質(zhì)量3個(gè)指標(biāo)維度展開分析和評(píng)價(jià)。

(一)回應(yīng)狀態(tài)指標(biāo)

回應(yīng)狀態(tài)指標(biāo)體現(xiàn)了政府網(wǎng)絡(luò)答復(fù)狀態(tài)，反映了政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)參與程度，其對(duì)應(yīng)著山東省政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“辦事咨詢”版塊中的“答復(fù)狀態(tài)”。該狀態(tài)目前被設(shè)置為“已答復(fù)”和“正在辦理”兩種情況，但由于政府部門在處理原則上存在著“先受理后答復(fù)”的遞進(jìn)關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)生“正在辦理”狀態(tài)存在政府“未受理且未答復(fù)”和“已受理而未答復(fù)”兩種可能性。因此，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的狀態(tài)指標(biāo)被細(xì)分成3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即A:已受理且已答復(fù)狀態(tài)、B:已受理而未答復(fù)狀態(tài)、C:未受理且未答復(fù)狀態(tài)。

三者之間的數(shù)量關(guān)系為：政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)信息數(shù)=A+B+C(見表3)。同時(shí)，根據(jù)政府網(wǎng)絡(luò)參與的答復(fù)狀態(tài)，也可將政府回應(yīng)狀態(tài)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)量化為已答復(fù)比率、已受理而未答復(fù)比率、未受理比率3個(gè)變量。其中，已答復(fù)比率是指一段時(shí)間內(nèi)政府網(wǎng)絡(luò)已受理且已答復(fù)的信息數(shù)量占公眾訴求表達(dá)數(shù)量的比例；已受理而未答復(fù)比率是指一段時(shí)間內(nèi)政府網(wǎng)絡(luò)受理而未答復(fù)的信息數(shù)量占公眾訴求表達(dá)數(shù)量的比例；未受理比率是指一段時(shí)間內(nèi)政府網(wǎng)絡(luò)未受理且未答復(fù)的信息數(shù)量占公眾訴求表達(dá)數(shù)量的比例。

表3 政民互動(dòng)信息按政府回應(yīng)狀態(tài)分類

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

依據(jù)表3可知，一是總體來看，政府網(wǎng)絡(luò)答復(fù)比例逐年升高，未答復(fù)比率逐年減少；二是在未答復(fù)的情況下，已受理而未答復(fù)和未受理且未答復(fù)的比例均呈下降趨勢(shì)，且后者的變化程度遠(yuǎn)大于前者。這說明山東省級(jí)政府部門處理公眾訴求的參與度越來越高。高參與度體現(xiàn)的是政府為獲得公眾滿意而提升政府公信力、增強(qiáng)服務(wù)型政府能力建設(shè)的必然結(jié)果，同時(shí)也與中央和省級(jí)層面持續(xù)推進(jìn)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的一系列政策指引和政策約束分不開。

(二)回應(yīng)時(shí)效指標(biāo)

回應(yīng)時(shí)效指標(biāo)是在回應(yīng)狀態(tài)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)已答復(fù)信息進(jìn)行政府回應(yīng)速度的分析，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)背景下政府處理公眾訴求的時(shí)間效度?；谀壳啊稗k事咨詢”版塊所提供的信息，本文設(shè)定“受理時(shí)間”和“答復(fù)時(shí)間”為回應(yīng)時(shí)效指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)，并選取平均受理時(shí)間和平均答復(fù)時(shí)間兩個(gè)變量進(jìn)行量化分析。其中，平均受理時(shí)間表示一段時(shí)間內(nèi)所有已答復(fù)信息的受理時(shí)間與對(duì)應(yīng)信息提交時(shí)間差的平均數(shù)，反映的是政府部門對(duì)公眾信息識(shí)別的速度；平均答復(fù)時(shí)間則表示一段時(shí)間內(nèi)所有已答復(fù)信息的答復(fù)時(shí)間與其信息提交時(shí)間差的平均數(shù)，反映了政府部門對(duì)公眾答復(fù)的速度，是政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)最直接的體現(xiàn)。

圖4 政府回應(yīng)時(shí)間的變量趨勢(shì)注：保留小數(shù)點(diǎn)后3位的原因是使時(shí)間精確到每分鐘數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

由圖4可知，山東省各政府部門的網(wǎng)絡(luò)平均受理時(shí)間和平均答復(fù)時(shí)間在逐年縮短，反映出政府參與網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的積極性和主動(dòng)性不斷提高。其中，除2016年政府網(wǎng)絡(luò)的平均受理時(shí)間較長(zhǎng)外，平均受理時(shí)間和平均答復(fù)時(shí)間總體上呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)，且受理時(shí)間控制在1～2天，答復(fù)時(shí)間基本控制在3～4天。而造成2016年平均受理時(shí)間多達(dá)10天以上的原因，通過數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，集中于圖5(a)中橫軸大于100天的19個(gè)“異常點(diǎn)”。這些“異常點(diǎn)”信息的提交時(shí)刻均勻分布在2016年的2月至7月，受理部門均為山東省某部門，受理時(shí)刻都為2016年11月29日16時(shí)。這說明由于該網(wǎng)站“辦事咨詢”版塊功能2015年末才投入使用，政府部門在使用初期仍處于探索階段，回應(yīng)程序還存在不規(guī)范行為，部分回應(yīng)違背了“先受理后答復(fù)”的回應(yīng)邏輯，極大地拉長(zhǎng)了2016年政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的平均受理時(shí)長(zhǎng)。如忽略這些“異常點(diǎn)”后所得到的平均受理時(shí)間為3.492天，則符合受理在前、答復(fù)在后的回應(yīng)邏輯。

同時(shí)，比較圖5中的(a)(b)(c)發(fā)現(xiàn)：一方面，政府的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)越來越規(guī)范，呈現(xiàn)“先受理后答復(fù)”的回應(yīng)模式規(guī)律；另一方面，政府的受理與答復(fù)時(shí)間較大程度上呈正比例關(guān)系，且政府網(wǎng)絡(luò)受理時(shí)間的快慢對(duì)其答復(fù)速度水平的影響逐年增強(qiáng)。換言之，網(wǎng)絡(luò)背景下，政府受理公眾訴求信息的時(shí)間越短，其快速答復(fù)的可能性就越大。

圖5 2016—2018年政府網(wǎng)絡(luò)受理(答復(fù))時(shí)間散點(diǎn)圖及線性回歸

(三)回應(yīng)質(zhì)量指標(biāo)

政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)質(zhì)量指標(biāo)，旨在衡量政府“答復(fù)內(nèi)容”的信息對(duì)公眾訴求問題的解決程度，是政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度的最重要的指標(biāo)。本文運(yùn)用Python編程對(duì)政府答復(fù)內(nèi)容的信息進(jìn)行文本分詞，提取關(guān)鍵詞，建立規(guī)則，并運(yùn)用決策樹方法進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)文本自動(dòng)分類。經(jīng)抽樣檢驗(yàn)，文本自動(dòng)分類的正確率高達(dá)85%，分類結(jié)果可以留用。最后，采用人工干預(yù)方式進(jìn)一步檢驗(yàn)和優(yōu)化文本分類的準(zhǔn)確性，最終正確率近似100%。

政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的內(nèi)容大致分為3類：一類是被提問的政府部門已通過網(wǎng)絡(luò)或電話等途徑解決了公眾訴求，被定義為高效答復(fù)；一類是被提問的政府部門未能解決公眾問題，但為公眾向哪個(gè)政府部門進(jìn)一步咨詢提供具體聯(lián)系方式或建議，引導(dǎo)公眾進(jìn)一步解決問題，被定義為低效答復(fù)；一類是被提問政府部門僅指出訴求問題不屬于本部門職責(zé)范圍或完全未回應(yīng)，使公眾訴求的問題無法得到進(jìn)一步解決，為無效答復(fù)。因此，對(duì)于政府回應(yīng)內(nèi)容指標(biāo)，本文按照回復(fù)內(nèi)容信息對(duì)公眾訴求的解決程度，劃分為“高效答復(fù)”“低效答復(fù)”和“無效答復(fù)”3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并對(duì)其進(jìn)行量化，其數(shù)量比例如表4所示。

表4 政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)信息按政府答復(fù)有效程度分類

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)有效爬蟲信息自行整理

由表4可知，隨著山東省政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)信息不斷增多，一方面，高效答復(fù)占比逐年上升，2018年實(shí)現(xiàn)了73.31%的高效回復(fù)；另一方面，低效答復(fù)和無效答復(fù)的比例均呈下降趨勢(shì)，無效回復(fù)由2016年的12.72%降為2018年的5.68%。這說明目前山東省64個(gè)在線的政府部門參與政民互動(dòng)的能力不斷增強(qiáng)，政府答復(fù)的規(guī)范性和有效性不斷完善，這樣既有利于提高公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與政民互動(dòng)的積極性,提升其對(duì)政府的信任度和服務(wù)滿意度，也有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府公共政策制定中的問題和不足，帶動(dòng)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)機(jī)制的良性循環(huán)。但是，通過數(shù)據(jù)分析也發(fā)現(xiàn)，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的總體水平仍然不高，高效回應(yīng)比例平均只有70%左右，即近1/3的訴求問題未得到完全解決。低效率的回應(yīng)勢(shì)必會(huì)影響公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度，影響政府的公信力。本文通過對(duì)低效和無效答復(fù)的進(jìn)一步分析，總結(jié)出存在以下幾方面的問題：

一是公眾網(wǎng)絡(luò)訴求的內(nèi)容表達(dá)不夠清晰。在山東省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的辦事咨詢版塊中，需要公眾填選的信息包括“申請(qǐng)人/申請(qǐng)單位”“辦件類型”“辦件名稱”“辦件內(nèi)容”“提問部門”5個(gè)部分，其中“辦件內(nèi)容”和“提問部門”最為關(guān)鍵。但在“辦件內(nèi)容”的填寫上，公眾訴求信息的表達(dá)口語(yǔ)化問題突出，有的甚至出現(xiàn)方言；部分公眾提出的問題過于籠統(tǒng)、不夠具體，造成政府部門初次回應(yīng)的低效性。雖然政府會(huì)給出清晰表述的建議，但2018年因公眾訴求表達(dá)內(nèi)容不清晰造成的低效和無效答復(fù)仍然有851條，占低效和無效答復(fù)總量的22.77%。

二是公眾和政府選擇受理部門皆存在障礙。對(duì)公眾而言，由于政府部門職責(zé)劃分不明確，使其在受理部門的選擇上存在較大的盲目性，出現(xiàn)的選擇錯(cuò)誤或者未選擇“提問部門”所帶來的低效和無效答復(fù)占總量的46.13%。對(duì)于政府而言，部門間職責(zé)劃分的不明確，“部門壁壘”的存在也導(dǎo)致在面對(duì)非本部門職責(zé)范圍內(nèi)的問題時(shí)，無法給出能夠幫助公眾解決訴求問題的可行性建議，只能做出“該問題不屬于本部門職責(zé)范圍”的答復(fù)，這樣的無效答復(fù)占無效答復(fù)總數(shù)的10.88%，阻礙了公眾訴求的進(jìn)一步解決。

三是具有合法性依據(jù)的政府回應(yīng)有待提高。通過Python分析政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，凡是注有明確政策法規(guī)指導(dǎo)的政府答復(fù)，都為高效答復(fù)。這說明以法律法規(guī)為依據(jù)的回應(yīng)更能有效地解決訴求問題，提升公眾對(duì)政府回應(yīng)的滿意度。且根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，30.14%的公眾訴求信息是由于對(duì)政策法規(guī)的不了解而提出的，而政府以明確的法律政策作為依據(jù)的回應(yīng)只有21.18%。

四是政府部門間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)壁壘依然存在。一方面，省同級(jí)部門間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)壁壘未能打通。當(dāng)政府部門發(fā)現(xiàn)所提交的問題為同級(jí)另一部門時(shí)，該訴求又會(huì)拋給公眾，只有公眾重新向新的部門發(fā)起提問才有可能被解決。而省級(jí)部門之間并不能實(shí)現(xiàn)針對(duì)問題的協(xié)作互動(dòng)式解決，此類信息占低效答復(fù)信息的22.11%。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)公眾的地區(qū)分布差異和訴求問題的屬地化分級(jí)管理原則，也使得一些訴求問題處于省級(jí)與地市級(jí)政府的“斷點(diǎn)”位置，無法在省級(jí)層面得到較好解決。例如，低效回應(yīng)中35.67%的樣本信息是由于屬地化管理，而導(dǎo)致回應(yīng)部門的建議只能停留在由公眾“向相應(yīng)當(dāng)?shù)卣块T咨詢”的階段，降低了政府答復(fù)的效率。

六、對(duì)策建議與研究展望

(一)對(duì)策建議

前文對(duì)山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“辦事咨詢”版塊的大數(shù)據(jù)分析表明隨著網(wǎng)絡(luò)空間下公眾個(gè)性化訴求表達(dá)數(shù)量增多，政府參與網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的程度也不斷提升。這既體現(xiàn)了山東省對(duì)“上網(wǎng)是原則、不上網(wǎng)是例外”“應(yīng)上盡上、全程在線”等政府服務(wù)方針的踐行，又體現(xiàn)了政府 “一張網(wǎng)”式集約化政務(wù)服務(wù)的思想。針對(duì)在政民互動(dòng)中出現(xiàn)的問題，本文提出以下提升政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)水平和政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度的對(duì)策建議，以期進(jìn)一步推動(dòng)政府以“更多的回應(yīng)數(shù)量、更快的回應(yīng)速度、更優(yōu)的回應(yīng)質(zhì)量”參與到網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，切實(shí)提升公眾獲得感、滿意度。

一是引導(dǎo)公眾規(guī)范化表達(dá)，提升公眾參與能力。Alruwaie等的研究強(qiáng)調(diào)，在電子政務(wù)的實(shí)踐中，公眾滿意度不僅與服務(wù)回應(yīng)質(zhì)量的提高有關(guān)，還涉及最終用戶的能力[32]。因此，為促進(jìn)未來電子政務(wù)的發(fā)展，將所提供的服務(wù)與最終用戶的能力相協(xié)調(diào)是至關(guān)重要的。面對(duì)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中公眾行為的規(guī)范意識(shí)不足，訴求表達(dá)口語(yǔ)化、重復(fù)性等問題，一方面可以通過在政民互動(dòng)平臺(tái)提供模板示范、說明或提示等方式引導(dǎo)公眾更加高效、簡(jiǎn)潔、明確地表達(dá)自身需求；另一方面，可以通過政府規(guī)范化、結(jié)構(gòu)化的回應(yīng)方式間接引導(dǎo)公眾如何更好地表達(dá)需求。

二是明確政府職責(zé)劃分，促進(jìn)部門職責(zé)歸屬。目前，政府部門對(duì)訴求問題的回應(yīng)以公眾選擇的受理部門為劃分，而公眾受理部門的選擇存在較大程度上的盲目性和不確定性，這種訴求信息與受理部門的非智能化匹配，使得政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中存在大量因?yàn)椴块T選擇錯(cuò)誤而導(dǎo)致的低效甚至無效答復(fù)。解決此問題，一方面要通過各種渠道，加強(qiáng)面向公眾的有關(guān)政府各部門職能職責(zé)的宣傳，使其在受理部門的選擇上更加明晰；另一方面，要打破部門壁壘，在各政府部門明確自身職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，掌握其他政府部門職責(zé)劃分，樹立全局意識(shí)，對(duì)于不屬于本部門職責(zé)的訴求也能為公眾給出相應(yīng)的有效建議。

三是加強(qiáng)政府人員培訓(xùn)，重視政府回應(yīng)的合法性。政府部門既是政策法規(guī)的發(fā)布者，也是政策法規(guī)的貫徹者，其回應(yīng)行為是法律法規(guī)指導(dǎo)和約束的結(jié)果。政府組織在進(jìn)行公眾訴求回應(yīng)時(shí)，應(yīng)以政策制度作為參與政民互動(dòng)的行為準(zhǔn)則，符合政策制度規(guī)定，體現(xiàn)回應(yīng)的合法性[33]。根據(jù)Python分析，本研究也發(fā)現(xiàn)，回應(yīng)內(nèi)容的合法性越強(qiáng)，其回應(yīng)質(zhì)量越高。因此，建議通過部門培訓(xùn)或統(tǒng)一平臺(tái)使用培訓(xùn)等方式提升政府回應(yīng)的合法性，即加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)工作人員對(duì)具體政策法規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，使其掌握回復(fù)的規(guī)范性和科學(xué)性，提高公務(wù)員解決公眾利益訴求的能力，從而通過提升有效回應(yīng)比例，更好地履行部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的宗旨。

四是完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立跨部門聯(lián)動(dòng)回應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”根本目的是為了整合資源，最大程度上消除因信息不對(duì)稱而造成的“部門壁壘”。但目前在山東省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上，該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的僅是公眾與省級(jí)各政府部門間“一對(duì)一”的溝通模式，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)事項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的整體聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同的目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)政民網(wǎng)絡(luò)空間互動(dòng)的“一對(duì)多”和“一網(wǎng)通辦”，未來應(yīng)首先進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過建立多部門聯(lián)動(dòng)服務(wù)和回應(yīng)機(jī)制，打破部門壁壘，促進(jìn)政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)向“一對(duì)一為主，多對(duì)一為輔”模式轉(zhuǎn)變，高效回應(yīng)公眾的利益訴求。

(二)研究不足與展望

隨著互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)的飛速發(fā)展和新興電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的崛起，我國(guó)正經(jīng)歷著由“電子政務(wù)”向“電子治理”的轉(zhuǎn)型，這使得政府在了解民意、尊重民意的同時(shí)，能夠更加精準(zhǔn)及時(shí)地響應(yīng)公眾訴求。針對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的現(xiàn)狀，本文從作用機(jī)制、理論模型和效度評(píng)價(jià)指標(biāo)方面進(jìn)行討論，并以山東省政府服務(wù)網(wǎng)中“辦事咨詢”版塊數(shù)據(jù)為例，進(jìn)行了實(shí)證分析。但不可否認(rèn)，現(xiàn)有的研究仍存在以下不足，值得后續(xù)進(jìn)一步深入研究和探索：

在研究?jī)?nèi)容上，本文通過構(gòu)建 “回應(yīng)狀態(tài)—回應(yīng)時(shí)效—回應(yīng)質(zhì)量”的遞進(jìn)式三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的情況進(jìn)行了總體上的分析，但并未深入探究回應(yīng)狀態(tài)、時(shí)效和回應(yīng)質(zhì)量指標(biāo)間的內(nèi)在聯(lián)系，例如回應(yīng)時(shí)效的長(zhǎng)短與被提問部門的屬性是否存在關(guān)系，抑或與公眾連續(xù)提問的數(shù)量是否存在關(guān)系；哪些因素會(huì)造成回應(yīng)質(zhì)量差異性的發(fā)生，其影響程度如何等問題，需要在未來研究中得到進(jìn)一步解答。此外，在政府績(jī)效管理的大框架下，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度與政府績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)性也應(yīng)得到關(guān)注。

在樣本信息的選擇上，本文僅提取了一個(gè)省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的一萬多條有效互動(dòng)信息，距真正意義上的大數(shù)據(jù)還存在差距。究其原因，一方面，由于我國(guó)大部分省市的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)政民互動(dòng)行為進(jìn)行選擇性公開，僅在網(wǎng)站上公布少量 “熱點(diǎn)問答”，無法獲得政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的全貌；另一方面，我國(guó)于2016年才正式規(guī)范政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的使用，時(shí)間跨度較短，數(shù)據(jù)量相對(duì)較少。對(duì)于未來的研究，在確保數(shù)據(jù)可得性的基礎(chǔ)上，可嘗試進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)來源的范圍，嘗試探索政民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)機(jī)制和政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)效度在不同地區(qū)間的差異比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒等。