以軟聯(lián)通助推共建“一帶一路”轉(zhuǎn)向高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展

2019年4月25～27日，來自37個國家的元首和政府首腦，150個國家、92個國際組織的6 000余名外賓齊聚北京，出席第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，共同探討共建“一帶一路”的發(fā)展前景。如果說首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇推動“一帶一路”由共商轉(zhuǎn)向共建，重點解決“做什么？”，那么第二屆高峰論壇助力“一帶一路”由共建轉(zhuǎn)向共享，重點解決“怎么做？”，共商“一帶一路”的合作方式與路徑。

“一帶一路”倡議提出5年多來，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和產(chǎn)能合作成為“一帶一路”的代表性詞語。互聯(lián)互通包括兩個層面，即“硬聯(lián)通”和“軟聯(lián)通”，其中“硬聯(lián)通”涉及公路、鐵路、航空、光纖等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)?！败浡?lián)通”泛指制度、政策、規(guī)則和標準等方面的協(xié)調(diào)。迄今，合作各方更為關(guān)注項目建設(shè)，對于“軟聯(lián)通”的重視度相對較低。若缺少“軟聯(lián)通”，即使基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量良好，也會因制度性障礙造成運營不暢，可以實現(xiàn)“互聯(lián)”，但難以保障“互通”。中歐班列的開行是“軟聯(lián)通”的范例。中歐班列只在合作機制方面進行了有效協(xié)調(diào)，便將此前不暢通的亞歐鐵路轉(zhuǎn)變?yōu)闀惩ㄖ?，由此也印證了“軟聯(lián)通”的重要性?！兜诙谩耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》（以下簡稱《公報》）在延續(xù)《首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇聯(lián)合公報》共識的基礎(chǔ)上更加突出了規(guī)則、法律及制度層面的合作，將互聯(lián)互通“硬聯(lián)通”與“軟聯(lián)通”有機結(jié)合，從而為共建“一帶一路”走深、走實，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

一、構(gòu)建全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系

《公報》延續(xù)“一帶一路”的共商、共建、共享原則，在此基礎(chǔ)上以開放、綠色、廉潔的全新合作理念，提出了共建“一帶一路”的長遠發(fā)展目標，即高標準、惠民生、可持續(xù)，推動構(gòu)建全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系，實現(xiàn)共同發(fā)展繁榮。相對于此前提出的“建立更緊密合作伙伴關(guān)系”，全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系的內(nèi)涵更為豐富，涵蓋區(qū)域更為廣泛。

“全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系”將政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通高度凝練，將中方倡議與國際合作范式有機結(jié)合，易于為各國所接受?！叭蚧ヂ?lián)互通伙伴關(guān)系”涉及區(qū)域、次區(qū)域和全球?qū)用?。其?nèi)涵除了通常所說的項目合作外，突出了“軟聯(lián)通”，即合作規(guī)則與標準，法律規(guī)制與合作機制等層面的協(xié)調(diào)，強調(diào)“相關(guān)合作將遵守各國法律法規(guī)、國際義務(wù)和可適用的國際規(guī)則標準”，從而使共建“一帶一路”具有國際規(guī)則保障。合作領(lǐng)域囊括了經(jīng)貿(mào)合作與人文交流的所有層面，包括政策對接、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資、可持續(xù)發(fā)展、文化教育環(huán)保等，力求通過各國之間的聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮?？傊?，“全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系”將共建“一帶一路”提升到新高度。

二、強調(diào)規(guī)則對接并突出法律的重要性

以投資帶動貿(mào)易發(fā)展，通過大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施改善各國發(fā)展環(huán)境，促進各國經(jīng)濟增長是共建“一帶一路”的出發(fā)點。就投資而言，各國的法律制度不同，基礎(chǔ)設(shè)施項目的運行模式千差萬別。土地管理制度的差異導(dǎo)致各國交通基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的征地費用相差懸殊，而交通運營模式不盡一致，有些國家對公共交通產(chǎn)品實行免費運營、政府補貼的模式，而我國采用高速路收費制，相同項目在不同國家的運營成本大相徑庭。為此，加強各國經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則的對接，強化法律保障成為共建“一帶一路”必不可少的前提條件?！豆珗蟆穼⒆袷馗鲊梢?guī)定和國際條約等列為合作重點，成為共商的重要內(nèi)容，凸顯了規(guī)則對接在共建“一帶一路”過程中的重要性。

（一）在投資領(lǐng)域強化法律與標準的作用

1.注重國際投資的法律保障

《公報》呼吁“各國在符合各自國內(nèi)法律和國際承諾的前提下加強促進外國直接投資”等。換言之，未來我國企業(yè)在“一帶一路”項目合作過程中需要關(guān)注投資對象國的法律及其國際承諾。雙邊投資保護協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定是保護本國投資者利益的基礎(chǔ)法律依據(jù)。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計，截至2017年底，我國與世界131個國家和地區(qū)簽署了投資協(xié)定（協(xié)議），與107個國家和地區(qū)簽署有稅收協(xié)定（安排，協(xié)議）1。還有相當(dāng)一部分國家，甚至近5年來我國投資較多的國家仍未簽署投資協(xié)定，包括印度尼西亞、東帝汶、尼泊爾、伊拉克、黑山、愛爾蘭、馬爾代夫、阿富汗、南蘇丹、委內(nèi)瑞拉和巴西，而約旦、吉布提和肯尼亞三國雖然與我國簽署了投資協(xié)定（協(xié)議），但迄今仍未生效。未簽署雙邊避免雙重征稅協(xié)定的國家包括緬甸、東帝汶、尼泊爾、馬爾代夫、伊拉克、約旦、也門、吉布提、剛果、南蘇丹、秘魯、阿根廷、玻利維亞和哥斯達黎加等，此外柬埔寨和肯尼亞雖與我國簽署了稅收協(xié)定，但并未生效。著眼于未來發(fā)展，一方面，我國政府應(yīng)盡快與這些國家簽署雙邊投資保護協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定并制定實施細則，為企業(yè)對外投資保駕護航；另一方面，企業(yè)應(yīng)謹慎選擇投資國別，對未簽署投資保護協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定的國家應(yīng)加倍防范，避免陷入投資困局。

2.從多維度系統(tǒng)評估投資項目

《公報》強調(diào)：“建設(shè)高質(zhì)量、可靠、抗風(fēng)險、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施”，“履行企業(yè)社會責(zé)任，遵守聯(lián)合國全球契約”。若此前企業(yè)對外投資更多側(cè)重于項目的技術(shù)可行性，未來應(yīng)更加關(guān)注項目的經(jīng)濟合理性及兩國外交關(guān)系的復(fù)雜性。企業(yè)需要以“可投資、可融資、經(jīng)濟可行及環(huán)境友好”為標準選擇投資項目，統(tǒng)籌考慮項目的經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)保效益，使項目在全周期內(nèi)切實可行、價格合理、包容可及、廣泛受益。與此同時，加強合規(guī)經(jīng)營意識，防范各類投資風(fēng)險，采取有效保護措施提高投資項目的成功率。

3.履行《聯(lián)合國反腐敗公約》強化合規(guī)經(jīng)營

《公報》強調(diào)：“在遵守各國法律法規(guī)的基礎(chǔ)上開展國際反腐敗合作，呼吁各國根據(jù)自身在《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約和相關(guān)雙邊條約下的義務(wù)，加強相關(guān)國際合作”。2015年12家中國企業(yè)進入世界銀行的“黑名單”。列入“黑名單”的企業(yè)因涉嫌欺詐和賄賂，在一定時期內(nèi)被禁止承接世界銀行資助的項目。此后列入世界銀行“黑名單”的中國企業(yè)呈現(xiàn)上升態(tài)勢，不僅給企業(yè)和國有資產(chǎn)造成損失，也毀壞了中國的聲譽。為此，中國企業(yè)應(yīng)率先響應(yīng)《廉潔絲綢之路北京倡議》，強化合規(guī)經(jīng)營意識并提升廉政風(fēng)險防范能力。

（二）在金融領(lǐng)域強調(diào)遵守國際法及國際金融監(jiān)管規(guī)定

《公報》強調(diào)：“在遵守各國法律、監(jiān)管制度以及各自國際承諾的前提下”，加強金融市場互聯(lián)互通，倡導(dǎo)普惠金融。

1.倡導(dǎo)多元化可持續(xù)的融資方式

鑒于基礎(chǔ)設(shè)施項目資金需求量大、投資周期長、投資風(fēng)險高的特點，除了傳統(tǒng)的信貸工具外，迫切需要拓展融資渠道，為此，其一，鼓勵本幣融資和互設(shè)金融機構(gòu)；其二，積極發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)的作用，支持多邊開發(fā)銀行和其他國際金融機構(gòu)在遵循財政可持續(xù)原則的前提下為大型項目提供融資支持；其三，以靈活方式吸收民間資本參與項目融資。還應(yīng)積極發(fā)揮“一帶一路”專項貸款、絲路基金、各類專項投資基金的作用，發(fā)展絲路主題債券等，提供復(fù)合型融資方式。

2.防范債務(wù)風(fēng)險

在項目融資過程中應(yīng)遵守聯(lián)合國大會在債務(wù)可持續(xù)性方面的相關(guān)規(guī)定，避免對象國背負債務(wù)負擔(dān)。為此，項目經(jīng)濟合理性評估是防范債務(wù)風(fēng)險的重要前提。對象國主觀需求與客觀合理性往往存在一定差異，在人口密度只有1～2人/平方公里的國家或地區(qū)建設(shè)高水平的交通運輸項目缺少經(jīng)濟合理性，超越對象國經(jīng)濟發(fā)展階段的交通設(shè)施項目不僅難以發(fā)揮作用，反而加重對象國的經(jīng)濟負擔(dān)，不利于其經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。例如在我國，據(jù)專家測算，貴陽至昆明段時速150～200公里的鐵路與時速300公里高鐵相比，時間差為4小時與6小時，但線路單位投資大約相差70%～80%（3億與5～6億元人民幣的差距）2，孰優(yōu)孰劣需要綜合平衡再做決策。在項目的經(jīng)濟評估階段進行科學(xué)決策可大大降低債務(wù)風(fēng)險。在“一帶一路”項目建設(shè)過程中也需避免出現(xiàn)類似情況。

3.發(fā)展綠色金融

為了實現(xiàn)共建“一帶一路”的可持續(xù)發(fā)展，將推動綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色投資、綠色金融，制定《“一帶一路”綠色投資原則》。

（三）在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域推進貿(mào)易投資便利化與自由化規(guī)則

《公報》指出，按照世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》推進通關(guān)便利化，在邊境清關(guān)、海關(guān)互助、信息共享、精簡海關(guān)和過境手續(xù)等方面增進合作。

1.以通關(guān)便利化提升互聯(lián)互通水平

各國應(yīng)依據(jù)世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》積極簽署合作協(xié)議，將過境安排與基礎(chǔ)設(shè)施項目聯(lián)通共同推進，軟硬并重，實現(xiàn)全方位、復(fù)合型的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。在遵守國際法和各國法律的前提下加強多式聯(lián)運，提升互聯(lián)互通水平。便利化水平是實現(xiàn)“軟聯(lián)通”的重要制度性保障。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《The Global Enabling Trade Report 2016》，在全球貿(mào)易促進指數(shù)排名中（反映各國貿(mào)易便利化水平指數(shù)，包含各國市場開放水平、跨境貿(mào)易成本、交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況及服務(wù)水平、通訊設(shè)施與服務(wù)水平以及營商環(huán)境等指標的綜合評估），各國的便利化水平呈現(xiàn)天壤之別。表1顯示，在全球136個國家排名中部分亞洲與歐洲國家有位居前10位的高便利化水平國家，也有位于后20位的低便利化水平國家，而位于聯(lián)通亞歐大陸中心位置的中亞國家普遍便利化水平不高，成為制約亞歐互聯(lián)互通的短板，因而大力提升各國貿(mào)易便利化水平是實現(xiàn)互聯(lián)互通的重要任務(wù)。

2.以貿(mào)易自由化和便利化擴大合作規(guī)模

《公報》還指出，加強動植物衛(wèi)生檢疫合作促進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與投資。在遵守各國法律法規(guī)的基礎(chǔ)上采取開放、透明和非歧視的公共采購程序擴大合作。企業(yè)按照普遍接受的國際規(guī)則標準開展項目建設(shè)、運營、采購、招投標等活動。各國企業(yè)在遵從相關(guān)規(guī)則基礎(chǔ)上加強價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作，促進商品、資金、技術(shù)、人員流通，為經(jīng)濟增長提供強勁動力和廣闊空間。

三、完善“一帶一路”制度與機制建設(shè)

5年來，共建“一帶一路”項目合作取得了一系列可視性早期收獲，但制度與機制建設(shè)亟待加強，以便為長遠合作提供必要保障。

（一）堅持按照市場化原則推進合作

《公報》明確強調(diào)：“堅持結(jié)果導(dǎo)向和增長導(dǎo)向，遵守市場規(guī)則及各國法律”，突出了企業(yè)的主體作用，鼓勵各國的大中小企業(yè)參與合作。此前推動的“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體”合作模式為市場化原則所替代更符合國際合作實踐，也將使共建“一帶一路”形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。此次論壇上中外知名企業(yè)家共800多人對接洽談并簽署總金額640多億美元的合作協(xié)議，已顯示出這一原則的重要性。

（二）加強營商環(huán)境建設(shè)

《公報》指出：“尊重開放、透明、包容和公平營商環(huán)境，鼓勵各方為促進投資和創(chuàng)造新商業(yè)機會營造有利和可預(yù)測的環(huán)境”，以此為企業(yè)之間的合作創(chuàng)造穩(wěn)定的外部條件。中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)驗已成為良好示范。

1.加強知識產(chǎn)權(quán)保護以鼓勵創(chuàng)新領(lǐng)域合作

本屆高峰論壇發(fā)布了《關(guān)于進一步推進“一帶一路”國家知識產(chǎn)權(quán)務(wù)實合作的聯(lián)合聲明》，大力加強知識產(chǎn)權(quán)保護，推動共同探索新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，探尋新的增長動能和發(fā)展路徑，建設(shè)數(shù)字絲綢之路、創(chuàng)新絲綢之路。

2.為企業(yè)提供積極有效的法律服務(wù)

在“一帶一路”國際合作中企業(yè)應(yīng)遵循對象國法律和相關(guān)國際規(guī)則，但是產(chǎn)生商業(yè)糾紛與爭議也是不可避免的，為此《公報》特別強調(diào)，在共建“一帶一路”過程中開展法務(wù)合作，積極為工商界提供爭端解決服務(wù)和法律援助。

3.加強反腐敗合作

積極落實《廉潔絲綢之路北京倡議》，堅持一切合作都在陽光下運作，共同以零容忍態(tài)度打擊腐敗。推動企業(yè)在項目建設(shè)、運營、采購、招投標等環(huán)節(jié)按照普遍接受的國際規(guī)則標準進行。

（三）構(gòu)建“一帶一路”新型國際合作機制

1.推進第三方合作

在符合各國法律法規(guī)的前提下鼓勵開展第三方市場合作、三方合作及政府和社會資本合作。目前發(fā)達經(jīng)濟體普遍采用PPP模式進行大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，頒布了PPP立法和相關(guān)監(jiān)管制度，制定了爭端解決和風(fēng)險防范機制。相比較而言，處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的廣大發(fā)展中國家缺少相關(guān)制度，有些國家甚至缺少PPP立法。即使某些國家設(shè)立了相關(guān)法律制度，但各國的法律規(guī)定也不盡一致，執(zhí)行方式相差甚遠。未來通過第三方市場合作或者三方合作可以相互融合的方式探尋更具兼容性的合作路徑，即尋求基于規(guī)則、更適合發(fā)展中國家特點的不同類型合作方式，為共建“一帶一路”開辟新路徑。

2.創(chuàng)建“一帶一路”國際合作機制

本屆高峰論壇搭建了地方及工商界對接新平臺，即企業(yè)家大會和地方合作平臺，還在中歐班列、港口、金融、海關(guān)、會計、稅收、能源、環(huán)保、文化、智庫、媒體等領(lǐng)域發(fā)起成立20多個“一帶一路”多邊對話合作平臺，包括共建“一帶一路”稅收征管合作機制，推廣“經(jīng)認證的經(jīng)營者”國際互認合作，制定了《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》，發(fā)布了《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》，為共建“一帶一路”融資合作提供指南。此外，建立了中歐班列運輸聯(lián)合工作組，“海上絲綢之路”港口合作機制，設(shè)立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟、國際科學(xué)組織聯(lián)盟，“一帶一路”國際智庫合作委員會，啟動共建“一帶一路”生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，實施綠色絲路使者計劃，“一帶一路”應(yīng)對氣候變化南南合作計劃等。就此以高峰論壇為引領(lǐng)、各領(lǐng)域多雙邊合作為支撐的“一帶一路”國際合作架構(gòu)基本建成。

2017～2019年期間，中國舉辦兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，參與國由共商合作原則與方向提升到共商合作理念、明確發(fā)展目標，構(gòu)建合作機制與規(guī)則，助推“一帶一路”合作不斷深化，進入高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的新階段。

劉華芹 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院歐洲與歐亞研究所所長、研究員、經(jīng)濟學(xué)博士。2014年國家社科基金重大項目“絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與中國對外開放戰(zhàn)略研究”首席專家。國務(wù)院發(fā)展研究中心歐亞研究所特聘研究員，中國國際問題基金會特聘研究員，“中俄戰(zhàn)略協(xié)作智庫”常務(wù)理事，2018年享受國務(wù)院特殊津貼專家。

主要研究方向：絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與中國對外開放戰(zhàn)略研究；俄羅斯及獨聯(lián)體國家經(jīng)濟；中國與俄羅斯、中亞及獨聯(lián)體國家雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系；上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟合作