中國碳稅制度實(shí)現(xiàn)路徑探究

李盛豐 河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院 河北石家莊 050031

1 何為"碳稅"

碳稅,如其字面所言是指對(duì)二氧化碳所征收的一種稅種.碳稅制度興起于上世紀(jì)90年代,碳稅通過對(duì)傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)生的碳排放量征稅,其目的在于通過稅收杠桿的方式,減少溫室氣體的排放量,同時(shí),碳稅使得清潔替代能源與傳統(tǒng)能源相比更具有競爭力,從而推動(dòng)傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的變革.碳稅對(duì)西方國家而言并不陌生,其對(duì)荷蘭、波蘭等西方國家的影響廣泛而深遠(yuǎn),涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民日常生活的諸多方面.當(dāng)然,碳稅制度的利弊目前在國際社會(huì)上仍爭論不止,而我國目前對(duì)于是否需要開征碳稅,學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域爭議很大,但也有一些跡象表明,中國有開征碳稅的可能,那么在開征碳稅之前,對(duì)具體開征碳稅的必要性、可行性、制約因素進(jìn)行系統(tǒng)分析,就顯得尤為必要.

2 我國開征碳稅的必要性分析

2.1 緩解我國生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的需要

我國作為傳統(tǒng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國,因制造業(yè)的發(fā)展對(duì)化石能源需求量不斷攀升,致使二氧化碳排放問題愈發(fā)嚴(yán)重,中國如今二氧化碳的排放量占到了全世界碳排放量的百分之三十,隨之帶來的是各種極端天氣問題.為了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖帶來的各種自然災(zāi)害問題,控制溫室氣體的排放,我國應(yīng)盡快實(shí)施碳稅開征舉措,以緩解國內(nèi)緊張的生態(tài)環(huán)境局面.

2.2 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的需要

過去,我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直延續(xù)著"投資、消費(fèi)、出口"三駕馬車并駕齊驅(qū)的模式,這種模式只能是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短期行為,它不可能維持我們國家經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展需求,這種"低效、高耗能、重污染、低附加值"的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,已經(jīng)制約了我國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的背后存在著科技水平低、低碳性差等問題.過去,地方政府為了政績,對(duì)企業(yè)污染行為重則只采取行政措施加以管制,輕則置之不管,睜一只眼閉一只眼,企業(yè)因污染受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所獲取的經(jīng)濟(jì)利益,甚至可能還不受任何處罰,這樣的處罰措施,根本觸及不到企業(yè)的核心利益,反而"引導(dǎo)"和"鼓勵(lì)"排污企業(yè)繼續(xù)排放污染物,這樣顯然與政府的引導(dǎo)性排污政策相違背,政府環(huán)保政策實(shí)效落實(shí)不到位.碳稅作為一種經(jīng)濟(jì)手段,碳稅的征收勢必會(huì)增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本,迫使企業(yè)不得不通過技術(shù)革新、能源更新?lián)Q代等方式控制并減少二氧化碳的排放量,從而減少企業(yè)排污納稅成本,我們把開征碳稅帶來的這一系列的轉(zhuǎn)變稱為"碳稅的倒逼機(jī)制",通過稅收方式真正將環(huán)境成本計(jì)入生產(chǎn)的全成本中,倒逼企業(yè)改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),促進(jìn)產(chǎn)品低碳升級(jí),加大科技成本投入,從而推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變.

2.3 順應(yīng)環(huán)境領(lǐng)域費(fèi)改稅趨勢的需要

環(huán)境保護(hù)稅法以法律條文之形式將"污染者付費(fèi)"原則予以明確,這是我國環(huán)境領(lǐng)域稅收制度的進(jìn)一步法律化.環(huán)境"費(fèi)"改"稅"原先不繳費(fèi)面臨的行政處罰和現(xiàn)在不交稅要承擔(dān)法律責(zé)任,這是完全不同性質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)方式.環(huán)境稅法的實(shí)施,能夠提高排污者的排污成本,同時(shí),通過稅收手段,迫使企業(yè)加大科技投入、調(diào)整能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu),走低碳、節(jié)能減排的可持續(xù)發(fā)展道路.碳稅作為環(huán)境稅的組成部分,碳稅的開征不僅順應(yīng)我國當(dāng)前環(huán)境費(fèi)改稅趨勢,而且還是運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)手段降低溫室氣體排放,加速建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的又一路徑選擇.

2.4 樹立負(fù)責(zé)任大國形象的需要

中國作為世界五大經(jīng)濟(jì)體增速最快、碳排放總量世界第一的國家,基于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國內(nèi)自身環(huán)境現(xiàn)狀及國際社會(huì)對(duì)我們國家的壓力,中國不可能一直不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù).氣候變化問題關(guān)乎全球的生態(tài)和未來發(fā)展,在2015年的巴黎氣候變化大會(huì)上,習(xí)近平主席代表中國政府作出的減排目標(biāo)承諾,正是對(duì)中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國最好的驗(yàn)證.因此,我國開征碳稅不僅契合當(dāng)前氣候問題全球治理及人類命運(yùn)共同體的趨勢,更是用具體行動(dòng)對(duì)個(gè)別國家的無端指責(zé)進(jìn)行積極回應(yīng)及踐行我國自主減排的負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng).

3 我國開征碳稅的可行性分析

碳稅制度作為稅收制度的組成部分,碳稅的征收可在我國現(xiàn)有的稅政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行,無需重新設(shè)立新的征稅部門,故碳稅制度的實(shí)施難度較低.其次,碳稅制度更公開化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、程序化.排污單位或者具有一定生產(chǎn)規(guī)模的個(gè)體經(jīng)營者繳納一定的碳稅,以使其排污行為造成的外部費(fèi)用內(nèi)部化,碳稅就可以通過價(jià)格作用實(shí)現(xiàn)資源的有效配置.另外,由于碳稅可以直接依托于國家的稅收機(jī)關(guān),其所征稅的稅款可直接作為國家的財(cái)政收入,對(duì)因受征稅影響的中小企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼則更為容易.最后,碳稅制度通過計(jì)算化石燃料的投入量估計(jì)的二氧化碳排放量作為碳稅的計(jì)稅依據(jù),是一種對(duì)溫室氣體排放量定價(jià)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和控制措施,因此不會(huì)帶來金融方面的不良后果,政府根據(jù)市場反應(yīng)的不同情況靈活調(diào)整碳稅稅率,以此來保證經(jīng)濟(jì)的整體平穩(wěn)運(yùn)行.由于中國在環(huán)境稅方面沒有太多復(fù)雜的設(shè)置,選擇碳稅政策也不需過多考慮與其配套的法規(guī)及機(jī)構(gòu).現(xiàn)實(shí)操作的難度不大.

4 我國開征碳稅的難點(diǎn)分析

首先,開征碳稅對(duì)國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響是制約碳稅實(shí)施的因素之一.原因在于,碳稅是對(duì)化石能源所排放的二氧化碳量為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收,對(duì)化石能源征收碳稅肯定會(huì)造成國內(nèi)化石能源價(jià)格上漲,必然會(huì)影響到國內(nèi)的一些能源、鋼鐵、制造等企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況,影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力、消費(fèi)水平、物價(jià)水平、投資吸引力等多個(gè)方面,進(jìn)而影響我國的經(jīng)濟(jì)增長速度,這在已經(jīng)實(shí)施碳稅的一些國家中都得到了印證.這其中,對(duì)國家產(chǎn)業(yè)競爭力和國內(nèi)生產(chǎn)總值造成影響是許多國家最擔(dān)心的方面,因此,如何減輕碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響是我國政府必須直面的問題.如果政府而且在開征碳稅之后,未能采取稅收減免、補(bǔ)貼等措施予以減輕不良影響,并且在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩、國外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的情形下,碳稅的開征就會(huì)面臨著諸多因素的制約.

其次,開征碳稅提高了政府的管理成本支出.若要實(shí)現(xiàn)控制碳排放及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡,就需要政府稅收機(jī)構(gòu)積極、及時(shí)、準(zhǔn)確地根據(jù)市場價(jià)格變化靈活調(diào)整碳稅稅率,要完成此項(xiàng)工作,需要政府長時(shí)間、不間斷對(duì)碳稅征收事務(wù)進(jìn)行有序監(jiān)管,相應(yīng)的就要投入更多的行政管理成本.

最后,碳稅在溫室氣體排放總量控制方面力度有限.雖然根據(jù)《京都議定書》,中國目前還無需同發(fā)達(dá)國一樣承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù),但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看,中國作為世界五大經(jīng)濟(jì)體增速最快、碳排放總量世界第一的國家,基于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國內(nèi)自身環(huán)境現(xiàn)狀及國際社會(huì)對(duì)我們國家的壓力,中國不可能一直不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù).而碳稅征收是以經(jīng)濟(jì)手段的方式,政府根據(jù)市場變化等情況靈活調(diào)整稅率達(dá)到溫室氣體的減排效果,但是畢竟不是直接限制排放量的制度,往往是通過稅收帶來的"倒逼機(jī)制"間接降低二氧化碳排放,并沒有強(qiáng)制性規(guī)定企業(yè)、具有一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的個(gè)體經(jīng)營者必須把等溫室氣體降低到具體水平,因此也就無法有力地控制溫室氣體排放總量.

5 我國碳稅制度實(shí)現(xiàn)路徑

5.1 因地制宜、因時(shí)制宜使稅種設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)國情

當(dāng)前許多發(fā)達(dá)國家都將碳稅制度作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的路徑之一,雖然征收碳稅的國家之間在征稅模式些許相似之處,但是落實(shí)到碳稅的具體制度安排上,各國則存在較大的的差異,小到納稅人、計(jì)稅依據(jù),稅率,大到宏觀的節(jié)能減排目標(biāo),碳稅國政府都做出了不同制度安排.基于各國國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、減排任務(wù)、科技水平、治污成本等情況的不同,國際上并沒有對(duì)碳稅制定統(tǒng)一的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),各國政府都是以國內(nèi)實(shí)際情況為考量來制定相關(guān)的碳稅制度.因此我們也可以看到,各國的稅收規(guī)定差別很大,在一個(gè)國家的不同時(shí)期亦或是同一時(shí)期的不同地區(qū)稅收的規(guī)定也不盡相同.我國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩,國內(nèi)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),碳稅制度制定和實(shí)施,不能忽視我們國家市場經(jīng)濟(jì)中仍存在的各種問題.因此,盲目照搬照抄發(fā)達(dá)國家的具體方式肯定是不可取的,那么在制定我們國家的碳稅制度之前,必須立足于我國的基本國情,摸清我國能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口等情況,在專業(yè)人員深入考察、精密測算和反復(fù)論證之后,決定適用于我國的碳稅征收范圍、征收對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率等,從而制定契合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的、具有中國"本土化"特色的碳稅制度.

5.2 漸進(jìn)式構(gòu)建我國碳稅制度

域外征收碳稅的國家在進(jìn)行碳稅改革和推進(jìn)時(shí)大多經(jīng)歷了一個(gè)較長的過程.我們應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到,如果碳稅征收過快、過高,雖能快速取得節(jié)能減排之成效,但同時(shí)也會(huì)帶來上文提到的諸多負(fù)面影響,一個(gè)國家的減排努力并不能從根本上解決氣候變暖這一全球性問題,只要全世界各國共同努力才能更好的實(shí)現(xiàn)目標(biāo),因此許多國家在二氧化碳減排方面都采取了逐步推進(jìn)的實(shí)施過程.同時(shí),我國也必須認(rèn)識(shí)到碳稅制度的建立不可能一蹴而就,不可急功近利,應(yīng)在反復(fù)論證的基礎(chǔ)之上循序漸進(jìn)地推進(jìn):第一,政府在實(shí)行碳稅前的較長一段時(shí)間里運(yùn)用各種方式、手段宣布有關(guān)碳稅實(shí)施計(jì)劃,應(yīng)該給予及時(shí)、充分的"預(yù)報(bào)",讓企業(yè)有充分的時(shí)間去調(diào)整內(nèi)部資源使用現(xiàn)狀,做好生產(chǎn)設(shè)備升級(jí)改造、繳納碳稅等相關(guān)準(zhǔn)備,讓企業(yè)、一定規(guī)模的個(gè)體經(jīng)營者等主體事先對(duì)碳稅有初步的認(rèn)識(shí)和了解.第二,碳稅整體稅率不能一步到位,而是漸進(jìn)式上升.在推行碳稅之初,初定稅率不能過高,對(duì)征稅對(duì)象的設(shè)置范圍也不應(yīng)該太寬,要把稅率設(shè)置在企業(yè)和民眾都能承受的范圍之內(nèi),當(dāng)碳稅實(shí)施了一段時(shí)間并平穩(wěn)運(yùn)行后,再采取溫和的方式,逐步提高稅率和擴(kuò)大征收范圍.通過這種漸進(jìn)溫和的征稅方式,不僅可以最大限度內(nèi)地降低碳稅實(shí)施阻力,而且可以讓企業(yè)和大多數(shù)消費(fèi)者、生產(chǎn)者以適應(yīng)的過程,為我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備升級(jí)、產(chǎn)品綠色升級(jí)、低碳技術(shù)創(chuàng)新提供一個(gè)緩沖區(qū).此外,建議我國先在部分溫室氣體排放大省以及溫室氣體排放較少的省份同時(shí)進(jìn)行碳稅征收試點(diǎn)工作,由點(diǎn)及面,逐步推廣落實(shí)碳稅政策.

5.3 健全的市場體系是碳稅發(fā)揮作用的前提

只有在健全的市場價(jià)格機(jī)制作用下,價(jià)格信號(hào)才能完整、及時(shí)、順暢地把稅收變化信息傳遞給各類市場主體.而目前,我們國家的能源價(jià)格仍然是政府主導(dǎo)以行政命令方式?jīng)Q定的,政府主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制忽視了能源的稀缺性及生態(tài)環(huán)境成本,導(dǎo)致大量資源濫采、廉價(jià)使用及浪費(fèi),也給我國溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來了不少阻力.為推動(dòng)我國盡快形成反映資源稀缺和市場供求關(guān)系的價(jià)格形成機(jī)制,促建我國碳稅制度的建立,必須加快對(duì)我國能源價(jià)格市場化改革.

6 結(jié)語

我國作為能源消耗和二氧化碳排放大國,節(jié)能減排壓力巨大,為此發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為政府工作的重要任務(wù).碳稅被認(rèn)為是能夠減少碳排放的一種重要手段,為此我們國家在開征碳稅時(shí),不可全盤照抄西方國家的模式,而是應(yīng)該在借鑒的同時(shí),重點(diǎn)結(jié)合我們國家的環(huán)境狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等具體情況,走符合中國國情的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路.