政府信息公開的范圍分析

蔣顯慧 西北政法大學(xué) 陜西西安 710000

引言

自2007年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(后文簡稱政府信息公開條例)實施后,公民對此條例寄予厚望,據(jù)此條例向行政機關(guān)申請政府信息公開,但常常遭遇"玻璃門"(意指看似敞開實則進不去)的困境,公民的知情權(quán)等合法權(quán)利得不到政府信息公開條例應(yīng)有的保護.政府信息公開條例中對政府信息應(yīng)當公開的范圍的界定是以肯定式例舉加否定式例舉的方式.采用這樣的方式,邏輯并不周延,肯定式例舉之外且否定式例舉之外的政府信息是不是屬于應(yīng)當公開的政府信息,條例中對此沒有明確的規(guī)定因此在實踐中,大量屬于沒有被政府信息公開條例周延的部分就成了行政機關(guān)的"避風港",存在著行政機關(guān)"以不公開為原則,以公開為例外"的做法.因此就有必要就政府信息公開的范圍進行研究,相對明晰地界定其界限.

二、以公開為原則,以不公開為例外

政府信息公開條例雖然沒有明確規(guī)定,"以公開為原則,以不公開為例外",但是本文認為,從理論上講,政府信息公開條例本身包含著此項原則.從政府信息公開條例的體例來看,第二條規(guī)定了政府信息的范圍;第九條至第十二條規(guī)定了應(yīng)當重點公開的政府信息;第八條、第十四條、第十三條第三項規(guī)定了不應(yīng)當公開的政府信息.因此,對于應(yīng)當公開的和不應(yīng)當公開的政府信息之外的,但屬于政府信息范圍的部分,政府信息公開條例并沒有規(guī)定應(yīng)當公開還是不公開.

根據(jù)中華人民共和國憲法的規(guī)定,人民是國家的主人,一切權(quán)力屬于人民.人民除了通過選舉各級人民代表大會行使國家權(quán)力以外,還有可以依照法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù).憲法第41條規(guī)定,中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利.實踐中,人民要行使國家權(quán)力、參與國家事務(wù)和監(jiān)督國家機關(guān)和國家工作人員,其前提條件是公民要有知情權(quán),只有知情以后才能真正談得上行使民主管理權(quán)力.政府信息公開條例第一條就規(guī)定了本條例的立法目的之一是"保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息",即保障公民的知情權(quán).

此外,公民對政治權(quán)利的制約,不僅表現(xiàn)在政治權(quán)力的分配過程中,而且直接表現(xiàn)在政治權(quán)利的行使過程中.要使公民只有對政府行使政治權(quán)力的過程進行有效的監(jiān)督,那么公民就應(yīng)當享有對政治生活的知情權(quán)和對政治問題的言論權(quán).如果對政府行為沒有知情權(quán),公民就無法監(jiān)督政府官員的行為.在監(jiān)督政府的多種渠道中,政府信息公開制度應(yīng)該說是一項不可或缺的重要制度設(shè)計,它具有規(guī)范性強、成本低廉、參與面廣、效果明顯等特點.與其他渠道相比,政府信息公開制度是一種非常規(guī)范化的制度,其條件、程序、范圍、救濟、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均由信息公開條例作出了明確的規(guī)定 , 必須嚴格依法執(zhí)行 ; 同時,從其他國家的經(jīng)驗來看,這種制度不但能夠給市場主體獲取政府信息帶來巨大的經(jīng)濟效益,而且不會導(dǎo)致政府機關(guān)成本的急劇上升.所以政府信息公開條例應(yīng)當是保障公民知情權(quán)重要的規(guī)范制度,應(yīng)當力求使公民獲取盡可能多的政府信息,以達到有效監(jiān)督政府,防腐拒變的目的,同時這也符合政府信息公開條例第一條的規(guī)定的立法目的.因此只有確定"以公開為原則,以不公開為例外"原則,政府信息公開條例才可以做到不違背憲法且涵蓋此領(lǐng)域的絕大部分現(xiàn)象.

三、不應(yīng)當公開的政府信息

政府信息公開條例第二條規(guī)定了政府信息的范圍,在確定政府信息公開條例內(nèi)含"以公開為原則,以不公開為例外"的原則之后,就可以在政府信息的范圍內(nèi)排除出不應(yīng)當公開的部分,剩下的政府信息就都是應(yīng)當公開的政府信息.

政府信息公開條例第十四條第二款規(guī)定,行政機關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查.保守國家秘密法和檔案法規(guī)定的部分信息可以依法被排除公開.

政府信息公開條例第十四條第四款規(guī)定,行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息.但是經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息,可以予以公開.國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私是屬于豁免公開的范圍,但因為公共利益需要或當事人同意可以公開商業(yè)秘密、個人隱私.權(quán)利是社會以肯定的規(guī)范方式對主體自由的限制.主體之所以接受權(quán)利對自由的限制是為了解決與主體之間自由的沖突.公民有行使知情權(quán)的自由,但知情權(quán)的行使是有限制的,不能侵害其他公民的隱私權(quán)、保有商業(yè)秘密的權(quán)利.當兩者發(fā)生沖突時,就需要采用利益平衡原則.

最高院2014年9月公布的《最高人民法院公布全國法院政府信息公開十大案例》,其中楊政權(quán)訴山東省肥城房產(chǎn)管理局案,楊政權(quán)向山東省肥城房產(chǎn)管理局申請公開經(jīng)適房、廉租房的分配信息并公開所有享受該住房住戶的審查資料信息(包括戶籍、家庭人均收入和家庭人均居住面積等).房管局以申請公開的信息是住戶的個人隱私為由拒絕公開.此案中,享受保障性住房的居民個人隱私權(quán)與競爭權(quán)人的知情權(quán),監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突,應(yīng)當根據(jù)比例原則,以享受保障性住房人讓渡部分個人信息的方式優(yōu)先保護較大利益的知情權(quán),監(jiān)督權(quán),相關(guān)政府信息的公開不應(yīng)也不必以權(quán)利人的同意為前提.本案中,就是在具體的案情中衡量當事人之間隱私權(quán)和知情權(quán),雖然本案中楊政權(quán)的知情權(quán)優(yōu)于廉租房住戶的個人隱私權(quán),但并不意味著知情權(quán)優(yōu)于個人隱私權(quán).沖突的權(quán)利與承載著權(quán)利內(nèi)容的規(guī)范性法律文件不同,不同的規(guī)范性法律文件之間存在上位法優(yōu)于下位法的位階關(guān)系,例如,憲法優(yōu)于法律;法律優(yōu)于行政法規(guī)、行政法規(guī)優(yōu)于規(guī)章等等.但是沖突的權(quán)利之間沒有固定的優(yōu)劣的位階關(guān)系,例如隱私權(quán)與知情權(quán);言論自由權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等等.無論記載在哪一規(guī)范性法律文件上的權(quán)利,都可以追根溯源地找到憲法上的依據(jù),憲法在法律體系中具有最高效力,因此每一項法定的權(quán)利都可以說是以憲法為依據(jù).沖突權(quán)利之間的取舍并不能絕對化,只能在具體的案情中進行利益的衡量.政府信息公開條例第十四條第四款的規(guī)定就要求法官在具體的案情中,在隱私權(quán)和知情權(quán)之間進行取舍,根據(jù)不同的案情衡量兩者的優(yōu)劣.按照桑本謙的說法,"利益衡量"是一個托詞,具體追問怎樣進行利益衡量,恐怕會存在很多不同的看法.所以與其說用利益衡量的方法解決隱私權(quán)和知情權(quán)的沖突,倒不如說本文是在用一個托詞給出了一個看似令人滿意其實什么準確內(nèi)容都沒有的答案.法官在使用利益衡量的時候,仍然沒有辦法去實際操作.因為一旦使用利益衡量的方法,首先就必須確定利益衡量的標準,而對此的爭論自古以來就沒有形成統(tǒng)一的結(jié)論,也不可能形成統(tǒng)一的結(jié)論.例如,功利主義認為衡量結(jié)果應(yīng)當符合"能夠滿足最多人的最大的幸福";另一些人認為只要行為符合某種正義的規(guī)范,結(jié)果并不重要,等等.所以利益衡量并不是一種理想的方法,不同的法官有不同的看法,對相同的情況可能做出不同的裁判,這不符合同案同判的價值追求.在司法實踐中,在使用利益衡量時,大多只有一個形式上的框架——比例原則.比例原則最早是德國行政法的原則,強調(diào)國家在作出行政行為時,必須在目的與手段之間做出均衡的選擇,不能不擇手段地追求行政目的的實現(xiàn).行政法上的比例原則包括三項具體內(nèi)容: (1)適當性原則,是指行政主體采取的措施必須有助于達成目的.(2) 必要性原則,也被稱之為最小侵害原則,是指在一切適當?shù)氖侄沃斜仨氝x擇對當事人侵害最小的那一個.(3) 狹義比例原則,是指行政機關(guān)對公民個人利益的干預(yù),不得超過實現(xiàn)行政目的所追求的公共利益.比例原則同樣可以作為一種實質(zhì)性原則,來指導(dǎo)法官對沖突的權(quán)利進行衡量,并使法官對權(quán)利的衡量趨于客觀化和理性化,最大限度地縮小法官主觀判斷的余地.但是還是無法真正同案同判,只是相對更接近同案同判的目標.