我國城市老舊小區(qū)抗震加固改造支持政策探析

潘鵬 單明岳

我國既有建筑存量巨大，相當一部分建筑建成時間較早，且限于當時技術(shù)條件及經(jīng)濟水平，結(jié)構(gòu)抗震等級低。同時，我國又是世界上地震災(zāi)害最為嚴重的國家之一，抗震設(shè)防區(qū)域幾乎覆蓋全部國土面積。隨著抗震設(shè)防標準的提高，上述建筑不能滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，存在嚴重的安全隱患。本文簡要梳理了近年來國家就城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)工作的重要部署與探索，對我國城市老舊小區(qū)的基本狀況進行了介紹。以近年來北京市抗震加固綜合改造工程實踐為例，并結(jié)合美國、歐洲及日本等國家和地區(qū)的經(jīng)驗，從我國現(xiàn)實國情出發(fā)進行了探討和分析，對老舊小區(qū)抗震加固改造支持政策提出了一些建議。

工作背景

在今后較長一段時期內(nèi)，我國中高強度地震仍將處于多發(fā)時期，地震災(zāi)害形勢較為嚴峻，而城鄉(xiāng)建筑設(shè)防水平仍然偏低，抗震防災(zāi)管理和技術(shù)力量薄弱，經(jīng)濟社會高速發(fā)展對抗震防災(zāi)工作提出了更高要求。

2010年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強防震減災(zāi)工作的意見》（國發(fā)〔2010〕18號）提出“城鄉(xiāng)建筑、重大工程和基礎(chǔ)設(shè)施能抗御相當于當?shù)氐卣鸹玖叶鹊牡卣稹?，“切實提高城鄉(xiāng)建筑物抗震能力，充分考慮潛在的地震風險”。

2016年7月，在唐山抗震救災(zāi)和新唐山建設(shè)40周年之際，習近平總書記視察唐山并提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的新時期防災(zāi)減災(zāi)新理念。強調(diào)當前和今后一個時期，要著力從加強組織領(lǐng)導、健全體制、完善法律法規(guī)、推進重大防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、加強災(zāi)害監(jiān)測預警和風險防范能力建設(shè)、提高城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等方面進行努力。

2016年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)“十三五”規(guī)劃》，提出的主要任務(wù)包括“推動既有建筑加固改造，提升既有住房抗震能力。通過棚戶區(qū)改造、抗震加固等，加快對抗震能力嚴重不足住房的拆除和改造。研究探索強制性與引導性相結(jié)合的房屋抗震鑒定和加固制度”。以及“推動抗震防災(zāi)技術(shù)研究應(yīng)用，加強裝配式混凝土結(jié)構(gòu)、鋼結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)建筑的抗震技術(shù)研究，加強適宜抗震防災(zāi)技術(shù)研究與應(yīng)用。鼓勵和支持減隔震、抗震加固改造等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效發(fā)揮抗震防災(zāi)技術(shù)在建筑相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的催化劑作用”。

2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出“城鄉(xiāng)社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力穩(wěn)步提升”等建設(shè)目標，以及“深入推進農(nóng)村危房改造、城市老舊小區(qū)改造等工程，加強隱患治理和抗震加固工作，提升安全性能”等主要任務(wù)。

2018年10月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第三次會議，研究提高我國自然災(zāi)害防治能力等問題。會議指出要推動建設(shè)若干重點工程即包括“實施地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程，提高抗震防災(zāi)能力”。

當前，我國城市老舊樓房抗震性能不足且老舊小區(qū)宜居性差等問題，是住房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面小康社會目標的短板之一。結(jié)合各地區(qū)實際情況，制定合理可行的抗震加固改造支持政策，尤為緊迫且意義重大。2017年，住建部在廈門市召開老舊小區(qū)改造試點工作座談會，提出要探索城市老舊小區(qū)改造新體制機制，按照“誰受益、誰出資”原則，居民、市場、政府等多方共同籌措資金，為全國提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。

我國城市老舊小區(qū)概況及早期的加固工作

圖1 北京市朝陽區(qū)農(nóng)光里（建于20世紀70年代）

圖2 北京市朝陽區(qū)新源西里（建于20世紀60年代）

我國于20世紀50—80年代建造了大量砌體結(jié)構(gòu)多層住宅樓（圖1、圖2）以及少量的鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)住宅樓。受限于當時對結(jié)構(gòu)抗震設(shè)計的認知水平及國家經(jīng)濟條件等因素，這些建筑在設(shè)計和建造時，沒有充分考慮地震作用，大多僅僅考慮了重力荷載作用。據(jù)北京市建筑設(shè)計研究院對建于20世紀70年代末的老舊小區(qū)砌體結(jié)構(gòu)住宅樓鑒定結(jié)果，結(jié)構(gòu)中粘土磚與砂漿的強度普遍較低，且未設(shè)置（足夠的）圈梁和構(gòu)造柱，并存在結(jié)構(gòu)受力構(gòu)件開裂及損壞，部分樓體有不均勻沉降等現(xiàn)象。如破壞性地震來臨，結(jié)構(gòu)安全將無法得到保障。

另外，老舊小區(qū)在宜居性方面也存在諸多問題，包括：1）建筑節(jié)能性差，墻體、屋面無保溫隔熱措施，門窗老舊破損；2）基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，給排水管網(wǎng)老化，熱力、配電、燃氣等管線規(guī)劃落后以及公共消防設(shè)施不足；3）居住環(huán)境質(zhì)量差，小區(qū)內(nèi)私搭亂建現(xiàn)象嚴重，環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套不到位，綠化面積不足等。這些情況嚴重影響了老舊小區(qū)內(nèi)居民的生活質(zhì)量。

自20世紀70年代，北京市已開始有計劃地推動抗震加固工作。1975年海城地震后，市政府設(shè)立了抗震辦公室，負責房屋建筑和生命線工程抗震加固的組織實施和日常管理維護工作。唐山地震后，北京市用了15年時間，共對2600萬平方米的各類建筑開展了抗震加固（主要采用外加圈梁-構(gòu)造柱方案）?？拐疝k在其中發(fā)揮了重要作用，抗震加固資金主要來源于每年的中央財政補貼。這一時期的工作，為后續(xù)老舊小區(qū)抗震加固改造工程的順利實施積累了寶貴經(jīng)驗。

北京市老舊小區(qū)外套式加固改造工程實踐

我國各地開展的居住建筑（老舊小區(qū)）抗震加固改造項目均屬于公益性、非營利性惠民工程，其中尤以北京市的相關(guān)工作頗具典型性，成效顯著、反響熱烈，其工作經(jīng)驗具有重要參考意義。

北京市住建委于2011年2月向市政府辦公廳報送《關(guān)于提請成立北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作領(lǐng)導小組的請示》。2011年7月，北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作領(lǐng)導小組召開第一次全體會議，標志著北京市老舊小區(qū)抗震加固改造綜合整治工作正式開始。北京市人大出臺《北京市實施防震減災(zāi)法規(guī)定》，從政策和法規(guī)層面提供有力支持。市住建委會同發(fā)展改革、財政、國土、規(guī)劃、市政市容等相關(guān)部門，積極研究政策，圍繞房屋加固改造技術(shù)路線、招投標、質(zhì)量安全管理、資金支持等方面，下發(fā)相關(guān)文件，基本解決了抗震加固改造工作中遇到的政策和制度方面的障礙，極大加快了綜合改造前期準備工作進程。

圖3 外套加固預制構(gòu)件的吊裝定位

此次老舊小區(qū)綜合改造在抗震加固方面采用外套式加固技術(shù)（圖3），同時進行外墻保溫、增設(shè)坡屋頂、室內(nèi)上下水主管線改造、燃氣管線更新、更換節(jié)能門窗、供暖熱計量以及樓體外立面粉飾、建筑物周邊管線恢復、架空線規(guī)整入地、小區(qū)道路鋪裝硬化等內(nèi)容。經(jīng)費模式采用1+1形式，即由北京市級財政出資50%，各區(qū)縣財政出資50%，小區(qū)業(yè)主基本不需要承擔改造費用。

改造工程自朝陽區(qū)兩處試點項目率先啟動，截至2017年年底，在5年時間內(nèi)，北京市共完成老舊小區(qū)抗震加固改造建筑面積200多萬平方米，本階段工作已按當初制定的時間節(jié)點完美收官。

抗震加固改造工程始終堅持“質(zhì)量最好、群眾最滿意”的民生工程要求，老舊小區(qū)經(jīng)加固改造后，樓體滿足北京市抗震設(shè)防8度的要求，房屋結(jié)構(gòu)安全性明顯提高；采用的外套式加固方案，每戶增加建筑面積8～15m2（圖4）；冬季室內(nèi)溫度可提高3～4℃，頂樓住戶夏季室溫過高的現(xiàn)象有效緩解，小區(qū)整體面貌煥然一新，居住品質(zhì)得到大幅提升（圖5、圖6）。在實際調(diào)研走訪過程中，受訪居民均表示“改造前有反對的，改造后都滿意”，紛紛稱贊“是給老百姓辦了大實事”。與此同時，也需認識到老舊小區(qū)公益性抗震加固的模式，由政府主導出資、組織推動，政府財政壓力很大，易產(chǎn)生資金缺口，可持續(xù)性較差，較難在全國范圍內(nèi)推廣。

圖4 每戶建筑面積增加示意圖（灰色示意增加部分）

圖5 北京市老舊小區(qū)抗震加固改造效果圖

圖6 北京市西城區(qū)黑窯廠小區(qū)抗震加固改造

國外居住建筑抗震加固改造支持政策

據(jù)統(tǒng)計，全球平均每年發(fā)生5級以上強烈地震約1000次，建筑抗震加固工作也是世界各國政府面臨的一項重大任務(wù)。本節(jié)選取美國、歐洲（意大利）和日本現(xiàn)行的建筑抗震加固支持政策進行簡述，以供參考借鑒。

（一）美國

在美國加州等許多地區(qū)，房屋抗震加固改造項目所需費用通常由業(yè)主自行承擔，政府一般通過協(xié)助貸款以及減免部分稅收的方式進行支持。

關(guān)于協(xié)助貸款，加州政府針對住宅業(yè)主推出了多種支持方案，例如“CalCAP（California Capital縮寫）地震安全融資計劃”通過向借貸方提供貸款損失準備金，幫助加州的住宅業(yè)主在房屋抗震安全改造過程中進行融資，以提高結(jié)構(gòu)抵御地震災(zāi)害的能力。項目由“加州污染控制融資局”（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority縮寫）進行管理，該機構(gòu)由加州政府財政主要官員負責。

住宅業(yè)主如申請該項目，需取得當?shù)亟ㄖb定機構(gòu)開具的危險建筑以及在大震中有倒塌風險的相關(guān)證明，并預先進行工程費用估算。業(yè)主最高可申請25萬美元貸款，同時必須將之用于位于加州地區(qū)的與住宅抗震性能提升改造相關(guān)方面的支出，期限10年。

（二）意大利

意大利政府主要通過減免房屋業(yè)主的個人所得稅進行支持。政府按結(jié)構(gòu)實際抗震性能將住宅類建筑分為8個等級，并鼓勵業(yè)主盡可能多地提高擬加固房屋建筑的抗震等級，支持力度與提升等級數(shù)成正比。支持年限一般為5年，每月最高可少繳23%的稅費，用于抵扣工程費用。政府支持力度也與繳稅能力有關(guān)，如5年的繳稅額不足以達到支持額度，則失去了享受剩余部分支持的權(quán)利。

（三）日本

日本政府通常是以提供低息貸款和減免稅的方式對業(yè)主房屋抗震加固進行支持。具體方式如下：

1. 面向兩類產(chǎn)權(quán)形式的住宅提供低息貸款：

（1）面向獨棟建筑：

貸款額度：1000萬日元（最高承擔住宅建筑工程費用的80%）；

利息：還貸期限在10年以內(nèi)的，利息為0.59%；還貸期限在10～20年的，利息稍高，為0.90%；

擔保人：不需要擔保人。

（2）面向群體居住公寓：

貸款額度：500萬日元/戶（最高承擔工程費用的80%）；

利息：還款期限為10年，利息0.30%（自2017年4月3日起）；

擔保人：需要擔保人。

2. 面向業(yè)主減免稅收：

日本政府還通過減免所得稅、固定資產(chǎn)稅及法人稅等對住宅建筑抗震加固改造提供支持，例如在2021年年底前進行住宅加固的，所得稅可減免10%（最高25萬日元）。

關(guān)于引入社會資本的思考

城市軌道交通建設(shè)在改善交通狀況、提升城市形象的同時，也令各地政府承受著巨大的經(jīng)濟壓力，如建設(shè)資金缺口巨大，運營后也常常依靠財政支持。此情況與國內(nèi)老舊小區(qū)抗震加固資金缺口問題頗為相似。香港鐵路有限公司（Mass Transit Railway，簡寫作MTR，以下簡稱“港鐵”）的列車準點度、可靠度均超過99.9%，且從1996年開始盈利，是全球少數(shù)能實現(xiàn)盈利的城市地鐵公司之一。對公開報道進行統(tǒng)計，包括北京、南京、廣州、廈門、長春等城市都曾提出要學習港鐵的運營模式。分析其持續(xù)盈利的因素，包括：1）“地鐵+物業(yè)”模式；2）票價收入；3）與歷屆香港政府的良好合作關(guān)系。對應(yīng)到老舊小區(qū)抗震加固改造，可廣義地理解為1）社會資本的投入與運營；2）業(yè)主自行承擔部分支出；3）政府部門的政策支持。

對上述國家和地區(qū)的做法加以借鑒，為推動抗震性能差的老舊小區(qū)改造工作，在符合物權(quán)法及物業(yè)管理條例相關(guān)規(guī)定前提下，類似國有建設(shè)用地掛牌，地方政府可嘗試與具備資質(zhì)及信譽可靠的社會資本進行合作，以一處或相毗鄰的幾處老舊小區(qū)為單位進行整體開發(fā)。國內(nèi)老舊小區(qū)通常具有地理位置優(yōu)越、交通出行便利、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的配套設(shè)施、自發(fā)形成占道經(jīng)營市場（可進行退路進廳改造）等特點，均為配套商業(yè)開發(fā)的有利條件，具有很大提升空間。可引導大型（地產(chǎn)）企業(yè)承擔居住類建筑抗震加固的部分費用，企業(yè)通過配套物業(yè)開發(fā)（含銷售型物業(yè)和持有型物業(yè)，用于地產(chǎn)、中小型商業(yè)、廣告、教育等）重點面向小區(qū)內(nèi)部及鄰近區(qū)域居民獲取收益。

進一步完善相關(guān)支持政策的建議

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟開始由高速增長階段逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。近年來，全國二手房交易量大幅增長。2017年起，北京、上海、深圳等30余座大中型城市二手房交易量已超過新房交易量。未來，既有建筑的加固改造將成為國內(nèi)建筑性能提升的主要方式，建筑加固改造工作已上升至政治性的高度。以下將從兩個方面提出相關(guān)建議。

（一）加固工作總體原則

1.對不滿足抗震要求的老舊住宅小區(qū)，依據(jù)實際情況，客觀評估抗震加固與拆除新建兩類方案的經(jīng)濟可行性，杜絕政績工程、形象工程；

2.抗震加固改造工程要堅持政府統(tǒng)籌，加強各職能部門政策協(xié)同性；基于程序合法性（包括物權(quán)法、建筑法、城市規(guī)劃法、房地產(chǎn)管理法等）前提，以市場化機制為主導，鼓勵政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、銀行、業(yè)主四方主體共同完成；

3.實行“誰受益，誰出資”原則，從政府財政、社會資本、業(yè)主、銀行（信貸機構(gòu)）等多元化渠道籌措資金，考慮使用住宅專項維修資金；

4.根據(jù)政策條件（如首都地區(qū)）、歷史因素、社會因素和經(jīng)濟發(fā)展水平等，全國范圍內(nèi)應(yīng)因地制宜，各省份自主推出較靈活的支持政策；

5.堅持突出重點，針對區(qū)域地震設(shè)防烈度、房屋抗震安全性能、房屋使用性質(zhì)及人員稠密程度等指標，遴選最具危險性與工作緊迫性的老舊住宅小區(qū)，先期進行抗震加固改造。屬本類情況的，由專項資金重點支持；

6.普及和加強房屋抗震安全的宣傳教育工作，推動建筑抗震（韌性）評級體系的建立，公示房屋抗震安全性能，引導民眾完成從“政府要我進行抗震加固”到“我要進行抗震加固”的思想轉(zhuǎn)變。

（二）關(guān)于業(yè)主的參與

1.從工程技術(shù)、業(yè)主積極性、施工干擾以及宏觀經(jīng)濟等角度，實行一攬子考慮，將結(jié)構(gòu)抗震加固、節(jié)能改造和小區(qū)環(huán)境整治提升等項目同步進行，增加建筑加固改造工作效果的顯示度，使業(yè)主直觀感受到加固改造工作帶來的益處；

2.在老舊小區(qū)中，高齡業(yè)主占比很大，上下樓出行不便，對電梯的需求很大（圖7），同時也常常是工作推動的難點（身體原因的搬遷困難、經(jīng)濟困難、思想工作等）。因此，將加梯工作與抗震加固工作統(tǒng)一進行，將有利于工作推進；

3.采用外套式抗震加固方案，改造后每戶室內(nèi)可增加8～15m2。如能通過政策支持，將增加的建筑面積計入業(yè)主房本，而由業(yè)主承擔加固工程的部分成本費用，尤其對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)，考慮當?shù)胤績r，房屋顯著增值，業(yè)主將具有較高的積極性；

4.可探討將抗震加固改造按科目、等級、方案組合成幾類不同“套餐”，由擬改造的老舊小區(qū)業(yè)主們自行溝通協(xié)調(diào)、自主申報，政府推動加以實施，最大可能地調(diào)動居民群眾的積極性與自主能動性；

圖7 北京市老舊小區(qū)（清華大學家屬樓）增加電梯

5.借鑒美、歐、日等國家和地區(qū)，從減免稅收如房產(chǎn)稅（可隨我國房產(chǎn)稅一同實行）和個人所得稅角度制定鼓勵政策；

6.在加固改造期間，為搬遷業(yè)主提供租房資金補貼或在附近統(tǒng)一提供能保障基本生活所需的住宿條件，將有效降低工作阻力；

7.隨著經(jīng)濟條件的改善，業(yè)主在室內(nèi)裝修方面費用所占比例越來越大。加固改造過程中，因室內(nèi)結(jié)構(gòu)改變及施工過程造成的室內(nèi)裝修損壞，是業(yè)主關(guān)注的一個重要方面。該問題是工作推動的難點，可采取補貼資金或統(tǒng)一裝修的方式加以支持；

8.要充分發(fā)揮基層政府部門（街道辦事處）的優(yōu)勢和作用，做通群眾（業(yè)主）的思想工作；

9.將“抗震危房”定義寫入相關(guān)法規(guī)和條例，從更多數(shù)業(yè)主生命財產(chǎn)安全角度出發(fā)，對于無充分原因堅持反對房屋加固者，考慮在政策和法規(guī)層面，對其房屋使用進行約束。

致謝

感謝北京市建筑設(shè)計研究院有限公司復雜結(jié)構(gòu)研究院苗啟松院長和北京筑福建筑科學研究院有限責任公司鞠樹森院長為相關(guān)研究提供了大量技術(shù)資料。