通航戰(zhàn)略背景下低空空域權法律屬性研究

高志宏

一、問題提出

近年來，隨著我國通用航空的迅猛發(fā)展以及消費級無人機市場的熱度驟升，開放低空空域的呼聲越來越高。實際上，早在2010年國務院、中央軍委印發(fā)的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》中，已經(jīng)明確指出低空空域管理改革對于發(fā)展通用航空、繁榮航空產(chǎn)業(yè)、促進社會進步的重大意義，并提出了深化低空空域管理改革的總體思路、主要任務和具體措施，這被視為我國低空空域飛行管制的“破冰”之舉。然而，《低空空域利用管理規(guī)定(試行)》遲遲未能出臺，以及《中華人民共和國民用航空法》修改中關于通用航空立法理念的諸多爭議，無不表明我國低空空域改革步履蹣跚尚未達成共識。可以預見，隨著我國通航戰(zhàn)略的實施、通航技術的發(fā)展以及航空文化的普及，航空效益需求與航空安全監(jiān)管的矛盾將不斷加劇，繼續(xù)深化低空空域改革勢在必行。

低空空域管理改革的重點在于低空空域開放力度和速度的把握，既要提高低空空域資源利用效率，又要加大低空空域規(guī)范管理力度，尋求航空效益和航空安全之間的平衡。低空空域管理改革背后是權利和權力的博弈，體現(xiàn)在兩個方面：一方面，社會公眾對低空空域享有的利益之爭，即低空空域效益和低空空域安全之間的矛盾。質言之，社會公眾對低空空域享有什么權利？如何實現(xiàn)低空空域利用與低空空域安全之間的平衡？其法理基礎是什么？另一方面，國家(政府)與社會個體對低空空域享有的利益之爭，即低空空域利用權與低空空域管理權之間的矛盾。質言之，低空空域管理權屬于何種權力？如何保持低空空域利用權與低空空域管理權之間的適度張力？其背后的邏輯是什么？

基于此，本文圍繞低空空域權的法律屬性展開研究，首先從低空空域的邊界入手，探討低空空域的準公共物品屬性；其次從私法角度探討社會公眾低空空域權的法律性質，從公法角度探討國家低空空域權的法律性質；然后從權利(力)沖突的角度探討低空空域利用權與低空空域管理權之間的耦合；最后從促進我國通用航空發(fā)展的角度提出低空空域法治化管理的建議措施，希望對我國空域改革和航空業(yè)發(fā)展有所裨益。

二、低空空域具有準公共物品屬性

空域，顧名思義，即空氣空間，航空學上的空域是指地球表面可供航空器運行的空氣空間。低空空域作為空域的一部分，通常是指真高1 000米以下的航空器飛行區(qū)域。領空與空域既有聯(lián)系又有區(qū)別，二者的聯(lián)系在于前者是后者的一部分，即一國領土和領海之上的空域屬于領空，二者的區(qū)別在于后者是確定不變的而前者即領空沒有明確的上限。問題在于，法律意義上的空域是什么性質？

大部分學者認為，空域如同土地、河流和海洋一樣，是一種國家重要“自然資源”，具有稀缺性、經(jīng)濟性，蘊藏著極大的經(jīng)濟價值和社會價值。筆者認為，不可否認，低空空域是重要的國家戰(zhàn)略資源，有著重要的國防、經(jīng)濟和社會價值。但是低空空域與海洋資源、土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源不同，與陽光、空氣等“物”也不同，屬于準公共物品。

在當代，低空空域具有公共物品的非排他性。“非排他性是指公共物品可以供任何有能力且有興趣的個人或集體消費和利用，個人對公共物品的消費不影響其他消費者對同一公共物品的消費，即這種消費的邊際社會成本為零?！钡涂湛沼蚴枪┤w社會成員共同享有的物品，某個人對低空空域的利用不能排除他人同時利用低空空域。低空空域的非排他性根源于公共物品產(chǎn)權的“共有性”，“共有性”保證了其是共同享有、共同受益的，一個人對公共物品的消費并不能排斥其他社會個體對公共物品的消費。然而，低空空域的非競爭性特征就不如公共物品那么明顯和突出?！胺歉偁幮允侵敢粋€利用者對該物品的消費并不減少它對其他利用者的供應。”非競爭性意味著每個人對公共物品的消費取決于該公共品向社會提供的總量，但一個人的消費不會減少另一個人的消費。低空空域具有有限性，尤其是隨著民航技術的進步，社會對低空空域的利用需求大大增加，必然會引起有限的低空空域資源無法滿足日益增長的社會需求問題。此時，對低空空域的利用就會影響到消費的數(shù)量和質量，即任何一個利用者對低空空域的利用有可能會減少它對其他利用者的供應。另外，低空空域具有“公共性”，即低空空域的供給具有典型的反復性和不可分性，即低空空域可以被多人共同利用，也可以被同一人多次利用，不可能排除某一特定的社會主體，即使這種排除是可能的，但它勢必帶來高昂的成本，也違背了帕累托最優(yōu)原則。

低空空域的準公共物品屬性決定了其不僅具有空域所具有的一般物理屬性，而且具有公共性、價值性、安全性、主權性等社會屬性，還具有了相當?shù)募夹g屬性，可以說，低空空域就是由航空通信、航空導航、航空氣象、航空監(jiān)視等技術形成的信息場。低空空域的社會屬性是理解社會個體享有低空空域利用權的法理基礎，也是把握國家享有低空空域管理權的合理性依據(jù)。

三、社會公眾低空空域利用權及其利益訴求

低空空域的公共物品屬性是對低空空域的經(jīng)濟學角度解讀，從法學角度如何闡釋低空空域利用權的法理基礎及權利內容？對此，我們可以從物權法的視角探討低空空域的法律屬性，即低空空域能否成為物權的客體。

我國《物權法》第二條規(guī)定:“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權利作為物權客體的，依照其規(guī)定?！痹摋l雖對物權的客體作出了外延式界定，即物包括不動產(chǎn)、動產(chǎn)以及特定的權利三類，但并未對物作出內涵式界定。理論上，關于物權的客體仍尚存爭議，主要有三種觀點：一是狹義物說，即認為“物權的客體為物，且原則上為有體物”；二是廣義說，即認為物權的客體是物，但包括有體物和無體物；三是財產(chǎn)利益說，即認為物權的客體是財產(chǎn)利益。

物權客體理論發(fā)軔于羅馬法及古羅馬法學家對這一概念的界定和認識。古羅馬五大法學家之一蓋尤斯在《法學階梯》中將物區(qū)分為有體物和無體物，前者是指能觸摸到的物，后者是指不能觸摸到的物，譬如權利。20世紀意大利歷史學家、羅馬法學家彼德羅·彭梵得認為:“物，在具體的和特定的意義上(即與物權相聯(lián)系)，是指外部世界的某一有限部分，它在社會意識中是孤立的并被視為一個自在的經(jīng)濟客體。羅馬法物權的標的只能是這種意義上的物，即實體的物，羅馬法上也稱它為‘物體’?！币獯罄硪晃涣_馬法學家馬里奧·塔拉曼卡考證后進一步認為，蓋尤斯將物分為有體物和無體物是與其將法分為人法、物法和訴訟法有牽連關系的。但無論如何，羅馬法關于物的這一區(qū)分極大地影響了后世的民法立法和法學理論，法國民法典仍保留著有體物和無體物的劃分，雖然德國民法典舍棄了無體物概念，將物限定為有體物，但卻肯定了所有權、他物權(包括用益物權和擔保物權)等物權類型?；仡櫴澜绺鲊穹òl(fā)展歷程以及民法學界關于物權客體的爭論，有以下幾點不容忽視：其一，隨著經(jīng)濟技術的發(fā)展，人類對自然界的認識能力、支配能力不斷提高，物的范圍不斷擴張，從有形物到無形物，迫切需要物權觀念的更新和物權法律調整范圍的擴張。自然的物化是物權客體的擴張結果和體現(xiàn)。在人類社會早期，海洋、空氣、低空空域等雖然能滿足人的某種需要，但由于不能被人控制和支配，因而不具有法律意義，不能成為法律上的物。但隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，自然逐步物化，甚至特定的空間只要具有經(jīng)濟價值且具有法律上排他的支配(管理)可能性，即可為物。其二，關于物權客體的不同理論學說有著不同的思維方式和研究范式，是從不同角度對物權客體進行思考，不存在絕對的對錯，都有一定的合理之處，并且豐富了物權理論。其三，現(xiàn)代物權理論對物的定義通常包括三個要素：具有經(jīng)濟價值、能為人所控制、存在于人體之外。因此，我們贊同把物界定為：能夠滿足人們需要的，可以為人類所控制，具有一定經(jīng)濟價值的財產(chǎn)，包括有體物和無體物。

低空空域屬于特定的物。一方面，低空空域具有經(jīng)濟價值、能為人所控制，也存在于人體之外，具有物的一般屬性。這一法律屬性決定了其應該得到合理、充分和有效的利用，世界各國都非常重視對空域特別是低空空域的開發(fā)和利用。另一方面，低空空域既不同于石油、礦產(chǎn)資源等自然資源及其他有形物，也不同于陽光、空氣等公共物品及其他一般無形物。從本質上講，低空空域與海域、地域等一樣，都是國家資源，都屬于國家所有，但都不能排除社會公眾的占有和利用，從這個意義上，社會公眾的低空空域利用權可視為人權的范疇，屬于人權中的發(fā)展權。

在航空業(yè)日益發(fā)達的今天，低空空域的利用價值凸顯且可重復利用。低空空域的利用范圍包括通用航空、軍事航空、警用航空、私人飛行、體育休閑飛行等，并且以通用航空為主。根據(jù)中國民航局2003年頒布實施的《通用航空飛行管理條例》第三條之規(guī)定，通用航空是指除軍事、警務、海關緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動。這說明，低空空域的利用范圍非常廣，利用主體不僅包括國家、政府，更包括社會公眾。這些主體所享有的低空空域利用權即低空空域權。

四、國家低空空域管理權及其法理根基

前已述及，社會公眾利用低空空域的法理在于低空空域的物權客體屬性，低空空域利用權是人權的一部分。那么，國家低空空域管理權的根基又在哪里？

老何家通訊系統(tǒng)又一次啟動，權箏沒事兒了，何東已準備結婚，爺爺，老爸，二叔，三叔，四叔都知道了。大家大大地松了一口氣，這事兒終于過去了，在滿意的當口還忘不了埋怨何東一句：什么歲數(shù)了還鬧騰這么一下，青春期延遲突發(fā)癥！

國家享有低空空域管理權首先是基于低空空域的國家主權屬性。低空空域屬于一國領空的組成部分，而國家對其領空享有絕對的、完全的、排他的主權，這是一國尊嚴的體現(xiàn)，并為《國際民用航空公約》《芝加哥公約》《巴黎公約》等國際法以及各國國內法所確定。低空空域的主權性決定了國家有權力對低空空域進行劃設和分類，有權力對低空空域利用進行管理和監(jiān)督，有權力對重要軍事目標、經(jīng)濟目標、標志性建筑等特殊空域以劃設空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、空中限制區(qū)等形式進行重點保護和控制。國家享有低空空域管理權其次是基于低空空域的公共屬性。一方面，低空空域作為空域的一部分，屬于國家即全民所有的公共資源而非某個個人或團體所有，具有公共屬性，應當為社會公眾服務。國家作為社會群體的最高代表，理應代表社會公眾科學、公平、合理地管理低空空域資源，使空域資源利用最大化。另一方面，公共物品非排他性決定了公共物品消費時很容易發(fā)生“搭便車”現(xiàn)象，低空空域資源容易受到個人利益的侵犯，產(chǎn)生外部性問題，譬如公共安全、碳排放、空中擁堵等。因此，需要政府管理低空空域，避免在低空空域利用中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。譬如，基于軍事、安全、空中交通服務等需要，對低空飛行活動設置一定的飛行規(guī)則、飛行方向、機載設備等限制條件。

國家享有低空空域管理權歸根結底是基于國家是公共利益的代表和化身。公共利益具有不確定性、動態(tài)性、開放性等特征，這些特質使得其至今沒有一個公認的可操作性定義，甚至被有些學者稱為“幽靈”，但大都認為，公共利益是社會不特定多數(shù)人相關的整體性、長遠性、根本性的利益。公共利益實現(xiàn)的一個困難在于，誰是公共利益主張主體？“其實，公共利益的關鍵并不在于共同體的不確定性，而在于誰來主張公共利益?！惫怖娴膶崿F(xiàn)方式有兩種：一是通過個人利益的增加和社會財富的積累間接增進公共利益，二是通過公共組織的公共職能直接增進公共利益。其中，第二種方式是現(xiàn)代社會公共利益實現(xiàn)的主要方式。經(jīng)濟學理論告訴我們，社會經(jīng)濟中的每個人都是理性的“經(jīng)濟人”，都是自己最大利益的最佳判斷者；每個人也都精于算計利益，并對自己的利益極力主張，甚至“據(jù)理力爭”。因此，與個人利益不同，公共利益容易出現(xiàn)代表者缺位問題。此時，有必要成立共同體組織來代表不確定的多數(shù)人主張公共利益，這些專門組織通常是國家機關、社會中介組織、國有的企事業(yè)單位等等。國家機關與其他組織相比，其享有公共權力，具有權威性，因此成為公共利益的天然代表者和主要維護者。從某種程度上講，國家就是基于保護公共利益而產(chǎn)生的，這也是政府存在的合法性所在，是政府權威性的根基所在。在現(xiàn)實中，政府組織通常以公共利益“代言人”的身份出現(xiàn)，管理公共事務，提供公共物品和公共服務，增進和維護公共利益是其存在的主要目的乃至唯一目的。亞里士多德就曾以公共利益的價值取向為標準把政體分為“正宗政體”和“變態(tài)政體”。依絕對公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的各種政體都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們的利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態(tài)(偏離)。現(xiàn)代文明社會，國家更是以增進、實現(xiàn)和維護公共利益為己任。盧梭就認為，建立于社會契約基礎上的國家及其政府是一種“公共人格”，其活動的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。紐曼主觀公共利益與客觀公共利益的劃分實際上也是肯定了公權力在滿足公共利益方面的重要作用，并進而認為國家機關等公權力是公共利益的當然代表。

物品(服務)是利益的主要物質表現(xiàn)形式，公共物品和公共服務是公共利益主要的、現(xiàn)實的物質表現(xiàn)形式?？疾旃怖嫜芯渴?，不難發(fā)現(xiàn)，以“公用” 為核心的公共福利是公共利益的最初表述，“公共事業(yè)”是公共利益的傳統(tǒng)載體，廣泛意義上的公共物品成為公共利益的現(xiàn)代載體。公共利益作為一個現(xiàn)實的概念，事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現(xiàn)的，譬如國家資源、空防安全、公共秩序等。從產(chǎn)品供給的角度看，政府等國家組織是(準)公共產(chǎn)品的主要供給者和維護者。低空空域作為準公共物品，國家對其實施管理權，是國家履行增進和維護公共利益職責的結果和體現(xiàn)。

空域管理作為領空管理的組成部分，是為了維護領空主權，合理利用空域資源并保證航空活動安全順利進行所進行的決策、規(guī)劃、建設、控制等活動的統(tǒng)稱。相應地，可以把低空空域管理界定為：為保障國家安全、滿足通用航空的需要，按照各國國家法律以及國際民航組織相關要求，對低空空域資源進行規(guī)劃、管理和設計，最終合理充分有效地利用低空空域資源的管理工作。質言之，國家低空空域管理權主要包含以下三個方面內容：其一，國家有權對低空空域進行規(guī)劃、建設和利用。譬如，為了便于管理，設立空中禁區(qū)、空中危險區(qū)和空中管制區(qū)等。其二，國家有權對社會公眾利用低空空域的行為進行監(jiān)督和管理，以確保國家安全、空防安全、公共安全。譬如，為了空防安全，要求航空器低空飛行事先審批并嚴格按照審批內容進行。其三，國家有權也有義務為低空空域飛行提供必要的空中管制服務。譬如，為了促使空中交通有序暢通，提供飛行情報、通信、導航、氣象、雷達等空中交通服務。

五、低空空域權的沖突與制衡

(一)低空空域權的沖突表現(xiàn)

從上述研究可以看出，通常我們是從兩個層面來理解低空空域權：一個是私法上的物權屬性，即社會公眾享有利用低空空域并獲得收益的權利；一個是公法上的行政權屬性，即國家代表社會公眾保障低空空域適度開放和低空空域安全的管理權力。

然而，低空空域利用權與低空空域權之間往往會發(fā)生一定的沖突。低空空域作為一種自然資源和國家空域體系不可分割的組成部分，具有重要的利用價值，對通用航空、警用飛行、軍事航空、公共運輸航空意義重大。尤其是在通用航空迅速發(fā)展的今天，開放低空空域的呼聲日益高漲，而低空空域作為準公共物品具有競爭性，社會個體在利用低空空域資源的同時必然會減少他人利用低空空域的機會，也必然會對他人的安全、隱私等其他利益造成影響。

同時，低空空域利用權與低空空域管理權之間也必然會發(fā)生一定的沖突。低空空域作為一種自然資源只有在開發(fā)利用、利用管理中才能發(fā)揮其價值，社會公眾為了利用低空空域資源，希望國家放松空域管制甚至完全放開。然而，國家有權為確保國家安全、公共安全而采取相應的管理措施。對低空空域實施有效管理，不僅是低空空域自然屬性的客觀要求，也是政府公共管理職能的要求。從政府公共管理與服務的角度而言，政府對低空空域資源進行規(guī)劃、配置、調整、管理等活動有利于細化低空空域資源的供需分析、利用配置、運行平衡等，從而有利于實現(xiàn)低空空域資源各方的利益均衡，實現(xiàn)低空空域利用效率最大化。

從法律的基本價值入手，自由、秩序、效益、安全是低空空域管理的主要價值訴求，但自由與秩序、效益與安全在某種程度上存在著沖突。民航自由主要是針對公民、法人、其他組織等社會公眾而言，民航效益則既包括社會公眾的民航效益，也包括國家的民航效益。而航空秩序、航空安全則包括公共安全、國家安全。航空自由和航空效益要求放開低空空域管理，航空秩序和航空安全要求加強低空空域管理。安全是空域管理的首要價值目標，而空域的安全涉及面廣,它需要航空器、航空法規(guī)、航空管制和地面設施及保障部門的密切配合,才能最終達到安全目的。

(二)低空空域權的沖突根源

低空空域權沖突的背后是利益的沖突和爭奪，即個人利益與個人利益及公共利益之間存在著差別和矛盾?！艾F(xiàn)代市場經(jīng)濟中，以社會、國家和個人為利益主體的三元利益逐漸確立起來。人們可以清晰地洞見個人利益、國家利益、社會公共利益三者的分立?！?/p>

在低空空域利用和管理中，存在多方利益主體，有著不同的利益訴求。同時，由于利益的復雜性以及人需求的多樣性，每一利益主體的利益訴求并不是唯一的，可能存在多個利益訴求。這些利益訴求交織在一起，有時互相沖突，有時互為表象。以社會公眾為例，個人利益即利用低空空域是其首要的利益訴求，同時，其還是公共利益即公共安全的享有者，公共利益是其次要訴求。再以政府為例，政府作為公共利益的當然代表，也存在自己的利益追求——政府利益，甚至是個別領導的政治利益、個人利益或者企業(yè)集團的商業(yè)利益。如此一來，公共利益就存在被“假冒”的風險，即假借公共利益之名行政府利益或個人利益之實，從而侵犯社會公眾對低空空域享有的私益乃至公共利益。這些公共利益的異化現(xiàn)象縱容了政府的尋租行為，實質上乃是與民爭利，這在一定程度上削弱了政府的公信力。

人的需要的差異是公共利益與其他利益沖突的重要原因?！案鞣N利益之間之所以發(fā)生沖突和競爭，就是由于個人和這些集團、聯(lián)合或社團在竭力滿足人類的各種需求、需要和愿望時所發(fā)生的競爭?！庇捎诿總€人都有將自己的私利范圍向外拓展的天性，都會自覺不自覺地獲取公共利益(如公共資源、公共物品、公共服務)據(jù)為己有，“利益就其本性說是盲目的、無止境的、片面的，它具有不法的本能”。然而，社會資源和社會財富的總量是有限的，分配也是不盡合理的。社會個體在自我理性的推動下會追求自身利益的最大化，社會個體各自利益最大化的行為可能會帶來對彼此都不利的結果，也可能導致利益沖突。所以，低空空域資源利用方面，公共利益與個人利益的沖突是普遍的，也是正常的。

權利與權力的沖突是公共利益與其他利益沖突的另一重要原因。公共利益與個人利益是一對矛盾統(tǒng)一體，公權力與私權利也是一對矛盾統(tǒng)一體。在公權力與私權利的關系中，公權力居于絕對主導地位，加上公權力的自我擴張性，公權力對私權利的限制、侵犯乃至剝奪普遍可見。無論是政府管制理論，還是新公共管理理論都表明，政府管制存在自身無法避免的弊端?，F(xiàn)代社會，公共利益的范圍有逐步擴大的趨勢，公共利益的擴大必然導致公權力的擴大，極易造成公共利益與個人利益之間、政府與公民之間的緊張關系，這也是低空空域權沖突的重要根源。

(三)低空空域權的制衡

在我國民航業(yè)大發(fā)展時期，不可避免地會發(fā)生個人利益與公共利益的沖突，會發(fā)生低空空域權與低空空域管理權的矛盾。關鍵的問題是如何實現(xiàn)公共利益與個人利益的均衡，如何克制政府對自身利益和個人利益的追逐，如何要保持各方利益之間適當?shù)膹埩Α９P者認為，深化我國低空空域管理改革是一個系統(tǒng)工程，但鑒于論述主旨需要及篇幅有限，本文主要從更新管理理念、理順管理體制、創(chuàng)新管理制度三個方面提出對策建議，其他問題將擇文另行論述。

在低空空域管理理念方面，我國應樹立航空效益優(yōu)先理念，盡量放松低空空域管制。低空空域資源的主權特性、資源屬性，決定了低空空域管理的價值目標是安全和效率。在不同的階段和不同的時期，二者可能會有所偏重。在低空空域的開發(fā)利用方面,我國一直以來都比較保守,對低空空域首先要強調的是主權性和安全性，國家對低空空域飛行的條件都很嚴格,在審批程序上比較復雜，而造成低空空域的閑置浪費。低空空域的資源屬性決定了，其具有價值性和稀缺性，尤其是隨著通用航空的迅猛發(fā)展，空中交通服務需求大幅增加與低空空域資源有限性之間的矛盾日益突出，已經(jīng)成為民航業(yè)有序、健康、快速發(fā)展的瓶頸。因此，我國長期以來過分強調安全價值，忽視了效率價值，當前及今后相當長的一段時間內應當注重效率。當然，在我國通用航空發(fā)展過程中，有一種聲音即要求國家完全放開低空空域管制，這也是不對的。質言之，低空空域管理改革的方向應當是在確保國家安全、公共安全的前提下，盡量開放、開發(fā)、利用低空空域這一重要資源，滿足通用航空的發(fā)展需求。同時，政府應當規(guī)范自己的行為，擺脫“與民爭利”思維模式，逐步改善低空空域環(huán)境，優(yōu)化低空空域結構，最大化地滿足低空空域利用者的需求。

在低空空域管理體制方面，我國應從整體上構建國家統(tǒng)一的空域管理系統(tǒng)，靈活利用低空空域。低空空域管理權的另一個問題則是管理體制，即由哪些部門享有低空空域管制權，各個部門之間如何進行權限分工，如何進行管制配合。建國之后，我國空域管理體制改革經(jīng)歷了軍方(中央軍委)與民方(國務院)由統(tǒng)一管理到雙重管理再到混合管理的發(fā)展歷程，長期采用“軍隊為主、統(tǒng)一管制、分別指揮”的管制模式。即在空軍統(tǒng)一管制下，軍用航空器由空軍和海軍航空指揮兵指揮，民用航空器和外國航空器由民航實施指揮，空軍和民航分別在全國劃分所屬管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。然自20世紀90年代始，我國空域管理體制改革提速，逐步實現(xiàn)空中交通管制一體化的呼聲日益提高。但整體而言，我國的空域管理體制改革進展緩慢，并沒有從根本上對空域管理體制進行改革。目前我國空域管理部門較多，權限交叉，權力尋租空間較大。要借鑒西方航空發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，構建國家統(tǒng)一軍民協(xié)調的的空域管理系統(tǒng)，簡化空域管理程序，提高空管和低空飛行配套服務水平。

在低空空域管理制度方面，我國應盡快完善低空空域權立法，健全通用航空法律體系。開放我國低空空域主要存在的問題在于，如何合理劃分空域、如何明晰航空安全責任、如何完善空域服務保障，而這一切都需要民航法治建立健全。制度變遷理論成果表明，良好的法律制度對資源利用、經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定都具有保障作用，節(jié)約交易費用即降低制度成本、提高制度效益是制度變遷的原因之一。中國民航局頒布現(xiàn)行有效的一百多部民用航空規(guī)章中，專門適用通用航空的單行規(guī)章只有十多部。涉及低空空域管理的法律法規(guī)，主要是《通用航空飛行管制條例》《一般運行和飛行規(guī)則》《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》等。這些法律法規(guī)對于提高我國低空空域資源利用率，促進我國通用航空發(fā)展起到了積極作用，但整體而言，我國低空空域立法還存在法規(guī)體系不完整、法律層級不高、結構不合理、互相沖突、一定漏洞等諸多不足。因此，需要通過創(chuàng)新低空空域管理法制，實現(xiàn)低空空域資源的再分配和低空空域管制權利的再平衡，尤其是要創(chuàng)新我國低空空域分類制度、利用制度、管理制度和保障制度。