“規(guī)制用財”:我國反腐敗模式創(chuàng)新的方向

郭劍鳴

摘要：在政府財政支出擴張和預(yù)算剛性約束缺失的制度背景下，政府支出領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象在我國有膨化的趨勢。我國現(xiàn)行的反腐敗模式一定程度地存在重“規(guī)制用人”、輕“規(guī)制用財”的傾向，留有反腐盲點。因此，為根治腐敗，應(yīng)該進行我國反腐敗理論和機制創(chuàng)新?，F(xiàn)行的反腐敗理論應(yīng)該從“權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致腐敗”提升到“權(quán)力本體具有致腐的基因”的層次，與之相應(yīng)，建立反腐敗新模式要以“規(guī)制用財”為核心，朝規(guī)范公權(quán)力邊界與監(jiān)督公權(quán)力運作相結(jié)合，依靠民主機制取財、用財與依靠民主機制選人、用人相結(jié)合的方向發(fā)展一而支撐這一創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)就是公共預(yù)算制度。必須以“規(guī)制用財”為核心從以下四個方面建構(gòu)起新型的反腐敗模式架構(gòu)：一是樹立有利于防治腐敗的公共預(yù)算約束思想，二是確立有利于防治腐敗的公共預(yù)算剛性約束的基本制度，三是建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，四是探索有利于防治腐敗的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的形式及工具。

關(guān)鍵詞：規(guī)制用財；反腐敗；模式創(chuàng)新；公共預(yù)算制度

中圖分類號：D523.4文獻標識碼：A文章編號：1007-5194(2009)06—0051—04

一、“用財腐敗”：我國腐敗現(xiàn)象的新形式

用人和用財是腐敗滋生的兩大基本領(lǐng)域。自1994年實行分稅制改革以來，在地方競爭和留成激勵的雙引擎推動下，我國經(jīng)濟增長明顯提速，國家財政收支更是經(jīng)歷了連續(xù)15年年均約20％左右的增長，地方財政增長的速度還要更快些。但快速膨脹的政府財源和相對滯后的預(yù)算管理體制，也大大增加了我國財政支出領(lǐng)域的腐敗風險。相關(guān)研究指出，我國以尋租性腐敗、地下經(jīng)濟腐敗、稅收流失腐敗和公共投資與支出腐敗四種形式為代表的腐敗，每年造成的損失平均占GDP的13，2％～16，8％。2003年以來全國各級檢察機關(guān)查辦貪污受賄10萬元以上，挪用公款百萬元以上的案件，有35000件之多。單案腐敗涉案金額已連續(xù)跨越百萬元級和千萬元級，達到億元級。2006年的政府“三公消費”規(guī)模在9000億元左右，在近4萬億元的總支出中，大約占了22，5％的份額，其中公車消費4000億元左右，公費出國是3000億元左右，公款吃喝2000億元左右。根據(jù)2008年《國家審計署對中央49個部門2007年度的預(yù)算執(zhí)行情況的審計公告》，共發(fā)現(xiàn)26類預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象，涉嫌違規(guī)的各類資金高達251，44億元。中央各預(yù)算部門的預(yù)算執(zhí)行情況要好于地方，由此可推斷，地方各級政府和部門的預(yù)算違規(guī)資金情況更加嚴重。

種種跡象表明，我國發(fā)生腐敗的高風險、重點領(lǐng)域和主要形式都越來越向缺乏預(yù)算剛性約束的政府收支環(huán)節(jié)集中。即便是賄選買官、色情交易等看似官風不正性質(zhì)的腐敗也多發(fā)生在掌握龐大預(yù)算資源的崗位。腐敗蔓延的這一新動向，不僅需要我們對腐敗的成因作出更深入的研判，而且更需要我們建立起新的反腐敗模式。否則，為刺激經(jīng)濟而增加的政府性投入，就會與愈演愈烈的腐敗相隨。

二、以“規(guī)制用人”為核心的反腐敗理論與模式的不足

當前，學(xué)術(shù)界思考惦敗問題的重點主要還集中于公權(quán)力的結(jié)構(gòu)和干部管理體制這兩大方面，所提出的反腐敗策略可以概括為：監(jiān)督權(quán)力+民主選人+高薪養(yǎng)廉。比如，政治學(xué)的觀點認為腐敗是對權(quán)力監(jiān)督缺位的產(chǎn)物，著眼于從權(quán)力的結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理和權(quán)力運作機制存在漏洞等方面來尋找腐敗的成因；經(jīng)濟學(xué)的觀點認為腐敗是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟租金的分配；政府管理和市場體制的不規(guī)范，使得政治學(xué)意義上的公意“委托－代理”模式失效，“設(shè)租”和“尋租”不僅有市場，而且有可能；管理學(xué)的觀點認為腐敗是公權(quán)力行為主體與各種環(huán)境變量博弈的選擇，是個人與環(huán)境相互作用的函數(shù)，是激勵機制扭曲度與約束機制扭曲度合成的機會空間。

我國現(xiàn)行的反腐敗模式也具有以“規(guī)制用人”為核心的鮮明特征，在思想理論上，我們習慣于思考用人與“政舉”、“政廢”的關(guān)系，而對政府取財用財?shù)闹贫人伎疾欢啵两袢匀萑處缀跖c預(yù)算內(nèi)收入一樣份額的預(yù)算外收入的合法存在。在反腐敗的制度建設(shè)上，我們對如何選人、用人、監(jiān)督人的制度安排也相對多一些，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅在黨的十六大以后的五年問，黨中央、國務(wù)院和中紀委及相關(guān)部門發(fā)布的重要文件就有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等29個，全國省部級以上機關(guān)共制定相關(guān)規(guī)范性文件2000余件。但從“規(guī)制用財”方面來約束干部行為的規(guī)范較少，比如《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》等；僅有的幾個，在實施中也常常是“舉重若輕”。

這樣的理論判斷和反腐敗模式存在兩個值得商榷和改進的問題：

其一，只注意到權(quán)力監(jiān)督的重要性，而忽略對權(quán)力邊界的約束。眾所周知，腐敗是指有權(quán)機關(guān)或個人利用公權(quán)力謀私利的行為。因此，公權(quán)力無疑應(yīng)成為分析和防治腐敗的關(guān)鍵點，但不是人們通常認為的“沒有監(jiān)督的權(quán)力導(dǎo)致腐敗”，而是“權(quán)力導(dǎo)致腐敗”。不僅僅權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡會導(dǎo)致腐敗，而是權(quán)力本身具有誘發(fā)腐敗的“病源體”。正如阿克頓(LordActon)的名言所說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗”。權(quán)力致腐的根源就在于其發(fā)揮對社會服務(wù)、管理和調(diào)節(jié)等功能時，也會對社會生活和經(jīng)濟活動產(chǎn)生干預(yù)和管制，影響社會組織或個人的自由及收益預(yù)期。西方主流范式將此界定為公權(quán)力之“惡”或者類似于“外部性”的效應(yīng)①。因為，公權(quán)力是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的“母機”，公共產(chǎn)品的基本特征是消費的非排他性和非對抗性，其效益和成本邊界都具有很大的伸縮性。人們總希望公權(quán)力能提供對自己利益最大化、成本最小化的公共產(chǎn)品，但公權(quán)力本身是依靠社會提取來維系其運轉(zhuǎn)的，只能轉(zhuǎn)移成本而不能自行消化成本，這就為公權(quán)力的執(zhí)掌者和受公權(quán)力影響的組織或個人之間制造出一個“尋租”和“設(shè)租”的空間。因此，有效抑制公權(quán)力的“外部性”效應(yīng)便成為阻斷腐敗滋生鏈條的源頭。抑制公權(quán)力之“惡”主要有兩條路徑，一條是盡可能限制權(quán)力的邊界，一條是盡可能監(jiān)督權(quán)力的運作。前者是從實體上減少公權(quán)力產(chǎn)生副作用的機會，后者是從程序上控制公權(quán)力產(chǎn)生副作用的程度。顯然，前者是基礎(chǔ)性的，后者是補救性的。

其二，只注意民主選人、用人的重要性，而忽略民主取財、用財機制建設(shè)。在傳統(tǒng)的政府管理思維中，有一個用人權(quán)決定事權(quán)的定式，其實，與之并行甚至更為基礎(chǔ)的邏輯是財權(quán)決定事權(quán)。公民一手選擇他們中意的人來為他們服務(wù)，一手決定政府預(yù)算計劃以控制政府的事權(quán)規(guī)模和方向，這是執(zhí)政為民的雙保險。品行、操守和黨性修養(yǎng)對一個公職人員行為的約束力在不同的環(huán)境下是不確定的，而財權(quán)對事權(quán)的約束是硬約束。如果決定公職人選后，不對其財政支配行為予以嚴格的約束，是難以保證其行為的為公、為民方向的。俗活說得好，“常在河邊走，哪有不濕鞋?”當一個公職人員處于一種可以不規(guī)范地支配其手中的財權(quán)而又很少受到有威脅的阻嚇的環(huán)境時，這種不規(guī)范的行為就容易常態(tài)化。在

反腐敗的實踐中，常常能見到本來各方面素質(zhì)都不錯的干部，擔任某個財政支配空間大的職位后，很快就腐敗的現(xiàn)象。一個文史研究室主任職務(wù)可能數(shù)十年都不會發(fā)生任職者因貪腐而下臺，而一個交通局長崗位則可能接連數(shù)任都因巨貪而斃命。這并不說明兩種任職者的初始性品格存在多大的差異，而是表明不受嚴格約束的財政支配力越大產(chǎn)生腐敗的危險也就越大，它在一定程度上，印證了“規(guī)制用財”比“規(guī)制用人”更能收到穩(wěn)定的反腐效果的道理。

何以現(xiàn)行的反腐敗模式規(guī)定了那么多“不準”依然管不住官員的手腳?根本原因就在于各級政府手中有足夠不受嚴格約束的財權(quán)，使政府的權(quán)力邊界難以確定，官員和一般民眾都以為政府可以做這做那。因為有財政保證，各級政府和官員就有擴大事權(quán)的沖動和條件，比如增加項目、工程或加強對社會、市場的干預(yù)及管理等等。而政府事權(quán)的擴大，至少會對政府與社會的關(guān)系產(chǎn)生以下三方面的影響：其一是增加社會對政府的依賴，其二是強化政府對社會、市場的控制，其三是增加官商結(jié)合的機會。不論哪種情況，都可以為官員提供尋租的空間，而民間也有設(shè)租的需求或壓力。

因此，現(xiàn)行的反腐敗理論應(yīng)該從“權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致腐敗”提升到“權(quán)力本體具有致腐的基因”的層次。與之相應(yīng)，反腐敗模式也應(yīng)該朝規(guī)范公權(quán)力邊界與監(jiān)督公權(quán)力運作相結(jié)合，依靠民主機制取財、用財與依靠民主機制選人、用人相結(jié)合的方向發(fā)展。而支撐這一創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)就是公共預(yù)算制度。

三、公共預(yù)算制度：新型反腐敗模式的基石和建設(shè)方向

為何根治腐敗需要以公共預(yù)算制度的建設(shè)為基礎(chǔ)呢?因為無論是控制公權(quán)力活動邊界，還是“規(guī)制用財”，最可靠方式就是控制政府的預(yù)算。政府是不盈利的，政府的一切活動都依靠向社會提取的稅收來維持。那么，納稅人希望政府開展什么樣的活動、提供什么樣的服務(wù)，就批準政府什么樣的預(yù)算。對于納稅人來說，屬于多余、不合理的政府活動，完全可以采取否決政府預(yù)算的方式從源頭上防止這類活動的發(fā)生。

公共預(yù)算制度在一定意義上就是一種用公開、受監(jiān)督的計劃控制政府收支的體制，它強調(diào)以社會為中心而不是以政府為中心配置財政資源。民主預(yù)算、集中統(tǒng)一預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督是公共預(yù)算制度的三大基本特征。

公共預(yù)算的思想源于亞當·斯密的平衡財政思想?，F(xiàn)代預(yù)算專家納特·威克什和克里夫蘭對斯密的思想進行了深度的挖掘，提出了公共預(yù)算制度的基本要義。正如威克什指出，“只要一個人面臨著政府的稅收賬單，他同時就可以公開地對政府開支的各種議案進行合理的評價……有效的民主政府要求制度的安排能夠使得公民考慮到政府費用開支和收益，并且同時按這樣來做?！碑斨芯偷莱隽斯差A(yù)算制度下預(yù)算的本質(zhì)：受監(jiān)督并得到切實執(zhí)行的收支計劃。1915年，克里夫蘭對該要義進行了闡發(fā)：政府的預(yù)算計劃應(yīng)標明政府支用該預(yù)算的活動的詳細信息，以便代議機構(gòu)審批。這些思想將原本單純的政府收支計劃與政府職能活動計劃聯(lián)系起來，將原本由政府主擬預(yù)算和形式上由議會審查推進到政府預(yù)算須經(jīng)公民和議會認可并接受他們的實質(zhì)監(jiān)督與審批的高度，將政府收支從一種單向的政府權(quán)利和公民義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種政府與納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)對等關(guān)系。由此，確立起公共預(yù)算制度的基本精神：

(1)預(yù)算成為國家與社會的關(guān)系及其調(diào)整的一種基本形式，是關(guān)于國家與公民的權(quán)利和義務(wù)、關(guān)于國民賦稅與政府職能的一種基本規(guī)范，而不是單純的政府收支計劃。在公共預(yù)算體制下，公民與國家的關(guān)系實質(zhì)上轉(zhuǎn)化成了政府與納稅人集體的關(guān)系。有納稅能力的公民都有向政府納稅的義務(wù)，而政府則必須按納稅人集體的意愿提供有效的公共服務(wù)。沒有納稅人核準的預(yù)算不僅意味著政府不能支出，更意味著政府不能行動，就此而言，公共預(yù)算制度是民主政治制度的一個基本構(gòu)件。

(2)預(yù)算的功能是保證公民以最低的負擔獲得最有效的服務(wù)，是通過政府的汲取對社會資源進行重新配置，使社會大部分人的處境變得更好，同時又不加重另一些人的負擔，收到“帕累托改善”之功。因此，民主預(yù)算、責任預(yù)算、公開預(yù)算和受監(jiān)督預(yù)算應(yīng)成為公共預(yù)算制度的基本原則。

(3)預(yù)算的形式是關(guān)于政府收支的權(quán)限、度量、方向和過程的計劃及法律規(guī)范的總和。為確保政府預(yù)算能真正體現(xiàn)其本質(zhì)和實現(xiàn)其功能，預(yù)算資源的集中統(tǒng)一配置、預(yù)算收入的稅式化、預(yù)算信息的明細化和預(yù)算監(jiān)督的全程化就成為公共預(yù)算制度的基本要求。

從中不難發(fā)現(xiàn)，公共預(yù)算的實質(zhì)在于通過社會認可的財政收支來厘清國家與公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確定政府活動的方向與邊界。同時，也強調(diào)了作為代理人的政府并不直接創(chuàng)造財富，他們必須為自己收支的每一分錢提出令公民滿意的理由。這一制度蘊涵著抑制腐敗的“基因”。正如布坎南和瓦格納評論說，“這種財政制度的重要性就在于它對所有人的肆意揮霍具有強制約束的作用，包括公眾和代表公眾行動的政治家?！逼鋬?nèi)在的反腐敗原理就是：政府的每一項職能活動都離不開收支，而政府又是非盈利的，其收支均來自向社會的提取，如果能將政府的每一項收支都納入預(yù)算，同時，附上與之相對應(yīng)的政府活動的理由和信息，那么，只要監(jiān)控政府預(yù)算的編制和執(zhí)行，就能監(jiān)管政府行為和公權(quán)力的運用，簡言之，就是通過規(guī)制取財用財來防治腐敗。因為，任何形式的腐敗都需要在政府公務(wù)過程中實現(xiàn)其謀私目的，“規(guī)制用財”不僅可以最大限度地監(jiān)督政府過程，甚至可以使不符合預(yù)算目標的政府活動完全“歇業(yè)”。如1994年美國共和黨控制的參眾兩院為實現(xiàn)收支平衡，要求大幅削減聯(lián)邦政府預(yù)算，而政府無法與國會達成共識，雙方相持至新預(yù)算年度開始仍不能通過預(yù)算，迫使聯(lián)邦政府三度“斷炊”關(guān)門。正是在這個意義上說，公共預(yù)算約束機制是防治腐敗制度體系中的一個基本平臺。

當然，要使這一制度平臺發(fā)揮防治腐敗的作用，還需要建立一些具體的機制來破解下列難題：其一是如何控制政府預(yù)算外收支，其二是如何將政府收入盡可能稅式化，其三是如何確保政府預(yù)算的信息與政府活動信息相對應(yīng)，其四是如何減少預(yù)算監(jiān)督的盲點。要解決這些難題，就必須以“規(guī)制用財”為核心建構(gòu)起新型的反腐敗模式架構(gòu)。

第一，樹立有利于防治腐敗的公共預(yù)算約束思想。這需要以陽光財政的理念為核心，防治政府“自收自支”式的腐敗，從三個方面轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的預(yù)算思維：一是加快從“政府預(yù)算”思維向“公共預(yù)算”思維轉(zhuǎn)型，二是從常年赤字預(yù)算思維向常規(guī)狀態(tài)下的節(jié)儉+平衡預(yù)算思維轉(zhuǎn)型，三是從“不完全預(yù)算”思維向“完全預(yù)算”思維轉(zhuǎn)型。

第二，確立有利于防治腐敗的公共預(yù)算剛性約束的基本制度。這需要以“取用于民”的理念為核心，防治無預(yù)算支出式的腐敗，建設(shè)預(yù)算約束制度的三大支撐：一是推進政府收入形式的稅式化改革，二是坐實政府無預(yù)算不得收支的制度，三是建立政府支出偏離預(yù)算安排的自動否決制度。

第三，建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。這需要以各級人民代表大會為核心，防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗，建立集中統(tǒng)一的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。為了便于人民代表大會行使國家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會由現(xiàn)在的人大工作機構(gòu)升格為人大專門委員會，使之成為我國預(yù)算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機構(gòu)。建議人大的預(yù)算委員會與財政部合作共同編制預(yù)算，特別賦予其修改預(yù)算的權(quán)力，使之能夠在預(yù)算編制階段就掌握預(yù)算信息、監(jiān)督預(yù)算的編制，從而改變目前人大在審議預(yù)算時的被動局面。同時，也可以建議審計署歸建于人大常委會，或者將審計署對政府部門的審計職能交由人大預(yù)算委員會履行。

第四，探索有利于防治腐敗的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的形式及工具。一是在預(yù)算編制方面，改革單一的基數(shù)預(yù)算方式，實行基數(shù)預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合，對職能相對穩(wěn)定的部門采用基數(shù)預(yù)算，而職能不夠穩(wěn)定或變化較大的部門采用零基預(yù)算，防治部門預(yù)算的無因膨脹、只增不減和不合理配置。二是在預(yù)算審議方面，改革單一的整體表決方式，有選擇地對數(shù)額大、對國計民生關(guān)聯(lián)密切或者投入結(jié)果不確定的預(yù)算進行辯論預(yù)算和個案預(yù)算方式的試驗，允許人大不通過某個部門的預(yù)算或某個單項預(yù)算，防止預(yù)算審批中的“搭便車”現(xiàn)象。三是修改有關(guān)法律，強化對預(yù)算違法行為的法律約束力。我國有必要在憲法中對國家預(yù)算的基本原則和精神加以規(guī)定，在預(yù)算法中增加對預(yù)算違法的法律責任追究的條款，同時，在刑法中也要增設(shè)預(yù)算違法方面的罪種。