全國(guó)首部新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換地方性法規(guī)出臺(tái)

曹天健 李云剛

《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于10月1日起施行。

《條例》緊緊圍繞“走在前列，全面開(kāi)創(chuàng)”目標(biāo)和全省八大發(fā)展戰(zhàn)略的部署安排，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供“山東方案”，為該省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供法治保障。

《條例》作為一項(xiàng)引領(lǐng)和推動(dòng)改革的創(chuàng)設(shè)性立法，是全國(guó)首部以新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為主題，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的地方性法規(guī)。

歷經(jīng)四次審議通過(guò)

“自去年11月省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行初次審議，歷經(jīng)四次審議通過(guò)，其審議次數(shù)之多，創(chuàng)山東省立法之最?！?/p>

山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任石曉介紹說(shuō)，由于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換立法工作涉及領(lǐng)域廣、創(chuàng)新力度大，省人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，確保了立法工作的順利推進(jìn)。

在立法過(guò)程中，山東省人大常委會(huì)法工委會(huì)同省司法廳、省發(fā)改委多次論證和修改，數(shù)十易其稿，條例草案由常委會(huì)初審時(shí)的8章72條，精減為通過(guò)時(shí)的不設(shè)章節(jié)，共30條，使體例結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、規(guī)范內(nèi)容更加精準(zhǔn)、制度創(chuàng)新更加突出。

為了進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和效果，找準(zhǔn)推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)和難點(diǎn)，提供有效制度供給，山東省人大常委會(huì)法工委堅(jiān)持開(kāi)門立法，打出一系列調(diào)研論證“組合拳”，主要做法有三：

積極回應(yīng)企業(yè)、基層群眾關(guān)切，精準(zhǔn)把握立法需求。將條例草案在山東人大門戶網(wǎng)站全文公布，向社會(huì)征求意見(jiàn)，印發(fā)16市人大常委會(huì)、部分全國(guó)和省人大代表、立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見(jiàn)和建議;通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取有關(guān)政府部門、企業(yè)和基層群眾的意見(jiàn)。

借助“外腦”，充分發(fā)揮智庫(kù)作用。對(duì)重要制度設(shè)計(jì)和爭(zhēng)議問(wèn)題，組織相關(guān)法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行多次研究論證。2月中旬，在北京召開(kāi)立法研討會(huì)，來(lái)自全國(guó)人大專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)社科院法學(xué)所等高校的法學(xué)專家對(duì)條例修改提出了意見(jiàn)和建議。

爭(zhēng)取多方面支持，確保各項(xiàng)規(guī)定符合國(guó)家和省改革方向。《條例》在制定過(guò)程中，先后征求了全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家發(fā)改委、科技部的意見(jiàn)，提請(qǐng)省委全面依法治省委員會(huì)第二次全體會(huì)議審議，還報(bào)請(qǐng)各位省委常委、副省長(zhǎng)以及16市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志征求意見(jiàn)，并對(duì)條例作了修改完善。

立高質(zhì)量發(fā)展之法

石曉說(shuō)，習(xí)近平總書記視察山東時(shí)，要求山東“騰籠換鳥(niǎo)，鳳凰涅槃”，奮力走出一條高質(zhì)量發(fā)展的路子來(lái)?！稐l例》作為創(chuàng)設(shè)性立法，堅(jiān)持了三條原則。

一是全面貫徹落實(shí)中央決策部署和省委工作安排，立高質(zhì)量發(fā)展之法?！稐l例》全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，將中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神、外商投資立法和深化“放管服”改革、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為政策制度融入到法規(guī)中，有效銜接了山東省出臺(tái)的支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等政策措施，增強(qiáng)了立法實(shí)效性和前瞻性。

二是用改革的視角進(jìn)行制度構(gòu)建，立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之法。《條例》結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革、“放管服”改革、考核評(píng)價(jià)制度改革對(duì)推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作了細(xì)化規(guī)定。同時(shí)對(duì)有些制度僅作原則性、概括式規(guī)定，為下一步的深化改革提供了方向，預(yù)留了空間。

三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解放思想，立有效管用之法。目前，山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換已經(jīng)全面起勢(shì)，“四新”經(jīng)濟(jì)大幅度增長(zhǎng)，支持高質(zhì)量發(fā)展的政策舉措正在加快見(jiàn)效，但也有一些領(lǐng)域和一些地方政策傳導(dǎo)存在時(shí)滯，仍然存在深層次的制度制約。

“《條例》在修改過(guò)程中對(duì)原有的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行因時(shí)因勢(shì)調(diào)整完善，采取‘點(diǎn)穴式‘有幾條寫幾條的形式，針對(duì)問(wèn)題立法，用立法解決問(wèn)題，以確保法規(guī)實(shí)施效果。”石曉說(shuō)。

新發(fā)展理念作統(tǒng)領(lǐng)

《條例》針對(duì)山東省產(chǎn)業(yè)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)偏重，全省能源指標(biāo)緊張的實(shí)際，以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，按照優(yōu)化存量資源配置和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量并舉的動(dòng)能轉(zhuǎn)換思路，對(duì)提高要素資源配置效率進(jìn)行了制度安排。

“要使新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換，必須將‘改造提升傳統(tǒng)動(dòng)能和‘培育壯大新動(dòng)能協(xié)同推進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。《條例》對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)定了具體措施，包括明確新一代信息技術(shù)、高端裝備、新能源新材料、現(xiàn)代海洋、醫(yī)養(yǎng)健康、高端化工、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意、精品旅游、現(xiàn)代金融服務(wù)‘十強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，并有效銜接山東省關(guān)于建立‘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群+人工智能推進(jìn)機(jī)制的工作部署，確定了產(chǎn)業(yè)集群省市統(tǒng)籌、錯(cuò)位發(fā)展模式等。”石曉說(shuō)。

記者注意到，為激發(fā)市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，《條例》細(xì)化了國(guó)資國(guó)企改革措施?！稐l例》確立“國(guó)有資本投資負(fù)面清單、監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單管理制度”，對(duì)列入清單的事項(xiàng)履行監(jiān)管權(quán)責(zé)，未列入清單的事項(xiàng)，原則上由企業(yè)自主決策，體現(xiàn)了以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制改革要求;同時(shí)規(guī)定推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，除國(guó)家規(guī)定必須保持國(guó)有資本控股的企業(yè)外，其他企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際確定國(guó)有股權(quán)比例，允許非國(guó)有資本控股。

《條例》明確構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，規(guī)定“實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”，在政府招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等過(guò)程中，不得“設(shè)置限制和排斥民營(yíng)企業(yè)的條件”，堅(jiān)決破除不合理門檻和限制，打破“卷簾門、玻璃門、旋轉(zhuǎn)門”;同時(shí)規(guī)范政府有關(guān)行為，把好產(chǎn)業(yè)、投資政策審查關(guān)，規(guī)定“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施?！稐l例》還針對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，規(guī)定建立完善融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治保障。

“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”，《條例》針對(duì)目前山東省仍然存在“獨(dú)角獸”“瞪羚”企業(yè)偏少、科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)不足、產(chǎn)教融合度不高等問(wèn)題，從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新投入和體制改革等方面作出規(guī)定，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換動(dòng)力。

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。為做好法律上平等、政策上一致、服務(wù)上優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境“頂層設(shè)計(jì)”，營(yíng)造持久的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，《條例》明確規(guī)定，為打造高效便捷的政務(wù)環(huán)境，將“放管服”改革舉措上升為法律規(guī)范;為打造公平正義的法治環(huán)境，依法保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利;為提升政務(wù)服務(wù)效率，加強(qiáng)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。比如，《條例》規(guī)定，要完善司法信息公開(kāi)機(jī)制，審慎規(guī)范采取刑事手段。為增強(qiáng)企業(yè)信心和預(yù)期，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，《條例》規(guī)定，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)“全面履行依法訂立的合同和作出的政策承諾”。

記者發(fā)現(xiàn)，為營(yíng)造支持改革、激勵(lì)創(chuàng)新、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，《條例》還根據(jù)地方立法權(quán)限，作出了激勵(lì)及導(dǎo)向性的規(guī)定，如規(guī)定建立區(qū)域差異化督導(dǎo)考核制度、完善國(guó)家工作人員激勵(lì)機(jī)制，建立完善容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制、完善澄清保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)大膽探索、先行先試。

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山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例（節(jié)選）

第五條省人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全以用地、用水、能耗、污染物排放等單位資源要素產(chǎn)出效益為導(dǎo)向的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，實(shí)行差異化資源配置機(jī)制和節(jié)能降耗激勵(lì)機(jī)制。

第六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)研究制定有利于人力資源、知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素向新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聚集的政策措施，重點(diǎn)支持發(fā)展新一代信息技術(shù)、高端裝備、新能源新材料、現(xiàn)代海洋、醫(yī)養(yǎng)健康等產(chǎn)業(yè)，培育形成新動(dòng)能。

第八條 省人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門推動(dòng)新興行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定工作，鼓勵(lì)社會(huì)組織、技術(shù)聯(lián)盟和企業(yè)參與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定，支持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地建設(shè)，建設(shè)和優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興行業(yè)發(fā)展。

第十條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，支持民營(yíng)資本參與混合所有制改革，制定支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策措施，創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)、保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二十九條 建立健全責(zé)任明晰、措施具體、程序嚴(yán)密、配套完善的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制和澄清保護(hù)機(jī)制，實(shí)行免責(zé)正面和負(fù)面清單管理。