糧食安全視角下黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展

方 蘭＊，李 軍

（陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院，陜西西安 710119）

引言

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九?。▍^(qū)），全長5464km，流域總面積79.5 萬km2。2018 年底流域省份總?cè)丝?.2 億，占全國30.3%；地區(qū)生產(chǎn)總值23.9 萬億元，占全國26.5%。在全國社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)保障等方面占有非常重要的地位。

黃河流域是我國重要的生態(tài)功能區(qū)。流域中部分省份是生物多樣性集中區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)國家生態(tài)安全的重任；同時，黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失特別嚴(yán)重，再加上快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的影響，部分干流水生態(tài)環(huán)境有所惡化，流域水生態(tài)保護(hù)迫在眉睫。因此，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，不但是黃河流域可持續(xù)發(fā)展的需要，更是確保國家生態(tài)安全的內(nèi)在要求。

黃河流域又是實現(xiàn)國家糧食安全的重點區(qū)域。糧食安全始終是黨中央國務(wù)院高度關(guān)注的重大問題之一。2018 年，黃河流域的9 個省區(qū)糧食產(chǎn)量為23 268.87 萬t，占全國糧食總產(chǎn)量的35.37%，其中，四川、內(nèi)蒙古、河南、山東是國家糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)），糧食產(chǎn)量為19 015.40 萬t，占黃河流域糧食總產(chǎn)量的81.72%，占全國糧食總產(chǎn)量的28.90%。因此，黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，直接關(guān)系到國家的糧食安全。

1 近期有關(guān)黃河流域的研究

習(xí)近平總書記在2019 年9 月18 日座談會上將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并提出了五點要求：一是加強(qiáng)上中下游的生態(tài)保護(hù)，二是要處理好水沙關(guān)系，三是推進(jìn)水資源集約利用，四是探索地域特色高質(zhì)量發(fā)展新路，五是保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化[1]。習(xí)總書記的講話為黃河沿岸九?。▍^(qū)）指明了未來保護(hù)和發(fā)展的方向，也在學(xué)術(shù)界掀起了黃河流域研究熱潮。對黃河生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后面臨的主要挑戰(zhàn)和發(fā)展方向，學(xué)界從宏觀角度提出了不同的思路和建議。例如，左其亭研究了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究框架，指出戰(zhàn)略的實施涉及眾多學(xué)科，分析了戰(zhàn)略實施的理論基礎(chǔ)以及需要解決重大科技問題[2]；趙鐘楠等研究了該戰(zhàn)略實施下的發(fā)展水利保障的總體思路[3]。

關(guān)于黃河流域的研究較多集中在水利工程領(lǐng)域，突出體現(xiàn)在水沙關(guān)系方面。申冠卿等對黃河下游高效輸沙洪水調(diào)控指標(biāo)進(jìn)行了研究[4]，胡春宏等對黃河水沙變化趨勢預(yù)測的若干問題進(jìn)行了研究，結(jié)果顯示，為兼顧河道少淤和減少輸沙水量，可通過水庫調(diào)度，優(yōu)化水沙搭配、塑造高效輸沙洪水[5]。孫倩等研究了黃河中游多沙粗沙區(qū)水沙變化趨勢及其主控因素的貢獻(xiàn)率[6]。王偉等研究了調(diào)水調(diào)沙工程實施10 年來黃河尾閭河道及近岸水下岸坡變化特征，發(fā)現(xiàn)調(diào)水調(diào)沙工程有利于延長黃河現(xiàn)行入海流路的使用年限，顯著改變了水下岸坡的沖淤狀態(tài)，并促進(jìn)其發(fā)育趨向新平衡[7]。李少文等的研究表明調(diào)水調(diào)沙對黃河入海口海域大型底棲動物群落產(chǎn)生了一些負(fù)面影響[8]。

黃河流域生態(tài)安全也是學(xué)界關(guān)注的重點。彭月等對寧夏黃河流域生態(tài)安全進(jìn)行了綜合評價，認(rèn)為流域生態(tài)安全水平有所增強(qiáng)，但整體上處于欠安全級別[9]。部分學(xué)者對黃河流域經(jīng)濟(jì)空間分異態(tài)勢進(jìn)行了分析，李敏納等研究發(fā)現(xiàn)，人力資源稟賦和制度稟賦是影響經(jīng)濟(jì)空間分異的兩大因素；非自然稟賦對經(jīng)濟(jì)空間分異的影響逐步增強(qiáng)，自然稟賦對經(jīng)濟(jì)空間分異的影響已較弱[10]。周曉艷等研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異呈現(xiàn)先擴(kuò)大后減小的趨勢，東部地區(qū)內(nèi)部差異最顯著、對整體差異貢獻(xiàn)最大，中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異相對穩(wěn)定[11]。有研究表明，黃河流域極端降水量在流域西部、北部和西安周邊地區(qū)呈不斷增加的趨勢，極端降水頻數(shù)在流域西部和北部地區(qū)具有增加態(tài)勢，極端降水強(qiáng)度增加的區(qū)域主要分布在西寧和蘭州周邊以及銀川—西安一帶，極端降水比率整體呈增加趨勢[12]。張紅武等對黃河下游河道與灘區(qū)治理進(jìn)行了研究[13]。張寧寧等對2015年黃河流域61 個地市的水資源承載力狀況進(jìn)行了綜合評價[14]。

很多學(xué)者對黃河流域水資源配置及調(diào)控進(jìn)行了研究。Lan Mu 以陜西省西安市為調(diào)研區(qū)域，將條件價值法（CVM）引入到水價制定過程中，從水價改革的微觀基礎(chǔ)——農(nóng)戶行為、需求和意愿為切入點，分析了農(nóng)戶的最大支付意愿（WTP）及其影響因素[15]。王博等基于黃河灌區(qū)六省調(diào)研數(shù)據(jù)，研究了制度能力對農(nóng)田灌溉系統(tǒng)治理績效的影響[16]。劉世慶等對跨流域水權(quán)交易實踐與水權(quán)制度創(chuàng)新進(jìn)行了研究，以期為化解黃河上游幾字灣地區(qū)缺水問題提供新思路[17]。李琦等通過分析研究陜北經(jīng)濟(jì)建設(shè)與水資源之間的關(guān)系，提出了陜北能源重化工基地實現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的途徑[18]。劉敏提出的在“準(zhǔn)市場”機(jī)制的影響下，引進(jìn)水權(quán)與水市場制度來改革原有的政府主導(dǎo)的水資源配置績效的策略，成為西部少數(shù)民族地區(qū)水資源問題治理的主要策略[19]。韓洪云等基于甘肅、內(nèi)蒙古典型灌區(qū)的實證研究，對農(nóng)戶灌溉用水效率與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)分析，以探索我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件[20]。部分學(xué)者對黃河流域灌溉水價進(jìn)行了研究，趙永等研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)灌溉水價隨著灌溉用水量的減少而增加[21]。

有學(xué)者對黃河流域發(fā)展空間布局進(jìn)行了研究。張貢生建議成立黃河經(jīng)濟(jì)帶管委會，統(tǒng)籌區(qū)域人口、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略[22]。王海江等在綜合分析全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展格局基礎(chǔ)上，初步提出了黃河經(jīng)濟(jì)帶的空間劃分方案，并深入解析了黃河經(jīng)濟(jì)帶中心城市服務(wù)能力規(guī)模等級、職能定位及其空間體系分布特征[23]。張鵬巖等以黃河流域504 個縣域為研究單元，從空間分布特征、空間集聚狀態(tài)兩個維度對2000 年、2014 年黃河流域縣域經(jīng)濟(jì)密度的空間分異特征狀態(tài)和影響因素進(jìn)行研究[24]。

綜合學(xué)界的各項研究，黃河流域研究體現(xiàn)出多角度和多學(xué)科的特點，基于黃河流域在國家糧食安全戰(zhàn)略中所占的重要地位，以及灌溉農(nóng)業(yè)在黃河流域所占的絕對主導(dǎo)地位，本文主要從黃河流域農(nóng)業(yè)水資源的利用效率、制度設(shè)計以及生態(tài)安全的角度來研究。

2 黃河流域現(xiàn)階段存在的主要問題

2.1 流域水效率亟待提升

近年來，黃河流域快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長與黃河有限的水資源供給之間的矛盾愈發(fā)突出，也對以灌溉為主體的流域內(nèi)農(nóng)業(yè)活動形成了巨大挑戰(zhàn)。

黃河流域是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)最早面積最大的地區(qū)，然而流域內(nèi)75%左右面積地處干旱半干旱地區(qū)，降水量少且時間分配不均，水分蒸發(fā)量大，農(nóng)業(yè)對水資源依賴極大，農(nóng)田有效灌溉面積7793 萬畝①注：畝，中國市制土地面積單位，1 畝≈666.67m2。，農(nóng)田灌溉耗水量231億m3，占流域總耗水量的71.8%，黃河流域農(nóng)田灌溉各省（區(qū)）地表水利用統(tǒng)計情況見表1。表中數(shù)據(jù)體現(xiàn)，除四川省外，各省（區(qū)）的農(nóng)田灌溉耗水量都高居不下，幾乎全部在60%以上，其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)以87%高居九?。▍^(qū)）之首，寧夏回族自治區(qū)82%緊隨其后。雖然引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展為國家糧食安全戰(zhàn)略做出了巨大貢獻(xiàn)，但是在有限的水資源供給條件下，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)水資源浪費依然嚴(yán)重，水資源利用效率低下的問題一直未能得到很好地解決。

表1 2016年黃河流域農(nóng)田灌溉各?。▍^(qū)）地表水利用情況統(tǒng)計

基于DEA 中的BC2模型和Malmquist 生產(chǎn)率指數(shù)方法，我們建立了農(nóng)業(yè)水資源效率和全要素生產(chǎn)率評價模型，對黃河流域9 ?。▍^(qū)）2002—2016 年十五年來的農(nóng)業(yè)水資源利用效率和全要素生產(chǎn)率進(jìn)行了測算[25]。研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域平均農(nóng)業(yè)水資源綜合利用效率呈現(xiàn)先逐步下降再逐步上升的“U”型曲線趨勢，但各?。▍^(qū)）之間呈現(xiàn)出不同的發(fā)展趨勢。其中青海、四川、陜西和山東的農(nóng)業(yè)水資源利用效率達(dá)到相對最優(yōu)，而甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古和山西水資源綜合利用效率均低于70%，說明這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)水資源配置距離最優(yōu)配置出現(xiàn)了一定程度的偏離，可能存在著水資源的投入冗余或產(chǎn)出不足的情況。通過投入冗余和產(chǎn)出不足分析，非DEA 有效的地區(qū)都存在著不同程度的投入冗余或產(chǎn)出不足，尤其是寧夏，其水資源投入冗余率基本處于50%以上，產(chǎn)出不足率超過了100%，這說明這些地區(qū)有很高的節(jié)水潛力。

而全要素生產(chǎn)率方面，黃河流域各省區(qū)整體TFP 水平在2002—2016 年不斷波動，自2006 年以來，黃河流域農(nóng)業(yè)水資源全要素生產(chǎn)率基本保持大于1 的狀態(tài)，這也在一定程度上反映出黃河流域各?。▍^(qū)）農(nóng)業(yè)水資源TFP 普遍存在進(jìn)步現(xiàn)象。從Malmquist 生產(chǎn)率指數(shù)的分解來看，黃河流域整體的純技術(shù)效率和規(guī)模效率均在1 周圍小范圍波動，說明黃河流域在2002—2016 年技術(shù)和規(guī)模均已得到一定程度地優(yōu)化。各省區(qū)的技術(shù)進(jìn)步指數(shù)TP 均大于1 這一結(jié)果表明，技術(shù)的進(jìn)步較好地支撐了水資源的節(jié)約。進(jìn)一步將技術(shù)效率變化指數(shù)分解后發(fā)現(xiàn)，黃河流域各?。▍^(qū)）除內(nèi)蒙古、山西和河南外，其余6 ?。▍^(qū)）純技術(shù)效率指數(shù)均大于等于1，說明黃河流域在現(xiàn)有的技術(shù)水平下較好地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源的節(jié)約，而內(nèi)蒙古、山西和河南還具有技術(shù)進(jìn)步空間。黃河流域各?。▍^(qū)）除寧夏、內(nèi)蒙古和河南外，其余6?。▍^(qū)）規(guī)模效率指數(shù)均大于等于1，說明黃河流域在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源配置下較好地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源的節(jié)約，而寧夏、內(nèi)蒙古和河南還具有農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置空間[26]。內(nèi)蒙古、河南都是國家糧食主產(chǎn)區(qū)，在技術(shù)進(jìn)步方面應(yīng)迅速提升，促進(jìn)流域內(nèi)農(nóng)業(yè)水資源節(jié)約集約利用。

2.2 流域水管理機(jī)制有待優(yōu)化

由于黃河水量以農(nóng)業(yè)為消費大戶，長期以來在農(nóng)業(yè)水資源管理方面仍存在著諸多問題需要重新思考和解決。主要體現(xiàn)在：

（1）偏好行政管理及計劃調(diào)節(jié)，政府作用被置于絕對主導(dǎo)地位。從用水指標(biāo)的確定到大規(guī)模的調(diào)水行為，無一不是政府行為的體現(xiàn)。政府對全國水資源利用情況進(jìn)行整體的計劃，然后根據(jù)行政體系逐級向下分配行政指標(biāo)。即使是近年來逐漸興起的水權(quán)制度，其初始水權(quán)分配仍然是這種思維模式。水權(quán)證和用水許可之間并無實質(zhì)性區(qū)別。在遇到水資源需要重新配置的情況時，依然是以行政命令的方式進(jìn)行水資源的再分配，同時應(yīng)該體現(xiàn)市場作用的水價卻無法反映水資源的稀缺情況，這在農(nóng)業(yè)水資源領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。目前我國的農(nóng)業(yè)水價嚴(yán)重偏低，無法反映當(dāng)前水資源緊缺程度。農(nóng)業(yè)水價無法覆蓋農(nóng)業(yè)供水成本，更談不上推行農(nóng)業(yè)完全成本水價?，F(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)完全成本水價仍然只存在于理論當(dāng)中。這一方面和農(nóng)民較弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)，另一方面和行政管理、福利供水的計劃思維也是分不開的。在行政思維、計劃思維管理主導(dǎo)的體制下，市場的作用被長期地抑制，導(dǎo)致市場無法在資源配置中起到應(yīng)有的作用。在我國全面深化改革，改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下，農(nóng)業(yè)水資源的市場化改革應(yīng)積極推進(jìn)[27]。

（2）注重供給管理，對需求和參與式管理未能給予應(yīng)有的地位。長期以來，水資源的供給一直受到高度重視，隨著新的水源地變得越來越稀缺，水資源供給管理成本已經(jīng)十分高昂，且水利工程的負(fù)外部性逐漸顯現(xiàn)，生物多樣性的喪失和生態(tài)環(huán)境的破壞也為大型水利工程的興建敲響了警鐘。單一的供給管理已經(jīng)不再能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。需求和參與式管理逐漸進(jìn)入水資源管理的視野之中。我國農(nóng)業(yè)灌溉活動的管理涉及三個主要的利益相關(guān)者，即政府、供水單位與個體農(nóng)戶。不同的利益相關(guān)者有不同的利益訴求，需要有相關(guān)的融通機(jī)制將這些利益相關(guān)者統(tǒng)籌起來，形成合力。農(nóng)戶是供水單位的終端用戶，是應(yīng)用水資源為生產(chǎn)要素的糧食生產(chǎn)者，是灌溉活動的最終實現(xiàn)者，是主要的利益相關(guān)者，應(yīng)該給予其應(yīng)有的地位，讓農(nóng)戶參與到管理體系中。因此重視利益相關(guān)者作用，推進(jìn)需求管理和參與式管理，引入市場機(jī)制是提高我國灌溉水資源管理水平、提升農(nóng)業(yè)用水效率的關(guān)鍵[27]。工藝農(nóng)藝技術(shù)創(chuàng)新、灌溉節(jié)水方式選擇固然比較重要，但最為核心的問題是尊重并突出農(nóng)業(yè)水資源利用過程中各利益相關(guān)主體“自下而上”的利益訴求，構(gòu)建適合國情與水情、行之有效的新型農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵，激勵供水主體、用水主體及公眾等多重微觀主體的內(nèi)在節(jié)水動機(jī)，建立暢通靈活的水資源流轉(zhuǎn)市場，配合以明晰長效的政策調(diào)控手段，促進(jìn)水資源高效流轉(zhuǎn)、合理配置，達(dá)到宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)一致，方可真正實現(xiàn)有效節(jié)水、提高水資源利用效率，促進(jìn)資源、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，達(dá)到人水和諧[25]。

（3）黃河流域水權(quán)市場建設(shè)尚處于初級階段。水權(quán)交易是近年來興起的一種促進(jìn)水資源有效分配的政策工具，在世界范圍內(nèi)的水權(quán)實踐證明，建立成熟完善的水權(quán)市場可以提高水資源配置效率。黃河流域水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)市場培育是流域管理的有效途徑之一。我國現(xiàn)階段流域水資源管理，大多是行政管理。其優(yōu)勢可能是交易成本低，執(zhí)行力強(qiáng)，但是也會在某種程度造成上游區(qū)域水資源供應(yīng)的巨大壓力，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此可能會產(chǎn)生國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。如果能夠合理界定流域水權(quán)，通過水權(quán)交易的形式進(jìn)行自由交易，就可以緩解這種矛盾。特別是干旱的時候，如果無償向下游分水，那么中上游造成的經(jīng)濟(jì)損失將無法彌補(bǔ)。而通過水權(quán)交易，分出去的水就可以獲得極大的收益，從而彌補(bǔ)這種經(jīng)濟(jì)損失。由于水資源的流動性，上下游之間的矛盾始終存在。而流域水權(quán)市場是農(nóng)業(yè)水權(quán)市場的重要組成部分，只有把流域上下游之間的水權(quán)交易考慮在內(nèi)，才能消除上下游水權(quán)分配方面的負(fù)的外部性，更好地發(fā)揮水權(quán)市場的作用。部分地區(qū)的試點取得了較好的實踐效果。但是目前農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配制度還不夠完善，水權(quán)沖突仍時有發(fā)生。特別是隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，水權(quán)的初始分配格局發(fā)生了顯著的變化。傳統(tǒng)的小農(nóng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間存在著用水的沖突，同時伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物之間也存在著水權(quán)的沖突。再加上目前農(nóng)業(yè)水權(quán)價格偏低，和工業(yè)用水等存在著巨大的價值差，農(nóng)業(yè)水權(quán)往往被侵占，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)水權(quán)和工業(yè)水權(quán)存在著沖突。如何解決這些水權(quán)沖突，關(guān)鍵是進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)水權(quán)初始分配。只有清晰界定農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，才能夠根本保障各類用水主體的根本利益并促進(jìn)有序的水權(quán)流轉(zhuǎn)和交易[26]。

2.3 流域水生態(tài)文明亟待提升

黃河流域是我國重要的能源富集區(qū)，水和能源系統(tǒng)之間的關(guān)系復(fù)雜。特別是煤、石油、天然氣等關(guān)系國計民生的能源種類齊全，其儲量居全國乃至世界的前列；能源礦產(chǎn)的品位高，富礦比重大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源產(chǎn)業(yè)普遍具有嚴(yán)重的依賴性。一方面是能源富集，另一方面生態(tài)極為脆弱，森林覆蓋率低，植被稀少，土地荒漠化、沙漠化嚴(yán)重。所以流域發(fā)展中能源產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展尤為重要。

黨的十九大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。黃河是中華民族的母親河，孕育了燦爛中華文明，也是四億多黃河兒女賴以生存的生命之河，黃河的健康和安全是中華民族永續(xù)發(fā)展的前提之一。我們認(rèn)為，水生態(tài)文明水平就是一定區(qū)域和一定時間內(nèi)水生態(tài)系統(tǒng)和其他社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互作用的可持續(xù)發(fā)展水平。水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成成分，也是黃河流域生態(tài)保護(hù)和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要衡量指標(biāo)。我們以中國城市群中心城市的水生態(tài)文明為研究對象，建立了包含水經(jīng)濟(jì)、水生態(tài)及水社會系統(tǒng)的指標(biāo)評價體系，運(yùn)用主成分分析法對2012—2016 年中國城市群中心城市水生態(tài)文明水平進(jìn)行了評價。發(fā)現(xiàn)各中心城市的水生態(tài)文明水平及綜合得分具有明顯的地域特征且具有空間穩(wěn)定性。結(jié)果表明，與其他城市群相比，中國西北地區(qū)黃河流域的蘭西、關(guān)中、呼包鄂榆城市群水生態(tài)文明水平相對較低。同時，經(jīng)濟(jì)增長、資源稟賦、環(huán)保政策、開放因素對水生態(tài)文明水平具有正向影響，社會因素、第二產(chǎn)業(yè)占比對城市群水生態(tài)文明水平具有負(fù)向影響[28]?？梢?，黃河流域有限的水資源量及相對偏“重”的能源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)對水生態(tài)文明提升有著相當(dāng)大的負(fù)面影響。

3 黃河流域大保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展建議

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黃河上中下游在自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和歷史背景等方面均有較大不同，沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境也體現(xiàn)出鮮明的區(qū)域特征和復(fù)雜性。為了使有限的黃河水資源更加節(jié)約集約利用，更好地服務(wù)于國家糧食安全和生態(tài)安全，提出以下建議。

3.1 創(chuàng)新流域水管理機(jī)制，服務(wù)國家糧食安全

進(jìn)一步加大節(jié)水宣傳教育力度，提升全社會節(jié)水意識，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等重點領(lǐng)域節(jié)水改造，建設(shè)節(jié)水型社會，加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督管理，推動用水從粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，加快形成節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。政府應(yīng)不斷創(chuàng)新制度，推進(jìn)水資源的市場化管理。在黃河流域水量有限的情況下，重點提高農(nóng)業(yè)用水效率是保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全的重要途徑。應(yīng)積極發(fā)揮利益相關(guān)者群體的作用，同時對農(nóng)戶采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)給予支持。政府大量的持續(xù)的公共投入對灌溉效率提高和農(nóng)戶的公共福祉有著決定性的作用。

政府積極改進(jìn)水資源管理方式對流域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。水資源配置思維應(yīng)逐步由人水對立到人水和諧轉(zhuǎn)變，水資源配置目標(biāo)逐步應(yīng)由增長績效到福利績效轉(zhuǎn)變，水資源管理方式應(yīng)逐步由單一方式到水量——水質(zhì)——水生態(tài)三位一體的管理方式轉(zhuǎn)變，將水質(zhì)和水生態(tài)納入水資源管理，從而實現(xiàn)水量安全、水質(zhì)安全、水生態(tài)安全。不僅考慮水資源對經(jīng)濟(jì)生活的支撐，更是從生態(tài)系統(tǒng)的角度考慮到水資源對整個經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)系統(tǒng)的安全。這才是實現(xiàn)流域水資源科學(xué)管理的必由之路。

繼續(xù)加強(qiáng)黃河流域水土流失綜合治理。做好全流域水土流失綜合治理的頂層設(shè)計優(yōu)化工作，將其作為黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，依靠數(shù)字化手段，切實采取生態(tài)措施，并配以有效的政策支撐，實現(xiàn)水土流失治理的制度化、智能化，為流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供一個穩(wěn)定的生態(tài)基礎(chǔ)。推進(jìn)節(jié)水防污型社會建設(shè)。在工程措施方面，強(qiáng)化流域內(nèi)節(jié)水、控污以及泥沙協(xié)同治理帶建設(shè)；在制度措施方面，強(qiáng)化流域內(nèi)河長制、水價形成機(jī)制、水權(quán)配置機(jī)制等的進(jìn)一步完善，全面提升流域水資源的利用效率和效益。

水價政策是水資源需求管理政策中最行之有效的經(jīng)濟(jì)手段。而農(nóng)民作為灌溉水價的承受主體，其心理承受能力，即真實支付意愿是當(dāng)前水價政策制定中必須考慮的重要因素。灌溉水價標(biāo)準(zhǔn)的制定需要準(zhǔn)確估計農(nóng)民用水戶的綜合承受能力，水價調(diào)整的幅度應(yīng)在可承受范圍之內(nèi)。

進(jìn)一步完善黃河流域水權(quán)市場建設(shè)。我國水權(quán)市場建設(shè)要處理好政府和市場的關(guān)系，要降低水權(quán)交易成本，要控制水權(quán)交易外部性。

3.2 踐行“兩山”理論，提升流域水生態(tài)文明

踐行習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論，通過建設(shè)“四大體系”和“七大區(qū)域”，積極推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)。要以生物多樣性保護(hù)為重點。建立“四大體系”，推動黃河流域生物多樣性的保護(hù)：即生物多樣性系統(tǒng)研究體系、生物多樣性綜合信息共享體系、生物多樣性資源信息管理系統(tǒng)、生物多樣性綜合評估體系以及生物遺傳資源保護(hù)法規(guī)體系。在黃河流域建立“七大區(qū)域”[29]，即祁連山生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、庫木塔格生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、西鄂爾多斯—賀蘭山—陰山生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、六盤山—子午嶺生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、太行山生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、羌塘—三江源生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、秦嶺生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域。以生態(tài)廊道建設(shè)為途徑。建設(shè)綠色景觀廊道，實現(xiàn)保護(hù)生物多樣性、過濾污染物、防止水土流失、防風(fēng)固沙、調(diào)控洪水等目的；建設(shè)生態(tài)隔離帶，對流域生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)進(jìn)行隔離保護(hù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。與此同時，建立“黃河生態(tài)廊道數(shù)據(jù)庫”，實現(xiàn)流域生態(tài)數(shù)據(jù)信息的共享。

通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)。一是要因地制宜發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)黃河流域不同區(qū)域的實際，科學(xué)處理水生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子。二是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施生態(tài)化改造，提升能源資源節(jié)約集約利用效率。培育綠色發(fā)展新動能，特別是信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等新業(yè)態(tài)。三是注重培育綠色發(fā)展新動能。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)充分利用黃河流域資源優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，并注重打造具有流域特點的有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品牌；在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、新興產(chǎn)業(yè)，提高資源綜合開發(fā)效益；在服務(wù)業(yè)方面，應(yīng)大力發(fā)展如金融、物流、技術(shù)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化旅游休閑服務(wù)、養(yǎng)老嬰幼服務(wù)等新業(yè)態(tài)，全面提升發(fā)展質(zhì)量。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要提前布局水生態(tài)文明建設(shè)。一是推進(jìn)城市化進(jìn)程，發(fā)揮集聚效應(yīng)。合理控制城市和城市群規(guī)模，實施以水定城。二是擴(kuò)大開放程度，積極引入外資。對外商直接投資要提升管理和選擇，對于“污染避難所”效應(yīng)，要制定約束性政策。三是提高環(huán)保投入，優(yōu)化政策設(shè)計。政府在加強(qiáng)水生態(tài)文明干預(yù)時，一方面需要充分考慮環(huán)保投入和政策設(shè)計的精準(zhǔn)性，充分發(fā)揮市場作用，發(fā)揮社會力量；另一方面要充分考慮到水生態(tài)文明不同水平差異，黃河流域中上游地區(qū)需要適當(dāng)加大水生態(tài)文明建設(shè)的資金支持力度。四是推廣清潔能源，提升全民意識。