福建祥芝漁港、深滬漁港污染物防控情況分析

文/吳姍姍 李苗 羅剛 樊菲 陳圣燦

為加強(qiáng)漁港綜合改造和治理，推動漁港污染物防控管理，本文作者對祥芝中心漁港和深滬中心漁港的污染防治現(xiàn)狀、存在問題展開分析。從構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、源頭管理、加大資金投入、理清權(quán)責(zé)關(guān)系、加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃等方面對深入推進(jìn)漁港污染物防控管理工作提出了幾點建議。

一、基本情況

祥芝中心漁港位于泉州灣南側(cè)石獅市東北濱海突出部，祥芝鎮(zhèn)是中國的漁業(yè)重鎮(zhèn)和水產(chǎn)品加工基地，省級星火技術(shù)密集區(qū)，中國千強(qiáng)鎮(zhèn)之一。祥芝中心漁港是全國五大一級漁港之一，是近幾年來國內(nèi)首個通過驗收的國家級中心漁港，也是福建省最大的漁業(yè)專業(yè)港。防波堤達(dá)571米，卸漁碼頭9個泊位共432千米，護(hù)岸355米，道路1萬多平方米，形成掩護(hù)水域53萬平方米，陸域8萬平方米，可供1000余艘大型鋼殼漁船停泊和避風(fēng)。漁港配套有33家水產(chǎn)品加工廠、20家冷凍廠，4家造船廠。此外，還建設(shè)了石獅市水產(chǎn)品交易市場和石獅市海洋科技園。

深滬中心漁港也是國家級中心漁港，位于晉江市東南沿海福建省十大漁業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)之一的深滬鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)4.8萬本地人口中有將近2.5萬人直接從事漁業(yè)生產(chǎn)以及與之相關(guān)的配套加工行業(yè)，2011年水產(chǎn)品總產(chǎn)量16.22萬噸，產(chǎn)值超過9億元。深滬漁港碼頭206米、防波堤450米、護(hù)岸1309米，港池疏浚62581立方米，陸域回填120.53萬立方米，港區(qū)道路建設(shè)6.57萬平方米，避風(fēng)掩護(hù)面積達(dá)50萬平方米，可錨泊馬力250匹以上漁船1000多艘。漁港配套有23家水產(chǎn)品冷凍加工廠、3家造船廠、8家船舶維修廠等，建設(shè)了深滬灣水產(chǎn)品交易市場。

漁港及其配套企業(yè)、交易市場的建立，構(gòu)成了一個集海洋捕撈、漁港、造船、冷凍、漁需用品市場、水產(chǎn)品交易、水產(chǎn)品加工、倉儲物流等為一體的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，帶動水產(chǎn)品冷藏加工、貿(mào)易以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速漁、工、貿(mào)一體化進(jìn)程，為漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)打好基礎(chǔ)。

漁港的污染物來源主要有以下三個渠道。一是船舶源。由于船舶數(shù)量的急劇增加，國家對漁船污染物的分類、排放、收集、處置沒有硬性規(guī)定，導(dǎo)致漁船上的污染物直接傾倒入港區(qū)水域；二是漁港源。港區(qū)內(nèi)民眾、游客的海洋環(huán)保意識不強(qiáng)，有隨手向港內(nèi)亂拋亂倒垃圾的習(xí)慣，群眾缺乏自覺，政府監(jiān)管、打撈來不及現(xiàn)象普遍存在；三是陸源。漁港周圍的漁村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠區(qū)的垃圾隨意堆積亂扔或未能及時清理、填埋，遇到臺風(fēng)季強(qiáng)降雨，這些垃圾隨城鎮(zhèn)河道排水閘門流入港內(nèi)。陸源垃圾被臺風(fēng)雨水帶入海洋形成的漂浮垃圾，在洋流風(fēng)向作用下，漂入漁港；漁港周邊的涉港企業(yè)、交易市場的排污口垃圾，被雨水沖刷涌入漁港。

二、漁港污染防治現(xiàn)狀

福建省海洋與漁業(yè)廳印發(fā)福建省海洋漁船防污染專項整治工作方案的通知，要求下轄各省市嚴(yán)格按照要求開展?jié)O港漁船防污染整治，祥芝中心漁港和深滬中心漁港兩漁港的相關(guān)單位在漁港污染物防控方面，主要著力于以下五個方面：

（一）委托第三方開展港區(qū)保潔工作

祥芝中心漁港委托晉江市深滬漁港服務(wù)有限公司承擔(dān)漁港日常管理工作。該公司配備漁港衛(wèi)生保潔隊伍，沿碼頭和泊位布設(shè)港區(qū)保潔情況視頻監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)責(zé)漁港、碼頭日常環(huán)境衛(wèi)生；配備清污船1艘，負(fù)責(zé)港池海漂垃圾清理；配置垃圾運輸車1部，垃圾桶22個；配置廢油回收點1處。漁港、碼頭總體比較干凈，漁港內(nèi)沒有亂倒淤泥、垃圾或其他廢棄物現(xiàn)象。深滬中心漁港由福建省天盾保安服務(wù)有限公司勞務(wù)派遣人員負(fù)責(zé)漁港、碼頭日常環(huán)境衛(wèi)生，采用高壓沖洗車沖洗碼頭；沿碼頭各角落間隔一定距離配備垃圾桶，設(shè)置1處廢油回收點。福建省錦輝環(huán)境科技有限公司負(fù)責(zé)港池海漂垃圾清理，碼頭、港池較清潔，水面垃圾、廢棄物等漂浮物較少。

（二）制定防污染管理規(guī)章

祥芝漁港由日常管理漁港的公司制定了《石獅市祥芝漁港港區(qū)保潔管理規(guī)定》；深滬漁港由日常管理漁港的公司制定了《深滬中心漁港漁港水域環(huán)境防治污染工作制度》、《深滬中心漁港防止?jié)O船漁港污染工作制度》、《深滬中心漁港防止污染措施》、《深滬中心漁港水域污染應(yīng)急預(yù)案》。防范和減少漁港內(nèi)船舶溢油、固體垃圾等對漁港及海洋生態(tài)環(huán)境的危害。

（三）廣泛開展宣傳

晉江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局先后與晉江電視臺、晉江經(jīng)濟(jì)報、中新網(wǎng)、晉江新聞網(wǎng)簽訂宣傳合作協(xié)議，在晉江經(jīng)濟(jì)報、新聞網(wǎng)設(shè)立專欄，圍繞打擊漁港漁船防污染進(jìn)行全方位宣傳報道。同時，通過手機(jī)短信、微信公眾號等平臺向漁民發(fā)送相關(guān)漁船防污染信息，提醒漁民注意環(huán)保。深入漁區(qū)、漁港、漁村開展宣傳，張貼通告、宣傳標(biāo)語等，加強(qiáng)對船員及群眾防污染宣傳教育。

（四）建立漁港防污染措施并開展定期檢查

祥芝中心漁港成立漁港船舶污染物回收站，分別由浙江省一軒船務(wù)貨運有限公司、廣東聯(lián)化石油股份有限公司福建分公司、漳州友順環(huán)保節(jié)能型燃料油有限公司三家分別承擔(dān)油污運輸、儲藏、處理，形成了油污水的閉環(huán)處理。通過定期的岸線生產(chǎn)檢查、制定扣分制、考核制等措施，保持漁港清潔。深滬中心漁港成立漁港漁船廢油收集點，由泉州市祥興環(huán)?？萍加邢薰?、潔安新能源科技（福建）有限公司承擔(dān)廢油收集處理。通過群眾監(jiān)督的方式開展港內(nèi)環(huán)境監(jiān)察，通過獎勵舉報人的方式提高群眾監(jiān)督積極性。

（五）設(shè)立漁港清潔專項資金

祥芝中心漁港每年保潔費用在200萬左右，其中石獅市政府對海漂垃圾的清潔費用為300萬。下轄各地市通過海岸線長度、漁港分布數(shù)量進(jìn)行資金劃分，祥芝中心漁港每年可申請到80萬~90萬不等的支持資金，祥芝鎮(zhèn)每年為祥芝中心漁港列支80萬~90萬漁港環(huán)衛(wèi)資金。深滬中心漁港用于漁港保潔的費用為每年22萬元左右。以上開支主要用于漁港環(huán)衛(wèi)、海漂垃圾打撈處理。

三、存在的問題

由于起步晚，港區(qū)污染防治設(shè)備設(shè)施整體缺失或嚴(yán)重不足，污染物來源及組成復(fù)雜等原因，漁港污染物防控工作目前是漁港管理工作中的弱項。其具體表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下六個方面：

（一）現(xiàn)有漁港污染物管理防控制度及要求操作性不強(qiáng)，監(jiān)管缺乏強(qiáng)制手段

目前，漁港的設(shè)施配套及保潔工作多數(shù)由漁港經(jīng)營公司或第三方承擔(dān)。一方面，現(xiàn)行的規(guī)章制度要求比較籠統(tǒng)，要求漁港設(shè)置污染物回收、處理設(shè)施，但污染物回收形式、接收設(shè)施設(shè)置方式、配備數(shù)量要求等都未做詳細(xì)規(guī)定，形成了僅僅在形式上有相關(guān)防污染的規(guī)定要求，但不具備可操作性的現(xiàn)象；另一方面，對于違反污染物防控管理要求的行為或機(jī)構(gòu)，漁業(yè)監(jiān)督管理部門，沒有具體的處罰依據(jù)和處罰措施，在沒有管理抓手的情況下，執(zhí)法人員的監(jiān)管力度難以達(dá)到預(yù)期效果。

（二）漁港污染物來源組成復(fù)雜，僅在漁港范圍開展防污染治理，治標(biāo)不治本

漁港的污染物來源主要有：陸源（城市、街道堆積垃圾）、船舶源（油污水、船舶垃圾、生活污水）、涉港企業(yè)源（造船廠、加工企業(yè)、冷凍企業(yè)、加油站）、游客源和不良習(xí)慣源等。其組成包括：木制品（蘆葦桿、樹根樹枝、竹木片、膠合板等）、紙質(zhì)品（硬紙板、包裝盒、包裝箱）、紡織物（廢舊衣服、麻繩、破油布）、塑料制品（飲料瓶、餐盒、塑料袋、編織袋、泡沫板、泡沫箱）、玻璃制品（啤酒瓶、黃酒瓶）、廢舊漁網(wǎng)具（浮標(biāo)、繩索、漁網(wǎng)）、金屬制品、陶制品、廢油（機(jī)油、柴油、焦渣）、動物尸體等等。上述污染物和固體漂浮物混雜交織，還會隨著季節(jié)、潮位發(fā)生變化；其中由漁船產(chǎn)生的垃圾占比并不大。因此，僅在漁港區(qū)域開展防污染治理，不能從根源上解決污染物的產(chǎn)生。

（三）油污水產(chǎn)生收集量與實際產(chǎn)生量不對等，不能保證油污水的完全回收

目前，大部分國家級中心漁港沒有油污水的收集、處理裝置，或接收裝備和設(shè)施配備嚴(yán)重不足；部分漁港委托民營商業(yè)性清倉公司接收、轉(zhuǎn)運，但總體上還處于小規(guī)模、缺管理、欠專業(yè)的狀態(tài)。祥芝中心漁港、深滬中心漁港目前的油污收集點，在油污回收方式上，還是以漁民主動上交為主，沒有強(qiáng)制性要求，不能保證油污水完全回收。

（四）生活污水和船舶垃圾在漁船大量進(jìn)港時，大部分直接排入漁港水域

漁港目前沒有專門的生活污水、船舶垃圾的接收、儲運船只，且漁民普遍認(rèn)為生活污水特別是黑水不會對海洋環(huán)境造成環(huán)境破壞，在漁汛集中或風(fēng)暴潮來臨，進(jìn)港漁船數(shù)量猛增的情況下，生活污水和船舶垃圾基本都是直接排入漁港，就導(dǎo)致了漁船回港高峰期，也是漁港水域違法排放污染物和漂浮垃圾打撈高峰期的現(xiàn)象。

（五）在漁港現(xiàn)有經(jīng)營管理模式下，污染物防控管理工作容易流于形式

目前漁港經(jīng)營公司，大部分都是政府出資籌建的非盈利性公司，少部分漁港為民間經(jīng)營，在國家和地方政府一次性投資建設(shè)漁港后，經(jīng)營公司在不盈利或盈利很少的情況下，僅僅是按相關(guān)部門要求完成必須完成的相關(guān)設(shè)施的配備，但實際的經(jīng)營管理過程中，設(shè)備的配齊配足及實際使用方面和漁港基礎(chǔ)設(shè)施的管理維護(hù)方面都難以達(dá)到預(yù)期，如深滬中心漁港因疏浚資金有限，即使定期疏浚，部分大型漁船仍然不能進(jìn)港停靠，而漁港污染物管控工作又是漁港管理經(jīng)營的薄弱環(huán)節(jié)，需要投入大量人力、物力、財力，在沒有詳細(xì)的、強(qiáng)制的規(guī)定要求情況下，漁港污染防控工作很容易流于形式。

（六）存在的其他問題

漁港管理制度超前于漁港實際現(xiàn)狀。一方面，我國海岸線長，漁船數(shù)量多，且小船占比大，很多小船停靠在自然漁港或中小型漁港，其產(chǎn)生污染物也將對海水造成污染。同時，8月1日開始執(zhí)行進(jìn)出港報告制度。目前只有中心漁港和一級漁港為國家級漁港，具備相對較完善的信息監(jiān)管平臺；而在漁港未建起電子圍欄或相應(yīng)監(jiān)控平臺時，對?？吭谧匀淮a頭或中小型漁港的漁船很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。另一方面，目前中心漁港的綜合管理及信息管理平臺監(jiān)管對象為本地漁船，?？吭诟蹆?nèi)的很多外籍漁船不受當(dāng)?shù)貪O港監(jiān)管部門管理。在現(xiàn)下漁船數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于執(zhí)法人員數(shù)量的情況下，這部分外籍漁船也不容易做到有效監(jiān)管。以上問題都是后續(xù)推行的漁獲物定點上岸、漁獲量報告、漁船安全計分等制度時需要面對的問題。

四、意見建議

（一）建章立制，加快構(gòu)建相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范體系

解決和處理漁港污染問題，可采取的手段和途徑很多，但立法途徑是最高效處理污染問題的關(guān)鍵。從不同層級、不同角度完善細(xì)化漁船、漁港污染物防控管理制度體系，使現(xiàn)有的規(guī)則要求更具有可操作性，也為后續(xù)主管部門開展效果評估、監(jiān)督管理提供依據(jù)。加快制定出臺漁港防污染設(shè)施、設(shè)備配套標(biāo)準(zhǔn)，明確配備要求，優(yōu)先出臺部分對漁港環(huán)境和海洋環(huán)境破壞力大、影響長久的污染物治理政策。例如船舶垃圾中的塑料制品，近期不能形成標(biāo)準(zhǔn)的，建議以規(guī)章規(guī)則方式盡快發(fā)布實施。同時，針對漁船進(jìn)港高峰期，生活污水、船舶垃圾容易大量直接排放進(jìn)港的情況，制定臨時污染物接收、處理或轉(zhuǎn)運方案。

（二）源頭管理，突出誰污染誰治理的原則

充分發(fā)揮漁港建設(shè)綜合管理機(jī)構(gòu)作用，落實漁港綜合管理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，同時體現(xiàn)“誰污染、誰治理”的原則，出臺相關(guān)政策，必要時通過政府協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)海事、環(huán)保、城管、港航、港監(jiān)、街道等多部門聯(lián)動，形成合力，多點發(fā)力，從源頭上減少污染物總量的產(chǎn)生。

（三）加大投入，形成污染物防控良性循環(huán)

各漁港結(jié)合防污染設(shè)施、設(shè)備配備要求制定漁港更新改造方案，進(jìn)行改造資金預(yù)算，積極創(chuàng)造條件，多方籌集資金，爭取中央，地方或其他形式上更多的資金支持。加大漁港污染物防控專業(yè)管理隊伍和專業(yè)設(shè)備的建設(shè)投入，提升漁港防污染設(shè)備的集中配備和日常運行維護(hù)能力。

（四）理順權(quán)責(zé)，確保各項工作落到實處

首先梳理明確漁港的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的權(quán)責(zé)范圍及管理邊界，從法律法規(guī)上予以明確，建議在制定訂《漁港管理條例》時進(jìn)行規(guī)定。完善監(jiān)管制度，對不同漁港明確各權(quán)主體，理順因漁港所有權(quán)、使用權(quán)被侵占、產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)導(dǎo)致管理缺位、漁港社會功能被扭曲等問題。一方面發(fā)揮漁港綜合功能，通過市場化經(jīng)營手段，通過合理收取漁船停泊費等，逐步達(dá)到以港養(yǎng)港的目的；一方面，實行港務(wù)管理和監(jiān)督管理的分離，同時對現(xiàn)有的權(quán)責(zé)不清晰問題，研究制定相應(yīng)的解決措施。將漁港污染物防控工作有機(jī)的融入漁港管理中，提高漁港經(jīng)營管理活力，有效落實依港管環(huán)境安全的漁港綜合治理政策，確保漁港環(huán)境治理工作落到實處。

（五）科學(xué)規(guī)劃，滿足漁港長遠(yuǎn)發(fā)展需求

我國的漁港建設(shè)經(jīng)歷了起步階段、發(fā)展階段和繁榮階段，現(xiàn)在正進(jìn)行著由傳統(tǒng)的單一功能漁港轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的多功能漁港，帶動漁港一、二、三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展同時，漁港環(huán)境污染問題也日益凸顯。因此，在漁港綜合改造的當(dāng)口，應(yīng)對現(xiàn)有漁港的改造進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查研究和合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃，將防污染這個功在當(dāng)代、利在春秋的大事，納入加快推進(jìn)漁港振興和漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展建設(shè)的宏偉藍(lán)圖中。