我國巡游出租車行業(yè)的特許經(jīng)營管制研究

邢鴻飛，朱 菲

(河海大學(xué)，南京211100)

為滿足人們出行需求，自上世紀(jì)90年代起，國家大力發(fā)展交通運輸體系，出租車行業(yè)因政府支持而萌芽、興盛乃至井噴式發(fā)展，儼然成為城市交通運輸體系必不可少的組成部分。與此同時，出租車行業(yè)問題不斷，拒載、私自繞路漲價、駕駛員罷運等問題不斷出現(xiàn)，在此背后隱藏的原因是駕駛員利益分配無法達(dá)到預(yù)期。政府對于出租車行業(yè)亂象有著義不容辭的監(jiān)管義務(wù)，對出租車行業(yè)的政府監(jiān)管理應(yīng)得到持續(xù)關(guān)注。

一、問題的緣起

(一)我國出租車行業(yè)的發(fā)展背景

計劃經(jīng)濟(jì)體制下，出租車運行模式以公有制為主要載體，用車手續(xù)繁雜，跟現(xiàn)代意義的出租車運行模式截然不同。改革開放后，城市物質(zhì)生活質(zhì)量明顯提升，人們普遍追求出行便利、迅捷，生活方式的根本性變革催生了出租車行業(yè)的發(fā)展，逐漸形成出租車市場。特別是隨著民間資本的介入，非公有制出租車開始成為行業(yè)主體并迅速發(fā)展。出租車市場的蓬勃發(fā)展，使得城市交通承載能力持續(xù)增強(qiáng)，但出租車公司之間惡性競爭，市場失靈問題也不斷涌現(xiàn)。政府為維護(hù)公共利益，不得不在城市出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營制度，通過對城市出租車總體數(shù)量的宏觀管控，保證該行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

隨著共享經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，“網(wǎng)約車”這一新生事物應(yīng)運而生并瞬間遍布中國大地。我國交通部突破性地將出租車劃分為巡游出租車和預(yù)約出租車，其中，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第2條在服務(wù)提供平臺依托以及接待客人的方式層面界定出網(wǎng)約車所屬法律概念。由此，出租車行業(yè)被進(jìn)一步細(xì)化為巡游出租車和網(wǎng)約車兩大分支。①

我國出租車行業(yè)法律規(guī)范隨著社會發(fā)展而動態(tài)調(diào)整和變遷，越來越貼合行業(yè)市場需求，順應(yīng)時代發(fā)展步伐。法律層面雖然未曾明確提及巡游出租車這一概念，現(xiàn)階段巡游出租車的規(guī)范條款更多散見于行政規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章。1998年，當(dāng)時的建設(shè)部會同公安部聯(lián)合頒發(fā)的《城市出租汽車管理辦法》(已廢止)，對出租車運營所應(yīng)具備的企業(yè)承接資質(zhì)、駕駛員所具備的必要條件、申請進(jìn)入行業(yè)的程序做了相應(yīng)的規(guī)定。該辦法以部門規(guī)章形式為日后出租車行業(yè)制定統(tǒng)一的規(guī)范奠定了法律基礎(chǔ)，租價管制時代由此誕生。為配合2008年政府機(jī)構(gòu)改革，交通運輸部以該規(guī)章為基礎(chǔ)，于2014年頒布的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》取代前項辦法，“明確對出租車電召服務(wù)提出管理要求，并對其發(fā)展予以肯定和鼓勵”，①《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》作為現(xiàn)行出租車行業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)章，重要性不言而喻。2016年，交通部為順應(yīng)市場變化，分類規(guī)制巡游出租車和網(wǎng)約車，進(jìn)一步修改了這一規(guī)章，并作為巡游出租車經(jīng)營服務(wù)的總規(guī)定。

對于出租車的經(jīng)營權(quán)，《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》規(guī)定，出租車經(jīng)營所需許可證明須由縣級以上地方人民政府行政主管部門依法實施，最早在政策層面對出租車行業(yè)的準(zhǔn)入門檻予以特許經(jīng)營規(guī)制。同時,國務(wù)院在有關(guān)指導(dǎo)意見中進(jìn)一步明確出租車行業(yè)的法律地位，即出租車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，出租車行業(yè)不再是城市公共交通的組成部分。在地方政府規(guī)章層面，各地結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展特色亦出臺諸多規(guī)定，例如《重慶市出租車客運管理辦法》第3條規(guī)定：“出租車實行特許經(jīng)營”，并在第二章詳細(xì)列明了特許經(jīng)營的實體性和程序性條件；《成都市客運出租車管理條例》專節(jié)規(guī)定了特許經(jīng)營權(quán)的年限、審批原則與審批方式。綜上，出租車行業(yè)實行的是以中央層級立法為指導(dǎo)，各個地方依據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，以地方政府規(guī)章形式對出租車經(jīng)營權(quán)獲取的程序性和實體性條件予以具體化的授權(quán)方式。一言以蔽之，我國出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營制度，有關(guān)經(jīng)營許可的規(guī)定圍繞出租車車輛經(jīng)營權(quán)的申請審批展開。

(二)我國巡游出租車行業(yè)之亂象

政府實行特許經(jīng)營權(quán)的初衷是規(guī)范城市交通市場秩序，矯正因政府放任而導(dǎo)致的市場失靈問題，但隨著出租車特許經(jīng)營制度的不斷發(fā)展和政府對出租車行業(yè)管制的不斷深入，“政府失靈”誘發(fā)了新問題，出租車行業(yè)存在的諸如駕駛員“份子錢”過高而收益低下、消費者權(quán)益屢遭侵犯、主管部門監(jiān)管手段僵化等問題愈發(fā)尖銳。

1.“份子錢”加重駕駛員負(fù)擔(dān)。分析“份子錢”所引發(fā)的問題，首先需要明確“份子錢”的性質(zhì)。由于這一特許經(jīng)營權(quán)事項關(guān)乎公共利益，所要求的資質(zhì)也較為苛刻，交通主管部門在確定具有特許經(jīng)營資格的出租車運營者時，往往傾向于企業(yè)而非個人，“份子錢”成了駕駛員為獲得經(jīng)營資格而向擁有特許經(jīng)營權(quán)的公司支付的代價，故而“出租車租賃承包費從本質(zhì)上講是對于經(jīng)營權(quán)的定價行為”。[2]公司以營利為目的，“份子錢”的征收本身無可厚非，但實踐效果并不理想。首先，“份子錢”的確定過程和依據(jù)不透明?；旧鲜菃畏蕉▋r，駕駛員只有被動接受，加之出租車特許經(jīng)營資質(zhì)的稀缺效應(yīng)，“份子錢”過高早已成為駕駛員深惡痛絕的問題。其次，駕駛員和公司承受的風(fēng)險不同步。公司收取“份子錢”后便無其他運營壓力，可坐享盈利。與之形成鮮明對比的是，駕駛員必須在收回“份子錢”這一成本的基礎(chǔ)上才能盈利，不得不滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷勞作，不但體力透支，承受著巨大的精神壓力，而且疲勞駕駛，增加了安全隱患。再次，“份子錢”的用途信息不公開。政府將特許經(jīng)營權(quán)賦予特定的經(jīng)營主體，該經(jīng)營主體在獲取、維護(hù)及實施特許經(jīng)營權(quán)時的確也有一定投入，他們向掛靠、租賃或承包經(jīng)營的出租車司機(jī)個體適當(dāng)收取費用是合情合理的。但是，他們與個體司機(jī)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該對等、一致，與其簽訂掛靠、租賃或承包經(jīng)營協(xié)議的個體司機(jī)對其繳納的“份子錢”的用途應(yīng)有知情權(quán)。但實際情況是，擁有特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體不可能將“份子錢”的用途信息上報監(jiān)管部門，更不可能讓個體司機(jī)知曉，擁有特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體與個體司機(jī)的權(quán)利義務(wù)對等根本無從談起。

2.消費者權(quán)益得不到有效保護(hù)。消費者關(guān)心的巡游出租車問題主要集中在三點：消費者對出租車營運定價的影響力弱、打車難、服務(wù)質(zhì)量不高。第一，巡游出租車的營運定價是由政府主導(dǎo)的，消費者雖然有代表參與定價環(huán)節(jié)的聽證會，但他們在定價聽證會上的發(fā)言權(quán)不充分，作為分散的群體，其定價主張無法引起足夠重視，發(fā)聲常被忽略，對出租車營運定價缺乏影響力。第二，用車高峰期，營運車輛不足成為常態(tài)，政府在對出租車數(shù)量把控?zé)o法達(dá)到精準(zhǔn)狀態(tài)的前提下仍不放松城市出租車的總量管制，打車難問題日益加劇，進(jìn)而引發(fā)連鎖反應(yīng)，引發(fā)某些駕駛員在用車高峰期私自漲價宰客的亂象。第三，“份子錢”負(fù)擔(dān)居高不下，其繳納非但不能使駕駛員獲得質(zhì)量激勵，反而容易使駕駛員將營運壓力過大所產(chǎn)生的怨氣發(fā)泄到乘客身上，給服務(wù)質(zhì)量的提升造成負(fù)面影響。

3.主管部門監(jiān)管手段僵化。當(dāng)下，新興事物發(fā)展勢頭迅猛，但出租車的監(jiān)管體制又十分落后。[3]政府主管部門對巡游出租車行業(yè)的監(jiān)管手段過于僵硬，缺乏靈活性，從而加劇了各類現(xiàn)實矛盾。在出租車總量控制方面，以牌照數(shù)量的控制為手段規(guī)制交通膨脹問題，卻引發(fā)了打車難現(xiàn)象；在市場準(zhǔn)入的核查及公司經(jīng)營環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門側(cè)重于對投標(biāo)企業(yè)資金籌措能力的考察，并以此為企業(yè)能否承擔(dān)政府核定的營運任務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，片面強(qiáng)調(diào)企業(yè)的資金籌措能力而忽略特許經(jīng)營主體的綜合服務(wù)水平及社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力，片面注重經(jīng)營資質(zhì)的核準(zhǔn)及許可證的發(fā)放而忽略對特許經(jīng)營主體營運績效的評估及營運狀況的監(jiān)管；“份子錢”和營運價格的確定機(jī)制不科學(xué)、不透明，特別是對特許經(jīng)營主體單方面確定“份子錢”數(shù)量的做法缺少有效規(guī)制措施，導(dǎo)致駕駛員收入過低，價格激勵機(jī)制嚴(yán)重缺失。

嚴(yán)重肢體損傷常發(fā)生于交通、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等事故中，保全肢體是絕大多數(shù)患者及家屬的迫切愿望，但由于傷情、醫(yī)療技術(shù)、經(jīng)濟(jì)能力等原因，仍有一部分患者無法保肢或保肢失敗。2008年1月至2018年3月，我科共收治嚴(yán)重肢體損傷患者100余例，其中10例患者保肢失敗，現(xiàn)對這10例患者保肢失敗的原因作一總結(jié)，以期為臨床提供經(jīng)驗。

二、完善巡游出租車行業(yè)特許經(jīng)營管制的必要性

近年來，互聯(lián)網(wǎng)平臺催生了大量網(wǎng)約車，巡游出租車生存空間被不斷擠壓，駕駛員與消費者、主管部門與經(jīng)營者之間的矛盾越發(fā)尖銳。巡游出租車的存在是城市文明的標(biāo)志，也是市民出行不可或缺的傳統(tǒng)方式，為解決社會發(fā)展帶來的多方糾紛，出于公共資源配置的考量，完善出租車行業(yè)的特許經(jīng)營管制勢在必行。

(一)巡游出租車行業(yè)政府管制理論

學(xué)界將政府管制理論分為經(jīng)濟(jì)性管制理論和社會性管制理論。經(jīng)濟(jì)性管制針對的主要是自然壟斷領(lǐng)域和信息不對稱領(lǐng)域，是為了防止由此帶來的公共資源配置效率低下和消費者權(quán)益受損而進(jìn)行的政府管制。社會性管制以美國為代表，美國的社會性管制被稱為HSE，“主要包括三個方面的管制：(1)健康方面的管制，(2)安全方面的管制，(3)環(huán)境方面的管制”。[4]從美國的經(jīng)驗來看，社會性管制傾向于社會公眾的健康安全以及環(huán)境領(lǐng)域的保護(hù)。

我國政府對于巡游出租車的管制，依前述模式，因調(diào)整的社會關(guān)系隸屬于交通領(lǐng)域，就管制分類角度而言，其管制屬于經(jīng)濟(jì)性管制而非社會性管制。根據(jù)日本學(xué)者植草益的觀點，經(jīng)濟(jì)性管制的常見管理方式為價格管制、數(shù)量管制和質(zhì)量管制，[5]政府通過控制價格的上下限以及進(jìn)入市場的經(jīng)營者數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行公共資源的有效配置。

現(xiàn)代公法理論認(rèn)為法律不再僅僅是君王的命令，而是由第一性第二性權(quán)利構(gòu)成的一個體系。根據(jù)公法理論，一方面政府不再是主權(quán)理論下的代名詞，而是公共利益的代表和行使者、維護(hù)者，“如今，公共服務(wù)的概念正逐漸取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)”。[6]從另一方面講，政府的權(quán)力來源于民眾的自愿讓與，權(quán)力的讓渡是為了收獲更為和平的環(huán)境，權(quán)力必然與義務(wù)相互對應(yīng)，對于政府而言，“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實施的行為”。[7]因此，在行政法理上政府有義務(wù)保證基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的順利發(fā)展，滿足社會實際需要。

(二)我國巡游出租車行業(yè)的政府管制實踐

我國對巡游出租車行業(yè)的管制嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)管制理論，以市場準(zhǔn)入為門檻控制經(jīng)營權(quán)配置；以數(shù)量管制為方式控制城市整體出租車數(shù)量；以保障消費者權(quán)益為己任實行質(zhì)量管制。

1.巡游出租車行業(yè)的經(jīng)營權(quán)配置。巡游出租車行業(yè)實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入是經(jīng)營權(quán)配置的初始環(huán)節(jié)，通過發(fā)放經(jīng)營牌照的方式實施有效監(jiān)管，但我國這方面的制度實踐，效果并不理想?！堆灿纬鲎馄嚱?jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第8條對技術(shù)條件、有取得符合要求的從業(yè)資格證件的駕駛?cè)藛T、經(jīng)營管理制度、經(jīng)營場所等方面有嚴(yán)格限制，個人出租車駕駛員很難達(dá)到法定的準(zhǔn)入門檻。而且，該管理規(guī)定嚴(yán)格限制為經(jīng)營主體資質(zhì)核查存在“準(zhǔn)入歧視”提供了可能性，現(xiàn)實中準(zhǔn)入歧視的案件屢見不鮮。例如，在北京市數(shù)萬輛的出租車中,個體經(jīng)營的出租車僅有一千多輛。又如，《青島市客運出租車經(jīng)營權(quán)有償使用管理試行辦法》第8條規(guī)定的市場競選條件要求，個人很難滿足；廣州市則干脆明確規(guī)定，個人中標(biāo)者須掛靠一個客運企業(yè)方可經(jīng)營。上述做法必然導(dǎo)致事實上的準(zhǔn)入歧視。

巡游出租車行業(yè)的經(jīng)營權(quán)配置必須落實到具體經(jīng)營模式的運行。《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第5條明確指出，鼓勵巡游出租車公司化經(jīng)營，由公司享有特許經(jīng)營權(quán)，駕駛員通過繳納一定費用，俗稱“份子錢”進(jìn)行承包經(jīng)營。公司化經(jīng)營是多數(shù)地方推行的巡游出租車經(jīng)營模式,個體經(jīng)營不具代表性，因準(zhǔn)入歧視和經(jīng)營模式的公司化取向，個人經(jīng)營出租車的數(shù)量比較稀少。面對出租車營運企業(yè)與個體司機(jī)之間大量、普遍存在的各類矛盾，政府主管部門的監(jiān)管職責(zé)不可或缺。

2.巡游出租車行業(yè)的數(shù)量控制。《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第3條、第12條明確要求，出租車行政主管部門應(yīng)綜合考慮市場實際供需狀況、巡游出租車運營效率等因素，科學(xué)確定巡游出租車運營規(guī)模，合理配置巡游出租車的車輛經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《關(guān)于中華人民共和國行政許可法(草案)的說明》，特許在效能角度來看是分配稀缺資源，數(shù)量控制是主要調(diào)控手段。資源稀缺性是行政許可的存在前提，行政許可因資源的稀缺性而不得不實行數(shù)量管制。但資源的稀缺與否，客觀上又取決于政府的主觀判斷，“政府設(shè)定出租車營運牌照數(shù)量上限……政府設(shè)定的數(shù)量上限越小，出租車營運牌照就越具有稀缺性”。[8]數(shù)量管制手段使得很多地方因出租車數(shù)量已達(dá)所謂極限，而再也發(fā)不出新的經(jīng)營牌照，至于這個地方的出租車數(shù)量極限到底是多少、其確定標(biāo)準(zhǔn)怎樣等問題，則缺乏科學(xué)合理的考量，致使很多優(yōu)秀的經(jīng)營者無法進(jìn)入市場，已經(jīng)進(jìn)入的經(jīng)營者因沒有新的競爭對手加入而缺乏闖勁，形成行業(yè)壟斷。面對如此困境，政府若不加以有效監(jiān)管，公平競爭的市場根本無法造就。

3.巡游出租車行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管。出租車行業(yè)作為公共產(chǎn)品，消費者對產(chǎn)品供給質(zhì)量的滿意度直接影響人們對政府服務(wù)水平的評價，因此，政府對出租車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量的把控是政府監(jiān)管的重要方式?！按_保進(jìn)入市場的車輛、經(jīng)營者符合安全和最低服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),是進(jìn)入行業(yè)的壁壘”。[9]質(zhì)量監(jiān)管貫穿監(jiān)管始終，與數(shù)量管制這一準(zhǔn)入門檻相輔相成。一般而言，各地對于質(zhì)量管控的程度有所差異，所制定的法律規(guī)范也不盡相同，但對于駕駛員的工作行為以及內(nèi)容有著較為統(tǒng)一的規(guī)定，如駕駛員需文明用語、按計價器收費、不繞行等。這種規(guī)定對出租車行業(yè)以一定的不同于私人交通工具的特殊限制。此外，質(zhì)量監(jiān)管的另一手段是價格管制，價格管制源于乘客與經(jīng)營主體之間信息的不對稱，為杜絕經(jīng)營者利用信息優(yōu)勢抬高運價，必須由物價部門結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平統(tǒng)一定價。

三、我國巡游出租車行業(yè)的特許經(jīng)營管制之革新

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年(2016-2020年)規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)了供給側(cè)改革，供給側(cè)改革要求社會公共資源的最優(yōu)配置，旨在通過簡政放權(quán)途徑，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立高度法治化的公平競爭市場。出租車作為政府以特許經(jīng)營方式提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，其供給過程中頻頻出現(xiàn)“管制失靈”現(xiàn)象，追根溯源，是由特許經(jīng)營本身帶來的“行政壟斷”造成的，而解決行政壟斷的關(guān)鍵在于放松管制，實行特許經(jīng)營管制內(nèi)在模式的大膽變革。

(一)巡游出租車行業(yè)的市場準(zhǔn)入及經(jīng)營權(quán)配置

首先，應(yīng)明確出租車行業(yè)的經(jīng)營主體定位。《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》重新界定了出租車行業(yè)的經(jīng)營主體地位，即屬于城市綜合交通運輸體系的組成部分。我們認(rèn)為，將巡游出租車從城市公共交通組成部分完全剔除出去是不恰當(dāng)?shù)?。依?jù)《中華人民共和國行政許可法》，有限公共資源的開發(fā)利用，直接關(guān)系公共利益的特定市場準(zhǔn)入等，均屬于特許經(jīng)營適用范圍。在現(xiàn)有許可體制下，“傳統(tǒng)出租車要承擔(dān)多種具有一定公共性的特殊義務(wù)”，[10]巡游出租車負(fù)有諸如不可隨意變更價格、主動協(xié)助老弱病殘孕上車等義務(wù)，這不是單純的盈利附隨義務(wù)，而是營運者基于因代行政府服務(wù)事項而負(fù)有的一種特殊義務(wù)，其公益色彩鮮明。從這一角度而言，巡游出租車的公共交通屬性不可偏廢。

其次，應(yīng)降低市場準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管制，使得私人經(jīng)營者無法直接得到有效許可，“份子錢”現(xiàn)象便應(yīng)運而生，由此引發(fā)了諸多亂象。充分發(fā)揮市場的淘汰功能，降低市場準(zhǔn)入門檻，這不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是法治發(fā)展的需要，限制個體司機(jī)直接參與市場準(zhǔn)入的做法是不符合現(xiàn)代法治精神的，“從憲法角度看，這里對個人利用非營運車輛從事經(jīng)營的限制實質(zhì)上是對公民憲法上的財產(chǎn)權(quán)和勞動權(quán)的法律限制”。[11]從世界各國的發(fā)展趨勢看，對公民個人直接參與此類市場準(zhǔn)入競爭的限制越來越寬松。

部分國家、城市出租車市場規(guī)制策略匯總[12]

事實上，我國出租車行業(yè)政府管制改革的“溫州模式”，就允許個人取得經(jīng)營權(quán)。在溫州實踐中，并沒有因個人取得經(jīng)營資格而造成不良社會影響，“溫州模式”的成功值得其他地區(qū)借鑒?！皩τ诔鲎廛囆袠I(yè)來說,消除行政壟斷就要求政府放寬準(zhǔn)入門檻,準(zhǔn)許個體獲得運營出租車許可證”。[13]應(yīng)差異化對待個體經(jīng)營者與集約化經(jīng)營者，供給側(cè)改革著力點在于以人為本，相應(yīng)的個體經(jīng)營者進(jìn)入市場的條件以駕駛員素質(zhì)以及能力為審查重點，建立高度自由的公平競爭市場，通過市場規(guī)則篩選出服務(wù)質(zhì)量高、抵御風(fēng)險能力強(qiáng)的經(jīng)營公司及個體司機(jī)。

(二)巡游出租車行業(yè)營運車輛的數(shù)量控制

消費者高峰期打車難、政府的出租車數(shù)量管控難以精準(zhǔn)實施、供給側(cè)改革中的出租車高端產(chǎn)品供應(yīng)不足等問題，迫使政府不得不對已有管制政策進(jìn)行反思。競爭與效率是放松管制的一大價值取向，用市場這只看不見的手調(diào)控巡游出租車數(shù)量顯得尤為重要。市場以平均利潤為衡量標(biāo)準(zhǔn)，“出租車的平均利潤率總是會在社會平均利潤率上下來回波動,最終達(dá)到一個合理的數(shù)值”。[14]再者，現(xiàn)有法律規(guī)范明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)存續(xù)有一定期限限制，這為經(jīng)營權(quán)期限屆滿的經(jīng)營主體退出市場和新的經(jīng)營主體進(jìn)入市場，以及為市場容納出租車數(shù)量的動態(tài)調(diào)整創(chuàng)造了契機(jī)。一個健全的出租車營運市場，應(yīng)該具備良好的出租車數(shù)量的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，政府放松甚至取消對出租車的數(shù)量管控是大勢所趨。

(三)巡游出租車行業(yè)運營服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管

首先，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求簡政放權(quán)的同時，要求發(fā)揮政府在特許經(jīng)營中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府對市場的監(jiān)管和規(guī)范，提供規(guī)范性指引。政府主管部門首先應(yīng)設(shè)置質(zhì)量條款，固定公共產(chǎn)品質(zhì)量的最低標(biāo)準(zhǔn)，建立消費者有效投訴管道?！八麄兛梢员O(jiān)督特定規(guī)范和規(guī)則的遵守情況、評估這些規(guī)則成功的程度，并且可以向主管機(jī)構(gòu)報告可能違反這些規(guī)則的情況”。[15]對那些不符合質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品供給主體，視情況采取警告、罰款、責(zé)令改正、撤銷許可等行政措施。

其次，現(xiàn)行營運定價機(jī)制的不合理是另一個值得優(yōu)化的問題?，F(xiàn)階段政府指導(dǎo)定價要求交管部門同物價部門緊密合作，因地制宜而切忌“一刀切”。“但普通政策參與者被嚴(yán)重邊緣化,真正起作用的僅是少數(shù)精英?！盵16]出租車營運定價易忽視廣大個體司機(jī)的權(quán)利而導(dǎo)致“份子錢”過高現(xiàn)象。我國廣東省率先實行“份子錢”改革，創(chuàng)新了“清分模式”，通過對司機(jī)收入按9∶1的比例進(jìn)行清分，以實現(xiàn)“司企利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”。[17]該模式的實施直接提升了服務(wù)質(zhì)量，減少了違章率，克服了原有的公司與個人風(fēng)險分離、質(zhì)量激勵不足的缺點。

再次，應(yīng)采取政府部門協(xié)同作戰(zhàn)的聯(lián)動監(jiān)管方式。“客觀上講，出租車公司的正常營運有助于分擔(dān)政府的監(jiān)管成本與監(jiān)管壓力”，[18]特許經(jīng)營也是政府轉(zhuǎn)嫁市場風(fēng)險的一種方式，“特許經(jīng)營一般將市場需求風(fēng)險、運營風(fēng)險等商業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私方合作者，特別是需求風(fēng)險”。[19]但出租車公司本身應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)和政府經(jīng)營風(fēng)險的轉(zhuǎn)移承受決不意味著政府可以完全置身事外，不管不問，政府監(jiān)管部門應(yīng)采取靈活的、多元化手段持續(xù)監(jiān)管。

對個體司機(jī)的權(quán)益保護(hù)不能忽視行業(yè)協(xié)會的作用，必須破除行業(yè)協(xié)會與出租車公司利益一體化的惡習(xí)，將行業(yè)協(xié)會納入政府監(jiān)管范疇，由行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實施重大信息公開，確保駕駛員和消費者的知情權(quán)，同時定期向主管部門遞交季度和年度報告，彌補政府對出租車行業(yè)的監(jiān)管空隙。

除此之外，出租車行業(yè)的政府監(jiān)管改革需要司法體系的配合，引入司法監(jiān)督是另一可行方式。“各級法院實際上是非常重要的管制機(jī)構(gòu),很多管制行為都是由法院判決做出的”。[20]“法律首先是一種調(diào)整公共服務(wù)的法律”。[21]由于政府與被許可主體所簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議已納入行政訴訟受案范圍，法院裁判成了被許可主體最后的救濟(jì)方式。

綜上所述，我國即將全面進(jìn)入小康社會，城市交通體系應(yīng)配合供給側(cè)改革服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為調(diào)整巡游出租車運營服務(wù)的法律規(guī)范亦須不斷優(yōu)化，以有力規(guī)范出租車公司、個體司機(jī)、消費者三者的關(guān)系，為化解因政府管制而引發(fā)的各類巡游出租車糾紛，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會治安秩序提供有力的法治保障。因此，無論是行業(yè)準(zhǔn)入門檻、經(jīng)營權(quán)配置、數(shù)量管制還是質(zhì)量管制、政府監(jiān)管，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匦聦徱暡⒂兴兏铩?/p>

注釋：

①由于特許經(jīng)營制度與巡游出租車行業(yè)聯(lián)系更緊密，本文所謂的出租車行業(yè)主要指巡游出租車行業(yè)，巡游出租車行業(yè)也是本文的主要研究視域。因此，本文在很多場合，出租車行業(yè)與巡游出租車行業(yè)的概念是混用的。