過程管理視角下易地扶貧搬遷問題研究

李選蝶

[摘要]黨的十九大明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。貴州是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，解決貴州省貧困人口的脫貧問題，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施落后、自然條件較差的偏遠(yuǎn)山區(qū)是打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵?；谶^程管理的視角對易地扶貧搬遷中存在的問題進(jìn)行了探討，主要分析了貴州省鎮(zhèn)寧縣、紫云縣、晴隆縣、普安縣四個縣易地搬遷的在搬遷前、搬遷中以及搬遷后具體存在的問題，并由此提出了相關(guān)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]過程管理;易地扶貧搬遷;脫貧攻堅

[中圖分類號]F328[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

改革開放40多年來，我國取得了令人矚目的成就，但貧困問題依然存在。一些條件較好的地區(qū)通過政府的扶持，貧困人口基本脫貧。但是還有一些地區(qū)的貧困人口，由于自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、就地脫貧成本高等原因，仍然處于貧困狀態(tài)，實施易地扶貧搬遷工程是這些地區(qū)貧困人口脫貧致富的關(guān)鍵。自2016年以來，我國順利完成了870萬建檔立卡貧困人口的搬遷任務(wù)。貴州省是全國貧困程度最深、貧困人口最多的省份;同時是全國搬遷規(guī)模最大、人數(shù)最多的省份。自2015年12月2日以來，貴州省在全國打響了易地搬遷扶貧“當(dāng)頭炮”，堅持“搬遷是手段，脫貧是目的”的根本要求，讓百萬山區(qū)農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)新居。貴州省“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃實施總規(guī)模為188萬人，其中建檔立卡貧困人口150萬人，規(guī)劃搬遷貧困人口占全省貧困人口的1/3、占全國搬遷貧困人口的1/6。本文選取貴州省黔西南州鎮(zhèn)寧縣、紫云縣、晴隆縣和普安縣四個縣進(jìn)行實地調(diào)研以及對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談就易地扶貧搬遷中存在的困難、存在的問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)對策建議。

2 過程管理內(nèi)涵及四縣基本情況

2.1 過程管理的內(nèi)涵

過程管理是現(xiàn)代管理中比較基本的方法，主要指事件發(fā)生時在過程中所進(jìn)行的策劃、實施、監(jiān)測和改進(jìn)。易地扶貧搬遷中的過程管理主要指對易地扶貧搬遷的實施過程進(jìn)行行為控制，這一過程主要包括搬遷前搬遷任務(wù)的部署，搬遷過程的實施，搬遷后搬遷效益的評估以及搬遷結(jié)果的反饋及改進(jìn)。而在搬遷前、中、后三階段中也存在很多問題。本文主要從“過程管理”的視角下對易地扶貧搬遷三階段的問題進(jìn)行關(guān)注，彌補了當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究空白，具有重要的實際參考價值。

2.2 四縣基本情況

鎮(zhèn)寧縣、紫云縣、晴隆縣、普安縣四個縣都位于貴州省西南部，屬于黔西南州。鎮(zhèn)寧布依族族苗族自治縣共轄15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），總?cè)丝?8.5萬，其中布依族和苗族人口占總?cè)丝诘?0%以上。紫云苗族布依族自治縣總?cè)丝?0.02萬人，其中少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5.13%。晴隆縣居住著漢、苗、布依、彝族等14個民族，少數(shù)民族人口約占總?cè)丝?3.5萬人的56%，四縣均屬于典型的少數(shù)民族聚居山區(qū)。

鎮(zhèn)寧2015年搬遷安置156戶739人，2016年搬遷安置997戶4310人，2017年搬遷安置1268戶5126人。紫云縣是全省14個深度貧困縣之一，同時也是國家新一輪扶貧開發(fā)工作重點縣，易地扶貧搬遷成效顯著。2015年搬遷安置200戶925人，2016年搬遷安置2119戶8438人，2017年搬遷安置2122戶8446人，2018年搬遷安置2016戶8579人。晴隆縣全作為貴州省14個深度貧困縣之一，截止2018年底，全縣實際搬遷共34534人。2015年搬遷安置1000人，2016年搬遷安置10077人，2017年搬遷安置1331人，2018年搬遷安置10126人。普安縣2015年搬遷安置261戶1137人，2016年搬遷安置1978戶8817人，2017年搬遷安置4041戶16537人，2018年搬遷安置8579人。以上相關(guān)數(shù)據(jù)見表1。

3 易地扶貧搬遷存在的問題

3.1 搬遷前存在的問題

3.1.1 農(nóng)戶搬遷意愿低。由于長期的生活習(xí)慣及思想觀念，特別是少數(shù)民族，他們有獨特的生活習(xí)慣、文化習(xí)俗、思想觀念，如在鎮(zhèn)寧縣江龍鎮(zhèn)存在大多苗族在搬遷后都回流原住地情況，他們在短時期內(nèi)無法融入安置地周圍的居民生活。而在所調(diào)研四縣中，安順市紫云縣少數(shù)民族占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?8%，鎮(zhèn)寧縣少數(shù)民族占總?cè)丝诘?2%;黔西南州晴隆縣占總體人口的56.3%，普安縣少數(shù)民族占總?cè)丝诘?8.6%?？傮w上來說，這四個縣少數(shù)民族所占的比重都較大，所以其搬遷意愿在一定程度受較大影響。

3.1.2 數(shù)據(jù)精準(zhǔn)核實難度大。由于村寨地勢高，村民居住較分散，扶貧干部數(shù)據(jù)核實難度大。截至2018年5月14日，普安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上報整體搬遷自然村寨共185個，3740戶，17981人，其中，貧困人口7895人，非貧困人口10086人，離全縣非貧困人口總?cè)蝿?wù)15275人，尚差5189人。

3.2 搬遷中存在的問題

3.2.1 縣級配套資金不足。中央專項扶貧資金較充裕，但主要用于主體工程建設(shè)，針對性太強，關(guān)于易地扶貧搬遷相關(guān)的配套資金給地方部門帶來很大的壓力，比如項目征地費、評估費、審計費、監(jiān)理費等都是一大筆支出，都需要地方部門來承擔(dān)。如紫云縣作為深度貧困縣，資金需求大，據(jù)紫云縣移民局初步統(tǒng)計，2016～2018年，紫云縣移民搬遷相關(guān)的配套資金總的大概要承擔(dān)1.3萬億元，資金壓力大。

3.2.2 實施整寨搬遷難度大。第一是搬遷欲望強烈的村寨貧困發(fā)生率（50%以上）達(dá)不到整寨搬遷的要求，第二是非貧困戶的的搬遷意愿比貧困戶高，導(dǎo)致政策覆蓋出現(xiàn)偏差，當(dāng)整寨搬遷政策落實下來之后，非貧困戶已搬遷出來，然而貧困戶仍留在原地。

3.3 搬遷后存在的問題

3.3.1 搬遷戶就業(yè)問題。第一，搬遷農(nóng)戶的就業(yè)質(zhì)量不高，大部分勞動力只能靠外出打工或在當(dāng)?shù)卮蛄愎?。紫云縣作為深度貧困縣，地方龍頭企業(yè)少，勞動力需求低，加上農(nóng)戶技術(shù)水平不高，雖然政府通過短期的就業(yè)技能培訓(xùn)，但效果差，仍然不能滿足當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的技能要求，大多數(shù)農(nóng)戶只能靠外出務(wù)工或在當(dāng)?shù)卮蛄愎砭S持家里的生活開支，沒有穩(wěn)定的收入，就業(yè)質(zhì)量差。第二，貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重，存在很多搬遷戶因為懶不愿意找工作，不想做事的現(xiàn)象。第三是現(xiàn)在農(nóng)村貧困戶大多都是老弱病殘，思想意識普遍比較保守，自身發(fā)展動力不足，長期以來形成的“靠山吃山，自給自足”的小農(nóng)意識難以改變，使他們不愿意搬遷。

3.3.2 “三塊地”處理問題。受喀斯特地貌的影響，大多數(shù)的土地石漠化較嚴(yán)重，土地分散不集中且坡度較大，流轉(zhuǎn)率并不高，大多數(shù)農(nóng)戶搬遷后的土地閑置成為荒土，也有一部分土地搬遷戶自己仍在耕種，一部分托管給仍留在遷出地的親人。增減掛鉤政策下，各地政府對搬遷戶的宅基地都在進(jìn)行強制（補償）拆除。而對于林地大部分都閑置，搬遷戶可從中獲取退耕還林的收入，也有部分搬遷戶會砍伐樹木售賣。

3.3.3 舊房拆除復(fù)墾復(fù)綠難度大。第一是縣級配套資金缺乏，拆除工作難度大。易地搬遷戶的舊房拆除成本高，要求每人給予舊房拆除補助3000元，但由于受貴州省地形地貌的影響，拆遷成本較高，3000元遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第二是宅基地復(fù)墾復(fù)綠工作推進(jìn)緩慢、不徹底、質(zhì)量不高。第三是部分宅基地就是石沙地，其根本難以復(fù)墾復(fù)綠。另外因宅基地復(fù)墾面積較小，大多數(shù)并未耕種。第四是舊房拆除的建筑垃圾處理較難。

3.3.4 遷入小區(qū)管理問題。移民安置點的保潔工作差，調(diào)研組在鎮(zhèn)寧縣江龍鎮(zhèn)的移民搬遷安置點時，發(fā)現(xiàn)樓道到處都是垃圾，無人清理，存在臟亂差情況，搬遷小區(qū)的保潔工作有待改善。在同一小區(qū)有搬遷戶的住房存在漏水情況，在反應(yīng)后仍未得到處理。

4 關(guān)于易地扶貧搬遷的相關(guān)建議

第一，鞏固改善農(nóng)民人居環(huán)境，讓農(nóng)民真正地感受到“宜居家鄉(xiāng)”。農(nóng)村環(huán)境變好了，農(nóng)民就能夠穩(wěn)定居住下來，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

第二，盤活農(nóng)村各類資產(chǎn)。吸取我省“三變”改革的經(jīng)驗，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效實現(xiàn)途徑，完善農(nóng)村耕地“三權(quán)分置”管理辦法，發(fā)揮林地生態(tài)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，開展農(nóng)村宅基“三權(quán)”改革的試點，提高搬遷后宅基地的使用效益。

第三，加強搬遷人口的生產(chǎn)技能培訓(xùn)。開展長期的生產(chǎn)管理技能培訓(xùn)，使搬遷戶真正掌握一門生產(chǎn)技能，提高搬遷戶發(fā)展生產(chǎn)的能力。貧困人口并不缺乏勞動力，而是缺乏相應(yīng)的勞動技能，留在農(nóng)村，不會施用新型化肥，不會發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，不能很好地進(jìn)行田間管理;進(jìn)入城市，不會現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)所需的技能，因此，讓農(nóng)民真正掌握一門穩(wěn)定的生產(chǎn)技能是確保搬遷人口“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的關(guān)鍵因素。

第四，合理規(guī)劃遷出地的后續(xù)發(fā)展。一是對石漠化較嚴(yán)重、土地分散不集中且坡度較大的土地，要及時實施退耕還林保護(hù)政策或轉(zhuǎn)化為經(jīng)果林，保護(hù)遷出地生態(tài)環(huán)境。二是對坡度較大的山地實行坡改梯工程，全面提高森林植被覆蓋率，防止石漠化和水土流失，維護(hù)生態(tài)平衡。三是對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供堅實的基礎(chǔ)條件。抓產(chǎn)業(yè)項目落地，根據(jù)各貧困村資源環(huán)境狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、市場需求導(dǎo)向，利用生產(chǎn)的有利時機(jī)，謀劃一批具有優(yōu)勢、適銷對路的特色高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目。

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