合憲性審查中比例原則的適用問(wèn)題研究

王由海

[摘要]修改憲法、設(shè)立憲法和法律委員會(huì)是法治中國(guó)建設(shè)的重大舉措。在憲法和法律委員會(huì)各項(xiàng)職責(zé)中，推進(jìn)合憲性審查具有關(guān)鍵性意義。當(dāng)前，如何推進(jìn)合憲性審查工作成為亟需明確的問(wèn)題。本文以憲法上的比例原則在合憲性審查中的適用為中心，通過(guò)明確憲法上比例原則的基本內(nèi)涵、審查基準(zhǔn)等一系列問(wèn)題，將之用于我國(guó)大陸地區(qū)少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動(dòng)進(jìn)行的合憲性審查，以期為我國(guó)憲法和法律委員會(huì)逐步推進(jìn)的合憲性審查工作提供知識(shí)供給。

[關(guān)鍵詞]比例原則 合完性審查 審查基準(zhǔn)就業(yè)糾偏行動(dòng)

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-4245（2019）04-0036-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.04.007

一、問(wèn)題的提出：從合憲性審查的審查基準(zhǔn)談起

合憲性審查一詞最早出現(xiàn)于德國(guó)，當(dāng)時(shí)的主要含義是審查法律等規(guī)范是否與憲法相抵觸，是否與憲法保持一致，消除任何與憲法相抵觸的規(guī)范性文件，包含下位規(guī)范符合上位規(guī)范。二戰(zhàn)以來(lái)，由于人權(quán)遭受極端踐踏的慘痛教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的有效保護(hù)成為合憲性審查制度的主要功能。事實(shí)上，除了部分基本權(quán)利受絕對(duì)保護(hù)之外，大部分基本權(quán)利都有保護(hù)的邊界，比如因保護(hù)他人權(quán)利或維護(hù)公共利益的需要而予以限制的。然而，有時(shí)憲法只規(guī)定依法律得以限制基本權(quán)利②，如何限制基本權(quán)利才不違背憲法保障基本權(quán)利的宗旨？這都涉及對(duì)憲法基本權(quán)利限制的判斷基準(zhǔn)問(wèn)題。而在基本權(quán)利限制的合憲性審查中，比例原則已經(jīng)成為世界各國(guó)憲法裁判的重要原則。比例原則最初是為了控制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的濫用，對(duì)立法者沒有實(shí)質(zhì)的約束力。后來(lái)，德國(guó)人吸取了二戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)，將憲法基本權(quán)利提到更高的位階，能夠約束包括立法權(quán)在內(nèi)的所有國(guó)家權(quán)力。因此，從最初的警察法領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)魏瑪憲法時(shí)代、德國(guó)基本法的制定以及憲法法院的一系列判決，德國(guó)的比例原則從行政法位階一躍而至憲法位階。

于我國(guó)而言，我國(guó)大陸地區(qū)對(duì)比例原則的研究更多側(cè)重于行政法比例原則的研究以及實(shí)踐中的個(gè)案探討，對(duì)憲法上的比例原則探討不足，尤其是在合憲性審查中，對(duì)司法審查的強(qiáng)度與審查技術(shù)的關(guān)注較少。如何理解與解釋憲法基本權(quán)利限制的比例原則，掌握其審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)合憲性審查工作具有重要的意義。因此，本文梳理了憲法上比例原則的基本內(nèi)涵，以及所呈現(xiàn)出的多元審查強(qiáng)度和類型化的審查趨勢(shì)，并將之運(yùn)用到少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動(dòng)，對(duì)少數(shù)民族就業(yè)扶持政策予以合憲性審查。以期有助于深化比例原則的司法適用，為比例原則的合憲性審查工作提供一個(gè)參考樣本。

二、憲法權(quán)利法律限制的比例原則及其適用

比例原則是一種實(shí)踐性的合憲性審查判斷標(biāo)準(zhǔn)，必須對(duì)比例原則的各個(gè)子原則進(jìn)行判斷后，才能最終得出是否合憲的結(jié)論?？偟膩?lái)說(shuō)，比例原則包括三個(gè)子原則或階段和一個(gè)預(yù)備階段。比例原則主要包括三個(gè)子原則：適當(dāng)性（目的性）、必要性（損害最?。┡c狹義比例原則。雖然有比例三原則與比例四原則（增加目的正當(dāng)性原則）之區(qū)別，但實(shí)質(zhì)上，自從德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1957年有關(guān)職業(yè)自由的藥局判決中引用三原則后，比例原則三分法（或稱為三階理論）遂成為學(xué)說(shuō)及法院判決的通說(shuō)。

（一）預(yù)備階段：目的正當(dāng)性考察

簡(jiǎn)言之，比例原則在限制基本權(quán)利的合憲性審查中的應(yīng)用主要是指，國(guó)家對(duì)公民行使基本權(quán)利進(jìn)行限制的時(shí)候，所選擇的手段不能過(guò)度限縮或者侵害公民的基本權(quán)利，要求手段與得以實(shí)現(xiàn)的目的之間必須有合理、成比例的關(guān)系。合憲性審查機(jī)關(guān)對(duì)基本權(quán)利限制的合憲性審查包括兩個(gè)層次：第一層次，判斷基本權(quán)利是否受到了限制;第二層次，判斷對(duì)基本權(quán)利的限制是否具有合憲性。因此，在適用比例原則進(jìn)行合憲性審查前，首先需要判斷國(guó)家行為對(duì)基本權(quán)利產(chǎn)生了限制或者干預(yù)作用。合憲性審查機(jī)關(guān)必須確定相關(guān)基本權(quán)利的保護(hù)邊界，并審查國(guó)家或行政機(jī)關(guān)的行為是否阻礙或者實(shí)質(zhì)限制了基本權(quán)利的行使。如果確認(rèn)國(guó)家行為對(duì)基本權(quán)利產(chǎn)生了限制或者干預(yù)，便可進(jìn)入比例原則的預(yù)備階段審查，要求國(guó)家行為必須符合目的正當(dāng)性。如果是法律，可以通過(guò)查證立法文本、立法背景以及相關(guān)立法材料等方式對(duì)立法的目的予以確定。但目的正當(dāng)性應(yīng)該是具體的，有明確法律表示的，而非指向抽象、寬泛的概念，比如維護(hù)公共利益、促進(jìn)人民幸福。目的正當(dāng)性原則雖然審查時(shí)比較寬松，但是它能夠淘汰明顯的違憲行為，對(duì)我國(guó)當(dāng)前地方立法中存在較多明顯不合憲規(guī)定的情形下，其重要性不言而喻。

（二）第一階段：適當(dāng)性原則

一旦確認(rèn)了國(guó)家行為的目的與目的本身的正當(dāng)性，便可進(jìn)入第一階段適當(dāng)性的審查范圍。適當(dāng)性原則又稱為妥當(dāng)性原則，是指國(guó)家所采取的行為措施有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的，或者至少有助于相應(yīng)目的的實(shí)現(xiàn)。具體到本案中，指的是一個(gè)政策，因其所推行是否有助于立法目的之實(shí)現(xiàn)。實(shí)務(wù)中的認(rèn)定較為寬松，只要手段不是完全不適合，就不違法比例原則。它的基本思路是，如果一個(gè)公權(quán)力措施未能達(dá)到其所追求的目的，或者說(shuō)國(guó)家行為不但沒有促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，反而還產(chǎn)生負(fù)面的影響，則該措施屬于欠缺適當(dāng)性而違憲。就其功能而言，適當(dāng)性原則主要承擔(dān)目的的描述功能，如果國(guó)家行為所欲追求的目的予以確定，就能夠避免行為本身的含混不清。其要解決的是國(guó)家行為合理與否，是否抵觸基本法價(jià)值秩序。其次，適當(dāng)性原則要求手段有助于目的的實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到充分性證明標(biāo)準(zhǔn)即可，無(wú)需手段實(shí)施后達(dá)成目的的必然性，因此適當(dāng)性原則的審查通常比較寬松。

（三）第二階段：必要性原則

當(dāng)所涉國(guó)家行為順利通過(guò)適當(dāng)性原則的檢驗(yàn)，便進(jìn)入“必要性原則”的審查范圍，追問(wèn)在所有能夠達(dá)成目的實(shí)現(xiàn)的手段中，是否選擇了對(duì)基本權(quán)利侵害最小的方法。所謂必要性原則，又稱最小侵害手段原則。此原則要求一個(gè)公權(quán)力行使以達(dá)到目的為已足，不可過(guò)度侵及人民權(quán)利。必要性原則在結(jié)構(gòu)上包括“相同有效性”和“最小侵害”兩個(gè)構(gòu)成要件，用我國(guó)的俗語(yǔ)說(shuō)，不可“殺雞用牛刀”或“以炮擊雀”。具體而言，首先要存在兩個(gè)以上的可供選擇的、能夠達(dá)到現(xiàn)在基本權(quán)利目的的措施。如果只有一項(xiàng)國(guó)家行為通過(guò)適當(dāng)性原則審查，就無(wú)適用必要性原則之必要。因?yàn)椤跋嗤行浴币蟊仨毎▋蓚€(gè)以上同樣適合的措施。如德國(guó)聯(lián)邦憲法法院將“相同有效性”具體表述為：“作為其他更為溫和的代替措施，必須在每一方面都可明白地確定，它對(duì)目的的達(dá)成與立法措施在事理上具有相同的價(jià)值時(shí)，才可以稱得上是一個(gè)相同有效的手段。”其次，在所有能夠達(dá)成目的（立法目的或行政目的）的手段中，應(yīng)選擇對(duì)公民基本權(quán)利影響最小的方式。何謂“損害最小”，需要個(gè)案權(quán)衡。釋字719號(hào)理由書認(rèn)為，按系爭(zhēng)規(guī)定所以為差別待遇，系因國(guó)內(nèi)員工總?cè)藬?shù)逾百人之廠商，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，雇用員工較具彈性，進(jìn)用原住民以分擔(dān)國(guó)家上開義務(wù)之能力較高;且系爭(zhēng)規(guī)定所為進(jìn)用比例為百分之一，以百人為差別待遇之分界，其用意在降低實(shí)現(xiàn)前開目的所為差別待遇造成之影響。

（四）第三階段：狹義比例原則

如果所涉國(guó)家行為被認(rèn)定為必要，或者只有一項(xiàng)國(guó)家行為符合適當(dāng)性原則而必要性原則無(wú)法發(fā)揮其自身的審查作用，則進(jìn)入狹義比例原則的審查范疇。與前兩個(gè)原則相比較，狹義比例原則站在保護(hù)公民基本權(quán)利的立場(chǎng)，要求公權(quán)力措施不能因追求目標(biāo)而過(guò)度侵害公民的基本權(quán)利。即國(guó)家所使用的行為手段所追求的價(jià)值，必須大于其本身導(dǎo)致的損害。有學(xué)者描述為“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)多數(shù)可選擇之處置，應(yīng)就方法與目的的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之”。質(zhì)言之，該原則是一種利益衡量方式，衡量目的與公民基本權(quán)利損失是否成比例，也就是說(shuō)，該原則要求公權(quán)力限制公民基本權(quán)利所損害公益和私益的綜合不得超過(guò)所追求目的的價(jià)值為考慮取向，即“不可殺雞取卵”。因此，在狹義比例原則下，涉及的審查強(qiáng)度問(wèn)題，要根據(jù)不同規(guī)范領(lǐng)域的特性、形成相對(duì)確定判斷的可能性與所限制憲法權(quán)利的不同，允許、要求合憲性審查機(jī)關(guān)相應(yīng)地進(jìn)行不同密度的審查。

三、比例原則中多元審查基準(zhǔn)及其類型化趨勢(shì)

比例原則的多元審查基準(zhǔn)，目前主要為美國(guó)模式和德國(guó)模式。美國(guó)和德國(guó)在基本權(quán)利限制的合憲性審查中分別形成了與其憲法文本特征、審查制度及社會(huì)歷史條件密切相關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)，即美國(guó)的三重審查標(biāo)準(zhǔn)和德國(guó)的三層密度基準(zhǔn)。兩者在適用過(guò)程中，逐漸出現(xiàn)互相融合的趨勢(shì)。限于文章篇幅，本文主要對(duì)美國(guó)的三重審查標(biāo)準(zhǔn)予以介紹。

美國(guó)的三重審查標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“卡洛琳”案形成以雙重基準(zhǔn)為主軸的審查密度。審查標(biāo)準(zhǔn)主要是目的與手段兩個(gè)面向，手段又包括目的與手段的關(guān)聯(lián)與手段大小程度（最小侵害）。不同的審查標(biāo)準(zhǔn)關(guān)涉目的強(qiáng)度、手段與目的間的關(guān)聯(lián)性、舉證責(zé)任分配以及審查結(jié)果的推定。嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)要求國(guó)家行為所追求的目的必須具有極其重要的政府利益，限制公民權(quán)利之手段與維護(hù)公共利益之間有必要之關(guān)聯(lián)性，限制手段造成的損害程度應(yīng)最小，且由政府承擔(dān)違憲的舉證責(zé)任。中度審查標(biāo)準(zhǔn)，要求系爭(zhēng)規(guī)定之立法目的要為實(shí)現(xiàn)重要的立法目的，目的為正當(dāng)公共利益而差別待遇之間有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，相較于嚴(yán)格與寬松審查審查標(biāo)準(zhǔn)，其使用的主觀裁量空間較大。寬松（合理）審查標(biāo)準(zhǔn)要求系爭(zhēng)規(guī)定的立法目的有合理正當(dāng)?shù)恼妫侄闻c目的為正當(dāng)公共利益而差別待遇之間有合理關(guān)聯(lián)。適用范圍上，嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)主要使用與平等權(quán)、弱勢(shì)群體權(quán)利、政治權(quán)利、言論自由等案件。中等審查標(biāo)準(zhǔn)適用于性別分類、優(yōu)惠性差別待遇案件等，寬松審查標(biāo)準(zhǔn)適用于經(jīng)濟(jì)性基本權(quán)利限制案件。

隨著基本權(quán)利限制案件的累積，德國(guó)比例原則在對(duì)不同案件立法事實(shí)審查中，根據(jù)不同事物性質(zhì)或不同基本權(quán)利領(lǐng)域，形成了三層密度理論。聯(lián)邦憲法法院在“勞工企業(yè)參決案”判決中，綜合先前判決，將這些審查基準(zhǔn)歸納為明顯性審查、可支持性審查和強(qiáng)力審查三種類別。明顯性標(biāo)準(zhǔn)要求基本權(quán)利限制不得有顯而易見的錯(cuò)誤，是針對(duì)可能結(jié)果的審查，要求證明程度最為寬松;可支持審查要求對(duì)基本權(quán)利限制必須合乎事理并可以至此，主要是“程序?qū)彶椤?，由申?qǐng)者承擔(dān)舉證責(zé)任;強(qiáng)力審查標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)基本權(quán)利的限制具有充實(shí)性且能毫無(wú)疑問(wèn)地證明基本權(quán)利的限制必不可少，并將舉證責(zé)任歸由被指控違憲方負(fù)擔(dān)。比例原則中會(huì)出現(xiàn)不同的審查密度，是基于聯(lián)邦憲法法院在比例原則基準(zhǔn)的適用中，對(duì)立法者基于“立法當(dāng)時(shí)”的事實(shí)而進(jìn)行預(yù)測(cè)判斷審查提出了不同強(qiáng)度的審查基準(zhǔn)。這就是立法事實(shí)論，即要求以立法事實(shí)的客觀基礎(chǔ)來(lái)證明手段選擇有助于目的實(shí)現(xiàn)。那么，證明到何種程度才能滿足適當(dāng)性審查的要求？這種證明程度在個(gè)案中是整齊劃一還是各不相同？因此，立法事實(shí)這一課題的揭示與強(qiáng)調(diào)，正是審查密度理論之所以能夠從傳統(tǒng)際限概念的思維困境中解放出來(lái)、轉(zhuǎn)向區(qū)分不同審查強(qiáng)度之階層化發(fā)展的最重要關(guān)鍵。

概而言之，適用比例原則進(jìn)行合憲性審查時(shí)，首先要確定審查的基準(zhǔn)或者強(qiáng)度問(wèn)題，其次才是經(jīng)過(guò)比例原則的三個(gè)子原則的審查。無(wú)論是美國(guó)的三重審查標(biāo)準(zhǔn)還是德國(guó)的三層密度基準(zhǔn)，都建立在類型化構(gòu)建的法理上，二者都認(rèn)為某些基本權(quán)利較其他權(quán)利具有優(yōu)先的地位，而主張對(duì)之實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，即將各種不同的權(quán)利案件類型與不同強(qiáng)度或結(jié)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤。其中，至為重要的是審查基準(zhǔn)的確定是個(gè)案衡量的，隨著各種相關(guān)因素的變化，如所保護(hù)法益的重要不同等，承認(rèn)公權(quán)力措施享有不同范圍或程度的裁量空間，法院也應(yīng)采取不同強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)。下文將依此審查模式，對(duì)少數(shù)民族就業(yè)政策予以審查驗(yàn)證。

四、少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動(dòng)中的合憲性審查

（一）我國(guó)少數(shù)民族就業(yè)扶持政策概述

與此主題相關(guān)者，主要涉及我國(guó)《憲法》第122條：國(guó)家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè);《民族區(qū)域自治法》第23條：……依照國(guó)家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員……;《就業(yè)促進(jìn)法》第28條：……用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧。近年來(lái)，我國(guó)西部少數(shù)民族人口遭遇了嚴(yán)重的就業(yè)困難，這一現(xiàn)象不利于中央關(guān)于建設(shè)平等、團(tuán)結(jié)、互助、友愛的社會(huì)主義民族關(guān)系的戰(zhàn)略部署。事實(shí)上，給予少數(shù)民族適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)優(yōu)惠政策是公權(quán)主體基于多方面的原因?qū)嵭械囊环N“糾偏”行為，意圖確保少數(shù)民族和漢族一樣享受平等的就業(yè)權(quán)利。當(dāng)然，該國(guó)家行為對(duì)漢族人民的就業(yè)權(quán)利也造成了一定程度上的限制，要防止過(guò)猶不及，以損害漢族個(gè)體勞動(dòng)者在平等條件下受雇用之期待利益為代價(jià)去優(yōu)惠、保護(hù)特定少數(shù)民族勞動(dòng)者優(yōu)先就業(yè)的利益。在給予少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠政策時(shí)應(yīng)充分考慮該優(yōu)惠措施的合法性、合理性、必要性，嚴(yán)格遵循比例原則再加以實(shí)施，避免對(duì)其他民族群體造成實(shí)際不利的后果，避免就業(yè)優(yōu)待引發(fā)更大的族群沖突。

我國(guó)對(duì)少數(shù)民族就業(yè)扶持政策采取了不同的立法模式，具體到地方政府法規(guī)、規(guī)章方面，筆者將其整理為五大類型。

1.給予企業(yè)就業(yè)優(yōu)惠政策型?！缎陆S吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法）辦法》第18條：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)重視和積極促進(jìn)少數(shù)民族勞動(dòng)者就業(yè)工作……各類企業(yè)應(yīng)當(dāng)吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者就業(yè)，……企業(yè)招用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者就業(yè)的，按照自治區(qū)有關(guān)規(guī)定享受各項(xiàng)就業(yè)扶持政策。廣西壯族自治區(qū)人民政府頒布《招標(biāo)采購(gòu)促進(jìn)廣西工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接實(shí)施細(xì)則》，其中規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于扶持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，在編制政府采購(gòu)招標(biāo)文件時(shí)，貨物服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)評(píng)標(biāo)方法采用綜合評(píng)分法的，在同等質(zhì)量和價(jià)格的條件下，對(duì)使用少數(shù)民族工業(yè)產(chǎn)品80%以上的實(shí)行設(shè)置1-3分的政策功能分。通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行測(cè)評(píng)加分等方式鼓勵(lì)企業(yè)采購(gòu)少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)品，從而促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)。