地方人大對(duì)監(jiān)察委開(kāi)展監(jiān)督的路徑探析

王志華

2018年3月頒布的憲法修正案和監(jiān)察法，正式賦予監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)委）憲法地位，明確人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。目前，各地人大已相繼成立了相關(guān)工作機(jī)構(gòu)。人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)如何有效落地，是當(dāng)前亟需研究和推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。本期《人大論壇》，我們選取兩篇浙江省人大工作研究會(huì)年度交流論文，從監(jiān)督的方式和路徑角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

人大監(jiān)督監(jiān)委是國(guó)家政治體制改革的重大部署，也是人大監(jiān)督工作的新領(lǐng)域。明確了監(jiān)督權(quán)，后續(xù)重點(diǎn)是如何跟進(jìn)監(jiān)督，即“如何監(jiān)督”，這是現(xiàn)階段強(qiáng)化人大監(jiān)督的重大命題。

路徑設(shè)計(jì)——以監(jiān)察法第53條“四大方式”為主流

監(jiān)察法第53條規(guī)定了人大監(jiān)督監(jiān)委的“四大方式”，即聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問(wèn)和質(zhì)詢。相對(duì)監(jiān)督法的“七大方式”，監(jiān)察法的規(guī)定相對(duì)較少，主要慮及了對(duì)監(jiān)委監(jiān)督的階段性及特殊性。現(xiàn)階段之監(jiān)督，應(yīng)主要圍繞“四大方式”的發(fā)揮，按照分段、分步監(jiān)督總體思路，循序漸進(jìn)予以推進(jìn)。

常規(guī)方式——聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告，是監(jiān)察法第53條規(guī)定的首要監(jiān)督方式。聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，在監(jiān)督實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛。目前，對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督工作剛剛起步，適時(shí)安排聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，發(fā)揮人大職能，支持推進(jìn)監(jiān)察工作有效開(kāi)展，符合監(jiān)督工作實(shí)際，建議作為現(xiàn)階段常規(guī)、常態(tài)化監(jiān)督方式，每年安排1個(gè)左右的項(xiàng)目開(kāi)展。2018年7月，浙江省人大常委會(huì)已率先出臺(tái)了聽(tīng)取和審議監(jiān)委工作報(bào)告試行辦法，從監(jiān)督選題、程序等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定。專項(xiàng)工作報(bào)告選題，應(yīng)圍繞當(dāng)前監(jiān)委工作重點(diǎn)、監(jiān)察工作普遍性和典型性問(wèn)題、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題，確保題目選準(zhǔn)、選好。注重審議質(zhì)量，重視并做好前期調(diào)研及溝通對(duì)接，提準(zhǔn)問(wèn)題和建議。增強(qiáng)審議意見(jiàn)的“含金量”，突出審議意見(jiàn)各項(xiàng)落實(shí)措施的具體化和可操作性，加強(qiáng)對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況的再監(jiān)督，必要時(shí)可專門(mén)對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況組織跟蹤監(jiān)督。需要注意的是，監(jiān)委報(bào)告工作僅向常委會(huì)報(bào)告，不能作為人代會(huì)的議題。

跟進(jìn)方式——開(kāi)展執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查，被譽(yù)為“法律巡視”的監(jiān)督利劍，也是監(jiān)察法第53條規(guī)定的另一重要方式。人大對(duì)監(jiān)察工作開(kāi)展執(zhí)法檢查，是監(jiān)督的一種“深化和跟進(jìn)”，宜在監(jiān)督工作全面鋪開(kāi)后，聚焦貫徹實(shí)施監(jiān)察法和相關(guān)法律法規(guī)情況。時(shí)間上，可同聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告分別開(kāi)展，也可以結(jié)合一并開(kāi)展。執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，主要圍繞監(jiān)察工作方面法律實(shí)施情況，聚焦普遍性、典型性和熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，把重點(diǎn)放到推動(dòng)解決問(wèn)題上，突出執(zhí)法檢查緊扣法律法規(guī)查找分析問(wèn)題功能，更注重解決問(wèn)題。建議根據(jù)當(dāng)前監(jiān)察工作重點(diǎn)及人大監(jiān)督實(shí)際，認(rèn)真抓好立項(xiàng)選題、組織實(shí)施、監(jiān)察報(bào)告、會(huì)議審議和落實(shí)整改等環(huán)節(jié)，側(cè)重了解法律實(shí)施情況和存在問(wèn)題，找準(zhǔn)切口、集中用力，督促各國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法、監(jiān)察法規(guī)定履職，推動(dòng)監(jiān)委各項(xiàng)中心任務(wù)落實(shí)和社會(huì)關(guān)切問(wèn)題的解決，進(jìn)一步提升監(jiān)督精準(zhǔn)性和有效性。

補(bǔ)充方式——運(yùn)用詢問(wèn)和質(zhì)詢。根據(jù)監(jiān)察法第53條規(guī)定，人大可以對(duì)監(jiān)委工作開(kāi)展詢問(wèn)和質(zhì)詢。經(jīng)過(guò)多年探索，專題詢問(wèn)方式已較為常見(jiàn)，已成為人大開(kāi)展監(jiān)督的“常規(guī)武器”，2018年7月，全國(guó)人大常委會(huì)也開(kāi)展了本屆首次專題詢問(wèn)。專題詢問(wèn)，主要是針對(duì)某一方面問(wèn)題，提出針對(duì)性的詢問(wèn)，由部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)。近年來(lái)，省人大層面也分別就食品安全、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)以及司法機(jī)關(guān)公正司法依法履職情況分別組織過(guò)專題詢問(wèn)，效果較好。內(nèi)容上，可先在審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)，以聯(lián)組會(huì)議的方式開(kāi)展專題詢問(wèn)，如有必要，也可專門(mén)就某一社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展專題詢問(wèn)?？紤]到監(jiān)察工作的特殊性，對(duì)詢問(wèn)程序、事先溝通、公開(kāi)程度等要作充分的考慮。質(zhì)詢，一般是就某一特定問(wèn)題提出質(zhì)問(wèn)并要求立即答復(fù)的監(jiān)督方式，是目前4種監(jiān)督方式中，針對(duì)性和剛性最強(qiáng)的?？紤]到監(jiān)委政治機(jī)關(guān)的特性，對(duì)質(zhì)詢的運(yùn)用要更為慎重，除確有特殊需要并向黨委做好請(qǐng)示匯報(bào)外，一般不輕易動(dòng)用。要嚴(yán)格限定、規(guī)范質(zhì)詢的內(nèi)容范圍、程序規(guī)范等，做好事先溝通協(xié)調(diào)，確保取得預(yù)期效果。

著眼于人大監(jiān)督職權(quán)的綜合性，在依照監(jiān)察法第53條規(guī)定的“四大方式”推進(jìn)的同時(shí)，還可結(jié)合人大其他職權(quán)或職能，為這些法定監(jiān)督方式順利開(kāi)展提供支持，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和精準(zhǔn)監(jiān)督。比如，就監(jiān)察工作組織專項(xiàng)調(diào)研、就某一重大問(wèn)題作出決議決定、定期要求報(bào)送文件和信息、轉(zhuǎn)辦涉及監(jiān)察工作的來(lái)信來(lái)訪、請(qǐng)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)列席常委會(huì)和參加其他重大活動(dòng)等。這些方式，都可以作為第53條中“四大方式”的補(bǔ)充，并著眼于一段時(shí)期的工作重點(diǎn)及要求，協(xié)同開(kāi)展，形成整體合力。

創(chuàng)新發(fā)展——著眼于監(jiān)督未來(lái)的路徑探索

浙江是國(guó)家監(jiān)察體制改革的“排頭兵”，人大監(jiān)督作為助推和保障監(jiān)察體制改革的重要抓手，有“先行先試”的基礎(chǔ)和有利條件。而這種“方法創(chuàng)新”，也并非對(duì)監(jiān)察法的逾越，而是法定框架內(nèi)結(jié)合監(jiān)察監(jiān)督特點(diǎn)就具體工作手段的創(chuàng)新，是一種完善與發(fā)展，在一定意義上是人大監(jiān)督監(jiān)委工作發(fā)展的未來(lái)方向。

——加強(qiáng)與司法監(jiān)督的統(tǒng)籌結(jié)合

司法監(jiān)督，是人大監(jiān)督的傳統(tǒng)內(nèi)容，也是“拳頭產(chǎn)品”，浙江人大這幾年也積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。人大同時(shí)肩負(fù)司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督之職責(zé)，可以綜合研判并妥善把握兩項(xiàng)監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌化推進(jìn)。監(jiān)察法第4條第二款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。從實(shí)踐中看，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在辦案的流程上有很大程度上的延續(xù)性、連貫性。人大監(jiān)督，可以重視并發(fā)揮人大作為監(jiān)督主體獨(dú)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等功能，充分考慮幾方共同性，做好工作層面對(duì)接，推動(dòng)形成監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判分工配合，制衡有序的工作機(jī)制。通過(guò)人大監(jiān)督發(fā)揮協(xié)調(diào)推進(jìn)作用，達(dá)到督促支持監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)既協(xié)同配合，又相互制衡，確保依法公正辦理各類公職人員監(jiān)察案件，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的目的。

——開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)

滿意度測(cè)評(píng)是近年來(lái)地方各級(jí)人大在監(jiān)督工作中運(yùn)用較多，是一種直觀、剛性化評(píng)價(jià)被監(jiān)督對(duì)象的工作實(shí)效的具體方式。隨著監(jiān)督工作的不斷深化，對(duì)監(jiān)察工作的監(jiān)督也可積極探索。比如，就某一方面工作落實(shí)開(kāi)展情況、人大審議意見(jiàn)執(zhí)行等內(nèi)容，在常委會(huì)層面開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)。將滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果結(jié)合審議意見(jiàn)一并交監(jiān)委研究處理，督促推進(jìn)相關(guān)工作的改進(jìn)完善，既增強(qiáng)監(jiān)督剛性，又不對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)造成影響。

——推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查

加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，是人大工作未來(lái)發(fā)展的又一“增長(zhǎng)點(diǎn)”。監(jiān)委涉及監(jiān)察工作的規(guī)范性文件，從理論上應(yīng)屬人大備案審查的范疇。如條件成熟，可以逐步推進(jìn)這項(xiàng)工作。要考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性，審慎研究并明確列入審查的文件范圍、審查內(nèi)容以及處理程序等，既確保涉及監(jiān)察工作的規(guī)范性文件合憲合法，又不逾越人大審查的正?！斑吔纭?。

——建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度

結(jié)合開(kāi)展司法監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，可逐步探索建立監(jiān)委向人大重大事項(xiàng)報(bào)告制度。對(duì)一些重大信息、重要文件資料、社會(huì)關(guān)注的案件以及重大責(zé)任追究等情況，通過(guò)一定方式向人大報(bào)告。針對(duì)報(bào)告情況，人大可以視情聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見(jiàn)建議（考慮到監(jiān)察案件的保密性，涉及案件的報(bào)告原則上以事后報(bào)告為主），或在當(dāng)年審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中適時(shí)作出回應(yīng)。此外，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐需求及時(shí)啟動(dòng)對(duì)涉及人大代表采取監(jiān)察留置措施是否要經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)許可問(wèn)題的研究，適時(shí)開(kāi)展工作。