關(guān)于當(dāng)前陜西城市規(guī)劃工作的思考與對(duì)策研究

胡延慶

摘要：當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，做好城市工作，事關(guān)國家發(fā)展全局和城市發(fā)展質(zhì)量。本文在總結(jié)國內(nèi)外做好城市規(guī)劃工作主要經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西實(shí)際，以問題為導(dǎo)向，提出了陜西做好城市規(guī)劃工作應(yīng)注重增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性，提高空間治理能力，提升城市品位以及加強(qiáng)監(jiān)管督察。

關(guān)鍵詞：國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒;問題導(dǎo)向;陜西;城市規(guī)劃工作

1加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的重要性和必要性

1.1加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的重要性

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的總綱，也是城市建設(shè)的藍(lán)圖，在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：考察一個(gè)城市首先要看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大效益，規(guī)劃失誤是最大浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大忌諱。2013年12月，中央召開了建國以來首次的全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。習(xí)近平總書記在會(huì)上指出，城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆，規(guī)劃就換屆。2015年12月，時(shí)隔37年之后，中央再次召開全國城市工作會(huì)議。習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性和指導(dǎo)性。

1.2陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

從城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律看，陜西開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期。今后一個(gè)時(shí)期，城市發(fā)展將面臨深刻的轉(zhuǎn)型和變革，既是難得的機(jī)遇，更是艱巨的挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌做好城市工作，提高城市工作水平，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。在這樣的關(guān)鍵時(shí)期，做好城市規(guī)劃工作對(duì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行，激發(fā)改革創(chuàng)新活力，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)追趕超越意義重大。

2國內(nèi)外城市規(guī)劃工作的實(shí)踐與探索

2.1國外城市規(guī)劃工作的經(jīng)驗(yàn)

2.1.1有相對(duì)完善的規(guī)劃法規(guī)體系

從1949年到1998年，日本先后頒發(fā)了《國土綜合開發(fā)法》等79個(gè)法律法規(guī)，形成了一套完整的規(guī)劃法規(guī)體系，土地、住房、環(huán)境保護(hù)、交通、城市歷史文化保護(hù)問題等專門問題，也都有相關(guān)法規(guī)的保障。

2.1.2明確層級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系和管控重點(diǎn)

西方國家的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，強(qiáng)調(diào)不同層次的規(guī)劃解決不同層面的問題。在層級(jí)政府之間，一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)規(guī)劃，上對(duì)下有引導(dǎo)和管控作用。瑞士的聯(lián)邦政府有規(guī)劃立法權(quán)，但不編制全國性系統(tǒng)完整的規(guī)劃;州政府編制全州的指導(dǎo)性規(guī)劃，市鎮(zhèn)政府在州規(guī)劃確定的建設(shè)地區(qū)編制建設(shè)規(guī)劃，確定土地用途、開發(fā)強(qiáng)度等。

2.1.3制定協(xié)同的規(guī)劃實(shí)施政策

城市規(guī)劃的綜合性決定了規(guī)劃實(shí)施主體是多元的，而不簡(jiǎn)單是規(guī)劃部門自己的事。同級(jí)政府內(nèi)各部門應(yīng)相互協(xié)同、分頭執(zhí)行，不應(yīng)該出現(xiàn)不同的聲音。如紐約曼哈頓的高強(qiáng)度土地開發(fā)是建立在高密度軌道公共交通基礎(chǔ)上，土地開發(fā)模式與交通政策密切相關(guān)，沒有協(xié)同的交通政策，城市空間形態(tài)難以達(dá)到優(yōu)化。

2.1.4注重對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督

編制規(guī)劃的目的是指導(dǎo)實(shí)踐，英國采取多種形式，加大中央政府對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)管。中央政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不僅有立法權(quán)、區(qū)域規(guī)劃審批權(quán)，而且授權(quán)特派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴，并進(jìn)行協(xié)調(diào)、仲裁。

2.2國內(nèi)城市規(guī)劃工作的探索

2.2.1以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)推進(jìn)“兩圖合一”

習(xí)近平同志在浙江工作期間，率先部署開展了縣市域總體規(guī)劃工作。北京、上海新一版的城市總體規(guī)劃已做到了全域兩規(guī)一張圖、一個(gè)空間平臺(tái)，劃定了城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)了全域空間管控。

2.2.2加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)塑造特色風(fēng)貌

深圳是中國最早試點(diǎn)城市設(shè)計(jì)工作的城市之一。深圳城市設(shè)計(jì)研究和管理經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在：整體風(fēng)貌結(jié)構(gòu)的延續(xù)性、密度分區(qū)的必要性與科學(xué)性、公共空間的引導(dǎo)與控制和市民參與的城市設(shè)計(jì)等四個(gè)方面。

2.2.3開展“城市雙修”建設(shè)宜居城市

三亞開展“城市雙修”以治理內(nèi)河水系為中心，修復(fù)城市生態(tài)體系;以打擊違法建筑為關(guān)鍵，破解城市修補(bǔ)難題。通過“城市雙修”，三亞城市生態(tài)、城市風(fēng)貌發(fā)生了巨大變化，贏得了群眾的廣泛贊譽(yù)。

2.3陜西開展城市規(guī)劃工作的實(shí)踐

2.3.1堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)謀劃城市發(fā)展藍(lán)圖

科學(xué)編制了《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》、《陜南地區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《陜西省沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶規(guī)劃》等，優(yōu)化全省城鎮(zhèn)布局，推動(dòng)陜西城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

2.3.2健全城市規(guī)劃編制體系，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

構(gòu)建了以城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、各類設(shè)施和功能性專項(xiàng)規(guī)劃為主體，包括城市設(shè)計(jì)在內(nèi)的城市規(guī)劃體系，為城市建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。先后在榆林市、富平縣開展了國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，通過實(shí)踐探索，形成了“一張藍(lán)圖、一個(gè)信息管理平臺(tái)、一套管理機(jī)制”的城市規(guī)劃管控新體系。

2.3.3完善城市規(guī)劃法規(guī)，增強(qiáng)依法管控意識(shí)

在實(shí)施《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的基礎(chǔ)上，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，頒布實(shí)施了《陜西省建筑保護(hù)條例》，在全國率先發(fā)布《陜西省城市公共空間管理?xiàng)l例》和《陜西省地下管線管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。

2.3.4強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)管督察，確保有序有效實(shí)施

頒布了《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作管理辦法》，建立了省城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度。成立了陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)測(cè)繪遙感技術(shù)中心，建立了省域城鄉(xiāng)規(guī)劃遙感監(jiān)測(cè)平臺(tái)，在西北地區(qū)率先對(duì)全省設(shè)區(qū)市實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)。

回顧過去，陜西在城市規(guī)劃的編制、管理方面取得了一些成績，但也存在不少問題，主要表現(xiàn)在：城市規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性不強(qiáng);各類規(guī)劃相互矛盾、互不銜接;城市特色缺失，文化傳承缺乏，“城市病”有所蔓延;依法治理城市力度不夠，一些地方違法違規(guī)建設(shè)時(shí)有發(fā)生，等等。

3做好當(dāng)前陜西城市規(guī)劃工作的研究對(duì)策

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用”，明確指出了城市規(guī)劃的戰(zhàn)略地位。因此，我們必須提高對(duì)城市規(guī)劃工作的認(rèn)識(shí)，承擔(dān)起在提高國家治理能力中的新任務(wù)、新使命。

3.1樹立新的城市規(guī)劃理念，科學(xué)謀劃“成長坐標(biāo)”

對(duì)特大城市、大城市，將根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，合理劃定邊界，控制開發(fā)強(qiáng)度。對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城，分期劃定城市邊界，為布局居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施等用地留下空間和余地，使規(guī)劃能適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。

3.2積極推進(jìn)國土空間規(guī)劃，提高空間治理現(xiàn)代化水平

立足國家、省級(jí)層面的戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)提出全省國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)和整治的目標(biāo)、任務(wù)和措施。推進(jìn)“多規(guī)合一”，系統(tǒng)解決資源管理政出多門、九龍治水的問題。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)三條空間管控底線，形成布局合理、集約高效、支撐得力、協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間發(fā)展藍(lán)圖。

3.3更加重視城市設(shè)計(jì)，開展“城市雙修”，進(jìn)一步提升城市品位

根據(jù)城市特色定位，重點(diǎn)推進(jìn)商業(yè)中心、文化體育中心、歷史文化街區(qū)、交通節(jié)點(diǎn)、臨山濱水地區(qū)、棚戶區(qū)（城中村）改造等區(qū)域以及主要街道的城市設(shè)計(jì)工作。轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃的方式，改革完善城市規(guī)劃，將“城市雙修”作為城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)“城市雙修”的引導(dǎo)，并將其作為改革城市規(guī)劃實(shí)施管理的重要任務(wù)。

3.4全面加強(qiáng)監(jiān)管督察，確保規(guī)劃落地生根

運(yùn)用信息化和新技術(shù)，進(jìn)一步加大遙感監(jiān)測(cè)力度，提升規(guī)劃督察效能。加快完善省域城市規(guī)劃監(jiān)管信息系統(tǒng)，打造全省城市規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。推動(dòng)規(guī)劃督察由事后查處轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑笆轮斜O(jiān)管，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃遙感督察全過程監(jiān)管。加快制定《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃問責(zé)辦法》，建立省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違規(guī)責(zé)任追究制度。同時(shí)，完善法規(guī)制度，全方位整治違法建設(shè)。