央地財(cái)政收入關(guān)系或?qū)⒂瓉碇卮笳{(diào)整

賀斌

2016年6月1日，山東省濰坊青州市政務(wù)服務(wù)中心國稅局辦稅大廳內(nèi)，納稅人在填表申報(bào)辦理增值稅業(yè)務(wù)。圖/IC

財(cái)稅體制改革中“最難啃的骨頭”或?qū)⒂瓉硗黄瓶凇?/p>

日前，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》）。該文件旨在理順央地財(cái)政分配關(guān)系，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)、緩解其財(cái)政運(yùn)行困難。

更值得關(guān)注的是，《方案》明確了多項(xiàng)調(diào)整中央與地方收入劃分的措施，涉及增值稅收入劃分及留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、消費(fèi)稅收入劃分及征收環(huán)節(jié)調(diào)整等。

該文件一出，即引起社會輿論關(guān)注，為處于十字路口的中央與地方收入劃分規(guī)劃了改革線路圖。

從40年前的財(cái)政大包干結(jié)束“大鍋飯”體制，到二十多年前的分稅制改革，中央與地方財(cái)政關(guān)系的每一次變革不僅影響未來數(shù)十年的投資，而且對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式帶來一定的影響。

如今，央地財(cái)政收入關(guān)系再次走到十字路口，會帶來哪些影響值得觀察。

兩大稅種試水央地分稅

2016年5月1日全面推行“營改增”之后，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，在兩到三年的過渡期內(nèi)，中央與地方按“五五分享”的原則對增值稅收入進(jìn)行劃分。

如今過渡期限已到，對于第一大稅種的增值稅，《方案》首先就明確了將繼續(xù)保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。

“地方只有知道自己有多少錢，才能合理制定未來的支出政策?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院副院長白景明向《中國新聞周刊》分析認(rèn)為，在保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定的大原則之下，明確增值稅收入繼續(xù)保持“五五分享”，就穩(wěn)定了地方收入的預(yù)期，也為落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃提供了財(cái)力保障。

今年3月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，自今年4月1日起，中國全面試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，只要增值稅一般納稅人符合規(guī)定的條件，不再區(qū)分行業(yè)，都可以申請退還增值稅增量留抵稅額。9月4日，財(cái)政部、稅務(wù)總局又發(fā)布公告，增大了部分先進(jìn)制造業(yè)的退稅金額，對于符合條件的增量留抵退稅額允許在計(jì)算時全額退還。

這項(xiàng)政策大大緩解了企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。據(jù)國家稅務(wù)總局發(fā)布的消息，這幾年正處于轉(zhuǎn)型升級的東風(fēng)乘用車公司，2018年共獲得2.56億元增值稅留抵退稅，預(yù)計(jì)今年10月份，該公司將能享受到1.53億元增值稅留抵退稅。

然而，在“五五分享”的格局下，地方政府也同樣面臨50%的留抵稅額，這對于已經(jīng)面臨減收的地方政府而言，無疑是巨額的財(cái)政壓力。

為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，《方案》調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，規(guī)定增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級財(cái)政調(diào)庫。

在中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震看來，此舉不但減輕了地方政府的財(cái)政壓力，更均衡了地區(qū)間的財(cái)政收入，因?yàn)榱舻滞硕惖念~度較大的地區(qū)，要么是固定投資規(guī)模較大的地區(qū)，往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的后發(fā)區(qū)域，財(cái)力有限。要么是研發(fā)投入較大的地區(qū)，創(chuàng)新型的中小企業(yè)較多，盡管地區(qū)財(cái)力較為充裕，要刺激企業(yè)創(chuàng)新，也必須直面留抵退稅的壓力。

蔣震給《中國新聞周刊》舉了個例子，假設(shè)位于深圳的某手機(jī)生產(chǎn)商需要向位于河北的鋼鐵生產(chǎn)商購買鋼材，手機(jī)生產(chǎn)商的進(jìn)項(xiàng)稅款交給了河北，而銷項(xiàng)稅款則在深圳，退稅由深圳承擔(dān)，這就造成了不公平的情況。按照《方案》，深圳先承擔(dān)15%留抵退稅，其余由中央統(tǒng)籌調(diào)控，這樣有利于公平原則。

在《方案》的三大舉措中，更大的亮點(diǎn)在于對消費(fèi)稅的調(diào)整，不僅將征收環(huán)節(jié)后移，從生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，更是擬將消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃給地方。

根據(jù)《方案》，首先在高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目先行試點(diǎn)，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

財(cái)政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，今年1～9月，中國國內(nèi)消費(fèi)稅收入11448億元，同比增長15.8%，如果消費(fèi)稅全部劃轉(zhuǎn)地方，或?qū)⒊蔀榈胤揭豁?xiàng)穩(wěn)定稅種，大大增加地方財(cái)政收入。目前，中國對15類商品征收消費(fèi)稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實(shí)木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中，煙、油、車、酒等四類商品貢獻(xiàn)了國內(nèi)消費(fèi)稅99%的稅額，僅煙草制品的消費(fèi)稅稅額，2018年占比就高達(dá)53%以上。

“《方案》只對部分品目試點(diǎn)，主要是起到一個示范作用，而且如果征管環(huán)節(jié)后移，對于煙酒車油這四大品目來說，征管成本也是一大考驗(yàn)?！笔Y震認(rèn)為，除了煙草制品在批發(fā)零售環(huán)節(jié)有專賣制度外，其余的幾大品目進(jìn)入到批發(fā)零售環(huán)節(jié)進(jìn)行征管，從關(guān)注幾家生產(chǎn)商變成關(guān)注所有批發(fā)零售商，從集中征管變?yōu)榉稚⒄鞴?，如果沒有可靠的征管經(jīng)驗(yàn)，很容易增加征管成本。

有專家還表達(dá)了另一種擔(dān)憂。對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院財(cái)政稅務(wù)學(xué)系教授鄭榕就認(rèn)為，消費(fèi)稅的15個品類，要么是損害健康的商品，要么是環(huán)境破壞型商品，要么是奢侈型消費(fèi)品，要么是資源耗竭類商品，均體現(xiàn)“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用，如果劃給地方，為了增收，必然出臺政策刺激消費(fèi)。

以煙草為例，云南是煙草大省，消費(fèi)稅多在云南征收，過去，消費(fèi)稅是中央稅，必須上繳中央。如果劃到地方，各地為了獲得這部分稅收，可能會一定程度上刺激地方政府投資于這些領(lǐng)域?！跋M(fèi)稅不鼓勵消費(fèi)，卻鼓勵生產(chǎn)，這是不應(yīng)該的?！笔Y震也表達(dá)了同樣的看法。

捉襟見肘的地方財(cái)政

《方案》出臺的初衷，是為了進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難。

全面推行“營改增”后，地方失去了營業(yè)稅這一主體稅種，地方財(cái)政運(yùn)行困難并未得到緩解。

事實(shí)上，個稅改革后，個人所得稅今年1～9月也同比下降29.7%，按照今年政府工作報(bào)告提出的，全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元要求，地方財(cái)政減收形勢嚴(yán)峻。

10月16日，國務(wù)院常務(wù)會議信息顯示，今年前8個月全國減稅降費(fèi)1.5萬多億元，預(yù)測全年減稅降費(fèi)將超過2萬億元目標(biāo)。

此次調(diào)整只是一種局部性或者階段性的調(diào)整，要較好地處理中央和地方的關(guān)系，必須對現(xiàn)行的分稅制體制作出較為全面的調(diào)整。

在這一背景下，地方收入大幅減少，目前已有16個?。ㄊ?、自治區(qū)）公布了1～8月財(cái)政收入情況，其中，14個?。ㄊ?、自治區(qū)）財(cái)政收入同比增幅遠(yuǎn)低于2018年同期增幅。有5個?。ㄊ?、自治區(qū)）財(cái)政收入同比負(fù)增長，吉林省降幅更是達(dá)到9.4%。

根據(jù)財(cái)政部剛剛發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年1～9月，地方一般公共預(yù)算本級支出153533億元，同比增長9.4%。地方收支矛盾愈發(fā)凸顯，一些地方的財(cái)力面臨極大困難。

“很多地方財(cái)力連維持‘三保都成問題，更別提投資和建設(shè)了?！笔Y震介紹，所謂“三保”即保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，這是地方財(cái)力最基本的保障。

然而，在政績觀的刺激下，各地都有較大的建設(shè)和投資需求。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年以來基礎(chǔ)設(shè)施投資增速保持在4.0%左右，8月份開始，增速連續(xù)兩個月回升。前三季度，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.5%。13個基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中，道路運(yùn)輸業(yè)投資增長7.9%;公共設(shè)施管理業(yè)投資增長0.9%，增速由負(fù)轉(zhuǎn)正。

在“稅”上減少的收入，只能從“費(fèi)”上彌補(bǔ)。財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，今年1～9月，全國一般公共預(yù)算收入中的稅收收入126970億元，同比下降0.4%;非稅收入23708億元，同比增長29.2%。地方政府性基金預(yù)算本級收入50077億元，同比增長8.3%，其中土地出讓收入同比增長5.8%。

與此同時，一些地方政府將目光放到了債務(wù)融資上。最新數(shù)據(jù)顯示，今年前9個月累計(jì)發(fā)行地方債41821.91億元，其中發(fā)行新增債券30367.09億元，發(fā)行進(jìn)度99.43%。今年新增地方債券發(fā)行幾近達(dá)到全國人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額。

無論是舉債，還是收費(fèi)，對于地方財(cái)力而言都是不可持續(xù)的，不但破壞當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，更將帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險。

在這種情況下，政府和學(xué)界開始對分稅制進(jìn)行反思，試圖破解中央和地方財(cái)政收入如何劃分這一難題。

收入劃分亟待破題

1994年的分稅制改革，對中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)行重新劃分，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，強(qiáng)化了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

“從整體上講，分稅制改革適應(yīng)了中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在處理中央和地方的關(guān)系、政府和企業(yè)關(guān)系方面，發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)在也漸漸開始出現(xiàn)了一些問題?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成進(jìn)一步向《中國新聞周刊》解釋說，比如營改增以后，地方缺乏獨(dú)立的主體稅種，在營改增以前，營業(yè)稅一般占地方財(cái)政收入的23%到25%，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部地區(qū)，都幾乎占到近1/4的財(cái)力。

而營改增以后，增值稅成為了中央和地方的共享稅，地方?jīng)]了主體稅源，“目前的狀態(tài)是，地方稅在萎縮，中央稅也在萎縮，共享稅規(guī)模太大?！睖貋沓杀硎?。而這兩年隨著減稅降費(fèi)力度加大，對于地方財(cái)政而言，收入減少，支出卻并沒有壓縮，地方政府財(cái)力緊張，除了適度增加發(fā)債外，還需要對中央和地方的分配關(guān)系做一些調(diào)整。

“在中央和地方同時減收的背景下，有必要調(diào)整央地之間的收入劃分，而調(diào)整的原則，實(shí)際上早在中共十八屆三中全會就確定下來了，因此，在保持中央與地方的財(cái)力格局相對穩(wěn)定的原則下，適度地向地方傾斜。”白景明說。

中共十八屆三中全會對新一輪財(cái)稅體制改革提出了三大任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。六年來，隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施，預(yù)算管理制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而以“營改增”和個人所得稅改革為代表的稅制改革，也在不斷推進(jìn)。

相比之下，央地財(cái)政關(guān)系改革總體進(jìn)展仍相對緩慢，成為新一輪財(cái)稅體制改革中的“硬骨頭”，特別是地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾，在整體財(cái)政收入萎縮的狀態(tài)下，顯得尤為突出。

此次《方案》以增值稅和消費(fèi)稅為切入點(diǎn)，是否能撬起并推動中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任改革？在溫來成看來，此次調(diào)整只是一種局部性或者階段性的調(diào)整，要較好地處理中央和地方的關(guān)系，必須對現(xiàn)行的分稅制體制作出較為全面的調(diào)整。他認(rèn)為，目前的狀況和1994年分稅制改革時的初衷還有些距離，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在劃分中央和地方收入的時候，世界各國都是中央財(cái)政本級占主導(dǎo)地位，一般在60%以上，而中國最近幾年中央本級收入所占的比例實(shí)際上是在下降，目前才47%左右。

“目前只是通過階段性的調(diào)整，暫時緩解地方財(cái)政的困難，在各方面條件成熟，關(guān)系理順的情況下，下一步就應(yīng)對現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行徹底的改革，才能夠理順中央和地方的關(guān)系?！睖貋沓杀硎?，按照目前中央的政策，要穩(wěn)定現(xiàn)行的中央和地方財(cái)力分配格局，但隨著營改增的全面實(shí)施，中央和地方的關(guān)系必須加快改革，“否則，地方政府沒有主體財(cái)源，后續(xù)相關(guān)政策的實(shí)施會越發(fā)困難?！?/p>

溫來成認(rèn)為，在現(xiàn)行體制下，地方政府對于土地財(cái)政的依賴程度依然較高，有些地方甚至達(dá)到60%左右，而在稅和費(fèi)的關(guān)系上，目前地方財(cái)政對“費(fèi)”的依賴程度也比較高。

盡管《方案》對于消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方做了相關(guān)指引，但在多位專家看來，消費(fèi)稅15個品目全部劃轉(zhuǎn)地方并不現(xiàn)實(shí)，但此舉為完善地方稅體系提供了一些思路。下一步，房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅等，能否填充到地方稅中，成為地方較為穩(wěn)定的主體稅種，已經(jīng)在理論界有所討論。

溫來成認(rèn)為，1994年的分稅制改革，只是解決了稅的問題，但對地方政府債務(wù)問題，地方政府收費(fèi)權(quán)限的問題等并沒有涉及。目前，稅、費(fèi)、債較為脫節(jié)，下一步，應(yīng)該將這些資金來源統(tǒng)籌起來考慮，形成一個完整的方案，使地方有相應(yīng)的財(cái)力去履行其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和事權(quán)，達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

“而在這一過程中，必須強(qiáng)調(diào)，在財(cái)政收入劃分的時候，需要保障中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中占主導(dǎo)地位，然后通過轉(zhuǎn)移支付，使大部分支出在地方得以實(shí)現(xiàn)?！睖貋沓烧f，“也就是在制度設(shè)計(jì)上，作為大國，應(yīng)保證中央的宏觀調(diào)控能力，保證中央政令暢通，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央的權(quán)力，該下放給地方或企業(yè)的，必須下放，該集中的，也必須集中，不能簡單地理解為放權(quán)讓利?！?/p>

在蔣震看來，下一步稅收改革，最大的問題是要明確事權(quán)，各級政府該干什么事，該承擔(dān)怎樣的支付責(zé)任，必須明確，可以探索建立一套全國主體功能區(qū)相適應(yīng)的財(cái)政事權(quán)的體制，有所為有所不為，有的地方專心保護(hù)生態(tài)就可以了，有的地方則可以發(fā)展項(xiàng)目，開展土地建設(shè)。

“從整體來說，改革其實(shí)是一個聯(lián)動的過程，是一套有機(jī)的體系，不是單兵突進(jìn)，歸根結(jié)底，財(cái)稅體制改革還是要瞄準(zhǔn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本的問題?！笔Y震說。