優(yōu)化自然資源配置助力余杭高質(zhì)量發(fā)展

□杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局 邱 興 徐 媛 范云卿 王嘉懿

自然資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，自然資源的優(yōu)化配置關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。自部門(mén)成立之日起，杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局就以守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)的態(tài)度，努力優(yōu)化區(qū)域內(nèi)自然資源配置，服務(wù)余杭高質(zhì)量發(fā)展。特別是自黨的十八大和十九大以來(lái)，余杭區(qū)規(guī)劃和自然資源部門(mén)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十八大和十九大精神，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，努力保障土地要素供給，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，以踏石有痕、抓鐵留印的韌勁助力余杭高質(zhì)量發(fā)展，取得了令人矚目的成績(jī)。

一、充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

城市發(fā)展是在一定的土地空間基礎(chǔ)上，通過(guò)合理的國(guó)土空間規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。城市要發(fā)展，首先就得做好國(guó)土空間規(guī)劃。現(xiàn)今，余杭區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃管理早已成為其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要組成部分。余杭區(qū)聚力賦能?chē)?guó)土空間規(guī)劃管理工作，是對(duì)探索創(chuàng)新空間有效利用的執(zhí)著努力，也是對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)騰飛發(fā)展的重要保障。

（一）開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃研究，統(tǒng)籌全區(qū)發(fā)展

2019 年5 月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，要求各級(jí)自然資源主管部門(mén)建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。為更好地實(shí)現(xiàn)全區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略訴求，余杭區(qū)開(kāi)展了國(guó)土空間規(guī)劃研究工作。該區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃研究以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享、安全六大理念為引領(lǐng)，結(jié)合實(shí)際情況，以“先專題后規(guī)劃思路”為指導(dǎo)，聚焦國(guó)家和省市戰(zhàn)略背景下該區(qū)發(fā)展定位與區(qū)域協(xié)同研究、城市規(guī)模與開(kāi)發(fā)邊界優(yōu)化研究、存量建設(shè)用地供給及再利用方式研究、國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)研究等內(nèi)容，為該區(qū)全方位、全過(guò)程融入杭州市國(guó)土空間總體規(guī)劃，完善自上而下與自下而上的雙向傳導(dǎo)反饋機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

（二）加快推進(jìn)控規(guī)編制覆蓋，實(shí)現(xiàn)精細(xì)管控

控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱控規(guī)）是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境的規(guī)劃。近年來(lái)，該區(qū)深化控規(guī)評(píng)估，在已有控規(guī)基礎(chǔ)上結(jié)合重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域開(kāi)展高鐵樞紐中心、南湖科學(xué)中心、北部新城、塘棲北等單元的控規(guī)編制，加快城市建成區(qū)控規(guī)全覆蓋。同時(shí)，該區(qū)也積極探索開(kāi)發(fā)邊界外的規(guī)劃管治模式，創(chuàng)新性地開(kāi)展大徑山、東明山、閑林水庫(kù)西等郊野單元控規(guī)編制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的精細(xì)化管控。

（三）探索新型村莊規(guī)劃模式路徑，助力鄉(xiāng)村振興

2019年5月31日，自然資源部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》。該區(qū)積極貫徹《通知》精神，結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在編制完成全區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合全域土地整治工作，以運(yùn)河街道和東湖街道的典型村莊為試點(diǎn)，開(kāi)展多規(guī)合一、覆蓋全域、分類分級(jí)的新型村莊建設(shè)規(guī)劃模式探索，力圖實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃一張圖，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（四）完善相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制進(jìn)程，提升城鄉(xiāng)品質(zhì)

該區(qū)順應(yīng)人民群眾對(duì)于美好人居環(huán)境的期待，著力優(yōu)化城市人居環(huán)境品質(zhì)，提質(zhì)城鄉(xiāng)服務(wù)。在綜合交通、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)與利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、全域旅游等方面開(kāi)展專項(xiàng)規(guī)劃編制，為建設(shè)出行通暢、就醫(yī)便捷、教育優(yōu)良、文化興盛、環(huán)境優(yōu)美的美麗余杭保駕護(hù)航，為該區(qū)在新常態(tài)下再造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)提供保障。

（五）著力開(kāi)展重點(diǎn)專題研究，形成發(fā)展合力

為厚植優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)齊短板、發(fā)揚(yáng)獨(dú)特氣質(zhì)，促進(jìn)余杭區(qū)進(jìn)一步接軌“大上?！?、融入長(zhǎng)三角，該區(qū)結(jié)合“東部崛起”戰(zhàn)略，先后開(kāi)展了《臨平2049 前期研究課題——區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展研究》《余杭區(qū)接軌“大上海”概念性規(guī)劃》等研究課題。開(kāi)展良渚古城遺址公園片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，合理布局各類產(chǎn)業(yè)空間、配套服務(wù)設(shè)施和游線組織，實(shí)現(xiàn)良渚古城遺址區(qū)域融合發(fā)展，助力良渚古城遺址申遺成功。開(kāi)展大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃、大運(yùn)河上塘河段文化保護(hù)傳承利用行動(dòng)規(guī)劃，展現(xiàn)大運(yùn)河千年文化精髓，打造杭州運(yùn)河生態(tài)文化休閑旅游精華段。開(kāi)展瓶窯新區(qū)概念規(guī)劃，從區(qū)位優(yōu)勢(shì)、生態(tài)引領(lǐng)、協(xié)同創(chuàng)新、以人為本等方面展開(kāi)規(guī)劃研究，以高起點(diǎn)規(guī)劃促進(jìn)瓶窯新區(qū)生態(tài)保護(hù)與城市創(chuàng)新發(fā)展的深度融合。

▲新時(shí)代廣場(chǎng)

二、有力保障土地要素供給

土地要素是城市發(fā)展的重要制約性因素。在余杭區(qū)城市發(fā)展的道路上，杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局不斷提高政治站位和政治自覺(jué)，有力落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、國(guó)家城市群等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，不斷化解土地資源要素瓶頸，有效進(jìn)行自然資源配置，不斷吸引眾多國(guó)家級(jí)、省級(jí)重大項(xiàng)目和雙創(chuàng)型企業(yè)入駐，連續(xù)兩年被國(guó)務(wù)院辦公廳通報(bào)表?yè)P(yáng)為全國(guó)土地利用好的地區(qū)之一。

（一）科學(xué)有序編制年度新增建設(shè)用地土地利用計(jì)劃，精細(xì)安排項(xiàng)目用地

為更好地實(shí)現(xiàn)土地要素的精準(zhǔn)配置，進(jìn)一步提高工作效率，該局創(chuàng)新建立項(xiàng)目庫(kù)信息系統(tǒng)。在每年年末通知鎮(zhèn)街平臺(tái)梳理上報(bào)后三年度項(xiàng)目進(jìn)展情況和實(shí)施計(jì)劃。優(yōu)先梳理第二年計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目，并按照用地性質(zhì)為政府投資、民生、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)性等類別細(xì)分。根據(jù)年度政府投資類項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)性用地“三個(gè)計(jì)劃”、項(xiàng)目的前期成熟度和重要程度，梳理形成年度新增建設(shè)用地?cái)M安排項(xiàng)目方案，最終報(bào)區(qū)政府確認(rèn)。

（二）盤(pán)活存量指標(biāo)，積極向上爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)

根據(jù)省指標(biāo)分配的規(guī)則，優(yōu)先做好存量盤(pán)活掛鉤工作。優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，按集約節(jié)約用地要求控制用地規(guī)模。

在缺乏列入省重大項(xiàng)目及省級(jí)立項(xiàng)的情況下，該局通過(guò)溝通和專題匯報(bào)的方式，多種途徑爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)。2019 年5 月向袁家軍省長(zhǎng)專題匯報(bào)了中法航空、南湖小鎮(zhèn)達(dá)摩院、未來(lái)科技城文化中心等重大項(xiàng)目情況，取得袁省長(zhǎng)的重要批示；通過(guò)向浙江省自然資源廳領(lǐng)導(dǎo)專題匯報(bào)，邀請(qǐng)廳長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)專題調(diào)研的方式，取得空間和農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的支持。目前中法航空、南湖小鎮(zhèn)達(dá)摩院、未來(lái)科技城文化中心三個(gè)重大項(xiàng)目，已經(jīng)落實(shí)空間指標(biāo)4367 畝，南湖小鎮(zhèn)達(dá)摩院?jiǎn)?dòng)區(qū)塊農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)1136 畝。年內(nèi)還將取得中法航空、未來(lái)科技城文化中心兩個(gè)項(xiàng)目2019 年開(kāi)工區(qū)塊的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。同時(shí)爭(zhēng)取到跨省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1433 畝。

（三）加強(qiáng)對(duì)接協(xié)調(diào)，優(yōu)化保障服務(wù)

該局上門(mén)服務(wù)指導(dǎo)項(xiàng)目辦理用地預(yù)審、規(guī)劃局調(diào)方案編制、省留指標(biāo)申請(qǐng)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)籌措、先行用地申報(bào)、農(nóng)轉(zhuǎn)用組件報(bào)批、工程施工臨時(shí)用地等審批工作。

在項(xiàng)目可研、初步設(shè)計(jì)階段，負(fù)責(zé)跟蹤指導(dǎo)項(xiàng)目前期；在項(xiàng)目進(jìn)入征地、拆遷階段，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)；在受理預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用或其他用地審批后，負(fù)責(zé)跟蹤推進(jìn)，第一時(shí)間完成審查上報(bào)；涉及耕地占補(bǔ)平衡的，負(fù)責(zé)指導(dǎo)建設(shè)單位明確占補(bǔ)指標(biāo)籌措方案。

三、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

作為“浙江經(jīng)濟(jì)第一區(qū)”，近年來(lái)，余杭區(qū)牢固樹(shù)立嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地意識(shí)，在具體項(xiàng)目上積極探索實(shí)踐土地三維開(kāi)發(fā)理念，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)地表、地上、地下空間，多措并舉保護(hù)耕地，向違法用地行為“亮劍出擊”，扎實(shí)推進(jìn)低存量資源盤(pán)活，努力提高土地利用效率，工作成效顯著，有效推進(jìn)了土地資源節(jié)約集約利用。

（一）臨平凈水廠——地下處理破“鄰避”難題

今年，余杭區(qū)建成全省首個(gè)全地埋式大型污水處理項(xiàng)目——臨平凈水廠，該項(xiàng)目成為地下空間成果開(kāi)發(fā)利用的典型。一是合理規(guī)劃，“廢地”變“寶地”。項(xiàng)目選址在高速互通匝道區(qū)，解決了常規(guī)污水處理因存在噪聲、異味導(dǎo)致征遷難、選址難的問(wèn)題，大幅降低項(xiàng)目征遷成本的同時(shí)，激活了多處位于閑置狀態(tài)的城市道路互通匝道區(qū)內(nèi)土地。二是優(yōu)化設(shè)計(jì)，“地上”變“地下”。項(xiàng)目的污水處理設(shè)施主體建于深基坑中，地下為兩層結(jié)構(gòu)，深14.85米，地下建筑面積7.9 萬(wàn)平方米，地上僅建設(shè)生產(chǎn)輔助用房，占地面積4000 余平方米，為常規(guī)地上模式的1/24。三是美化環(huán)境，“鄰避”變“鄰利”。“地下污水處理、地上綠地公園”建造模式規(guī)避了對(duì)周邊環(huán)境的不利影響。同時(shí)，地面部分建設(shè)市民公園，并設(shè)置展覽、互動(dòng)設(shè)施等，為市民提供了良好的休閑運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所。

（二）未來(lái)科技城中央商務(wù)區(qū)地下連通工程——互聯(lián)互通塑立體都心

未來(lái)科技城位于該區(qū)西部，是杭州市重要發(fā)展樞紐之一，該區(qū)提前規(guī)劃，通過(guò)“543”工程（5 條地面配套道路、4 條地下道路、3 個(gè)公共地下空間工程）對(duì)中央商務(wù)區(qū)地下空間開(kāi)展綜合利用，將該區(qū)域建設(shè)成為統(tǒng)一、集約、高效的立體都心。一是地面路網(wǎng)提升核心區(qū)輻射力。地面建設(shè)密度領(lǐng)先于國(guó)際水平的“四主、八次、多支”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，使周邊4 個(gè)方向的車(chē)流均可通過(guò)其主、次干道進(jìn)入核心區(qū)，提升輻射能力。二是地下環(huán)路聯(lián)通地表激活立體空間。建設(shè)4條地下道路形成地下環(huán)路，并設(shè)置9 個(gè)出入口匝道（4 進(jìn)5 出），車(chē)輛可通過(guò)地下環(huán)路進(jìn)入15 個(gè)商業(yè)綜合體、交通設(shè)施、公共停車(chē)庫(kù)及休閑區(qū)。提高靜態(tài)交通出行效率的同時(shí)，可將流量引入地下，有效激活地下空間活力。三是地下空間互聯(lián)喚醒“地下城”。區(qū)塊內(nèi)3 個(gè)公共地下空間設(shè)置15 個(gè)連通口直接與奧克斯未來(lái)中心、萬(wàn)通國(guó)際、地鐵5號(hào)線站點(diǎn)等項(xiàng)目相連。通過(guò)公共地下空間與地下軌道交通站點(diǎn)、周邊項(xiàng)目地下空間“面與面”的互聯(lián)互通，各地下空間由一座座“孤島”聯(lián)合成一個(gè)“地下城”。

（三）天空之城——分層開(kāi)發(fā)建微縮城市

天空之城項(xiàng)目位于未來(lái)科技城核心區(qū)，總出讓面積671 畝，開(kāi)發(fā)面積達(dá)134 萬(wàn)方，是迄今為止全國(guó)最大的地鐵車(chē)輛段上蓋項(xiàng)目。項(xiàng)目創(chuàng)造性采取了分層規(guī)劃、分層供地、分層設(shè)權(quán)的開(kāi)發(fā)方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地鐵車(chē)輛段三維空間的科學(xué)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，使地鐵車(chē)輛段與上蓋物業(yè)共同組成了可全面滿足各類生活需求的“微縮城市”：分層規(guī)劃空間功能。一是在縱向結(jié)構(gòu)對(duì)地面空間、9—14 米蓋板空間和14 米蓋板上空間分層出具規(guī)劃條件。9 米蓋板以下地面空間為車(chē)輛段保養(yǎng)場(chǎng)，規(guī)劃為軌道交通用地；9—14 米板區(qū)為地鐵集團(tuán)實(shí)施的預(yù)留工程，設(shè)置為上蓋項(xiàng)目的停車(chē)場(chǎng)庫(kù)連接通道；9 米蓋板以上空間和車(chē)輛段周邊白地區(qū)作為出讓區(qū)域共同出具規(guī)劃指標(biāo)，進(jìn)一步開(kāi)展商業(yè)、商務(wù)、居住、學(xué)校等功能的空間布局。二是分層供地破解落地難題。項(xiàng)目的縱向空間同時(shí)具有地鐵保養(yǎng)場(chǎng)、交通場(chǎng)站等公共設(shè)施功能以及商品住宅、商業(yè)、商務(wù)等經(jīng)營(yíng)性功能。為破解落地難題，該區(qū)采用分層供地方式，即承載公共設(shè)施功能的車(chē)輛段9 米蓋板以下地面空間采用劃撥方式供地，承載經(jīng)營(yíng)性功能的9 米蓋板以上空間和周邊空白地區(qū)通過(guò)出讓供地，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)的進(jìn)度控制要求。三是分層設(shè)權(quán)明晰空間產(chǎn)權(quán)。項(xiàng)目根據(jù)供地情況對(duì)項(xiàng)目空間進(jìn)行分層設(shè)權(quán)，9 米蓋板以下車(chē)輛段為劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，9 米蓋板以上區(qū)和周邊空白地區(qū)為掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。通過(guò)分層設(shè)權(quán)，余杭區(qū)明晰了項(xiàng)目空間產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的精細(xì)化管理。

新時(shí)期，站在“打造杭州接軌大上海融入長(zhǎng)三角橋頭堡，堅(jiān)定不移推進(jìn)高質(zhì)量可持續(xù)快發(fā)展”的謀篇布局上，余杭區(qū)規(guī)劃和自然資源工作將進(jìn)一步明確發(fā)展方向，梳理發(fā)展脈絡(luò)，調(diào)整發(fā)展節(jié)奏，牢記“服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾”的初心使命，為該區(qū)聚焦“三個(gè)全域”建設(shè)、加快建設(shè)成為高品質(zhì)大都市新區(qū)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的規(guī)劃引領(lǐng)和自然資源要素支撐。