劃轉(zhuǎn)20萬(wàn)億元國(guó)有資本充實(shí)社保

社保問(wèn)題十分復(fù)雜。既面臨急迫需要改革的情況，又存在著現(xiàn)實(shí)的困難，是當(dāng)今我國(guó)改革面臨的最難以解決的困難之一。

國(guó)企改革的一個(gè)重要目標(biāo)，就是通過(guò)改革，為政府提供數(shù)以十萬(wàn)億計(jì)的國(guó)有資本為主的機(jī)動(dòng)財(cái)力。這部分機(jī)動(dòng)財(cái)力的一個(gè)重要作用，是幫助解決當(dāng)前面臨巨大困難的社保問(wèn)題。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，訂單減少，產(chǎn)品價(jià)格下降，企業(yè)勞動(dòng)力成本高企的困難日益嚴(yán)重。企業(yè)勞動(dòng)力成本高企的原因不是職工工資偏高，而在于社保繳費(fèi)率過(guò)高。每100元工資交的五險(xiǎn)，不算住房公積金，為45元，等于企業(yè)支付145元的勞動(dòng)力成本，職工卻只拿到100元。職工工資不高，而企業(yè)的勞動(dòng)力成本已經(jīng)承受不住。其中，又以養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)最為沉重。就養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率而言，美國(guó)的職工和企業(yè)的繳費(fèi)率為分別繳納6.2%，總計(jì)為12.4%，而我國(guó)職工繳費(fèi)率是8%，企業(yè)再繳費(fèi)20%，總計(jì)為28%，比美國(guó)高一倍以上。在全世界也屬于繳費(fèi)率最高的國(guó)家之一。降低社保繳費(fèi)率已成為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的必要措施之一。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題

即便繳費(fèi)已經(jīng)如此之高，養(yǎng)老基金的運(yùn)行仍有些難以為繼。

2014年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為3.41億人。其中，參保職工（在職）2.55億人，離退休人員8593萬(wàn)人，參保人員撫養(yǎng)比為2.97：1 。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2.53萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)11 .3%?；鹗杖胫?，財(cái)政補(bǔ)助3309億元；其中，中央財(cái)政補(bǔ)助3023億元。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出2.17萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)17.8%，基金支出增長(zhǎng)率已連續(xù)多年超過(guò)基金收入增長(zhǎng)率。

2002年，有29個(gè)省份當(dāng)期征繳收不抵支。原因在于1997年正式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，恰逢國(guó)企改制、欠費(fèi)突出。但之后隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)城參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，收支規(guī)模加速增長(zhǎng)，結(jié)余額開(kāi)始增加，收不抵支的省份數(shù)量開(kāi)始減少，到2010年有15個(gè)省份收不抵支，2011年更減少到14個(gè)。但之后隨著人口老齡化影響開(kāi)始顯現(xiàn)，收不抵支省份數(shù)量又開(kāi)始上升。2014年，有22個(gè)省份收不抵支，缺口超過(guò)2000億元；有11個(gè)省收不抵支超過(guò)100億元。

由于各地區(qū)征繳很不平衡，中西部地區(qū)基金征繳收入少于支出。收不抵支的地區(qū)，需要依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政和中央財(cái)政補(bǔ)助等來(lái)彌補(bǔ)缺口。

自2002年以來(lái)，國(guó)家對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼年增長(zhǎng)率都在17%左右。2013年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3019億元，2012年為2648億元，2011年為2272億元。顯然這一增長(zhǎng)速度是財(cái)政所無(wú)法承受的。？？

二、養(yǎng)老基金支付情況惡化原因

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力增大、惡化的原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1、隨著人口老齡化，撫養(yǎng)比不斷上升，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡狀況逐步加劇，基金負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重。

2、基金承擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革轉(zhuǎn)軌成本。改革前由單位或國(guó)家支付退休人員退休費(fèi)，改革后則由建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付養(yǎng)老金，但已退休人員過(guò)去在職期間單位和個(gè)人沒(méi)有繳納保險(xiǎn)費(fèi)，一部分職工在實(shí)行社保制度之前也未能繳納保險(xiǎn)費(fèi)，從而形成歷史欠賬，基本都由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)。

3、基金承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)體制改革成本。1997年至2000年，配合國(guó)有企業(yè)三年減困和減員增效，1000多萬(wàn)國(guó)有企業(yè)職工提前退休。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)了這一改革成本。

4、基金承擔(dān)解決一些歷史遺留問(wèn)題。為解決過(guò)去一些城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員、農(nóng)墾企業(yè)退休人員、“五七”工、家屬工等群體沒(méi)有退休養(yǎng)老保障的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院制定允許這些群體以低門(mén)檻繳費(fèi)的方式納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的不平衡。

5、個(gè)體工商戶(hù)及一些靈活就業(yè)人員在參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，完全由個(gè)人繳費(fèi)，并按20%的總體費(fèi)率繳費(fèi)，其中8%劃入個(gè)人賬戶(hù)，只有12%劃入統(tǒng)籌基金。也增加統(tǒng)籌基金的負(fù)擔(dān)。

6、退休人員長(zhǎng)壽所產(chǎn)生的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，退休人員個(gè)人賬戶(hù)余額領(lǐng)完之后，由統(tǒng)籌基金按照個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)支付。而如果職工或退休人員去世，個(gè)人賬戶(hù)余額可以由其法定繼承人來(lái)繼承剩余的資金。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)還將繼續(xù)惡化

隨著退休人員迅速增加，承擔(dān)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的在職人員所占比重逐漸減小，撫養(yǎng)比不斷增高。

按照現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工退休制度規(guī)定，男職工60歲退休，女工人50歲退休，女干部（主要是管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員）55歲退休。這項(xiàng)退休政策已實(shí)施60多年。但60年來(lái)，中國(guó)人均壽命不斷延長(zhǎng)，到2014年，中國(guó)人均期望壽命已經(jīng)提高到76歲；城鎮(zhèn)人口人均期望壽命達(dá)到78歲，部分城市人均期望壽命已經(jīng)超過(guò)80歲。

而城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費(fèi)年限短（最低15年），享受養(yǎng)老金待遇時(shí)間長(zhǎng)。這一矛盾將隨著人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)而越來(lái)越突出。

隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，繳費(fèi)人數(shù)相對(duì)減少，享受養(yǎng)老金待遇的人數(shù)不斷增加，老年撫養(yǎng)比逐步提高。2014年我國(guó)60歲及以上老年人口已突破2億大關(guān)，達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诒戎厣仙?5.5%。預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)人口老齡化率將達(dá)到26.5%。到2050年末，將達(dá)到35%左右，每3個(gè)人中就有1位老年人。老年撫養(yǎng)比預(yù)計(jì)將從目前的2.97：1提高到2050年左右的1.3：1。

令情況雪上加霜的是，提前退休的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，大量從事特殊工種或因國(guó)有企業(yè)改革的人員提前退休，一些地區(qū)提前退休人數(shù)占當(dāng)年退休人員總數(shù)的20%—30%左右，導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)際退休年齡平均只有54歲。

此外，由社會(huì)轉(zhuǎn)制所造成的社會(huì)轉(zhuǎn)制成本目前主要由企業(yè)和職工承受。

在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資、高積累制度，勞動(dòng)者在得到工資之前扣除了隱性的社會(huì)保障資金，他們?cè)谶^(guò)去對(duì)社會(huì)積累所做的貢獻(xiàn)并未折算成社會(huì)保障儲(chǔ)蓄，國(guó)家把本應(yīng)用于職工養(yǎng)老等保障的資金當(dāng)作企業(yè)利潤(rùn)，收繳入庫(kù)，用來(lái)投資，形成了國(guó)有資產(chǎn)的一部分。

也即，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)職工是有欠債的。這一債務(wù)從前由于經(jīng)濟(jì)處于上升期，新繳費(fèi)人群大量增加而被掩蓋，但隨著人口老齡化的到來(lái)，矛盾變得越來(lái)越激化，是目前養(yǎng)老金支付壓力增大惡化的重要原因。

令情況變得更為嚴(yán)峻的是，自2005年以來(lái)，國(guó)務(wù)院已連續(xù)11年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，每年提高10%。這一政策的執(zhí)行，使得退休養(yǎng)老金支出持續(xù)快速增加?？陀^說(shuō)，由于20年來(lái)，我國(guó)居民收入快速上漲，當(dāng)時(shí)確定的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平的確偏低，“雙軌制”導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇出現(xiàn)較大差距。但對(duì)于這一問(wèn)題，之前未能從制度上予以解決，而是通過(guò)一些政府的承諾，導(dǎo)致了目前的局面。建議未來(lái)每年可根據(jù)各地平均工資以及物價(jià)變動(dòng)情況，對(duì)提交退休人員養(yǎng)老金制訂一種較為科學(xué)合理的制度，從而根本上解決這一問(wèn)題。

四、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本必要性

為緩解這一日漸惡化的情況，目前可采取以下針對(duì)性措施：

1、延長(zhǎng)退休年齡，從而增加人員繳費(fèi)年限，減少領(lǐng)取年限。

2、將原先沒(méi)進(jìn)入社保體系的人員，如公務(wù)員、事業(yè)單位職工都納入到社保體系當(dāng)中，從而增加繳費(fèi)人口。

但這些措施只能緩解當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)支付越來(lái)越惡化的問(wèn)題，卻無(wú)法解決我國(guó)養(yǎng)老基金繳費(fèi)率過(guò)高的問(wèn)題。并且，延長(zhǎng)退休年齡，讓一些已不具備勞動(dòng)能力的人繼續(xù)留在企業(yè)中，在當(dāng)前企業(yè)面臨極大困難的情況下，反而更增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

依靠現(xiàn)有體系進(jìn)行修補(bǔ)的措施只能緩解一些矛盾，要根本性解決這一問(wèn)題必須要有外部資源的注入，最適當(dāng)?shù)膩?lái)源就是國(guó)有資本，既能增加職工收入，又能減少企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

為保證社保特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性，黨在十八屆三中全會(huì)的《決定》中提出：“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”。這里所講的社會(huì)保障基金通常指作為國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的全國(guó)社會(huì)保障基金。

我國(guó)于2000年開(kāi)始創(chuàng)建全國(guó)社會(huì)保障基金，是為應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡化高峰的挑戰(zhàn)而建立的國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金。為此，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，負(fù)責(zé)管理這一專(zhuān)項(xiàng)基金。其來(lái)源主要由中央財(cái)政撥入資金、國(guó)有股減持所獲資金、轉(zhuǎn)持所獲股權(quán)資產(chǎn)、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益構(gòu)成。

2014年末，全國(guó)社會(huì)保障基金總額已超過(guò)1.2萬(wàn)億元（不包括地方委托投資運(yùn)營(yíng)的資金），自成立以來(lái)至2014年的年平均投資收益率在8%以上，遠(yuǎn)超過(guò)通貨膨脹率，實(shí)現(xiàn)了保值增值。

但是，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬闹贫仍O(shè)計(jì)不僅要看成果，還需看具體達(dá)到的數(shù)額。目前包括劃轉(zhuǎn)所帶來(lái)的社會(huì)保障基金總額，僅相當(dāng)于養(yǎng)老基金半年的支出規(guī)模，如果以目前8%的收益率計(jì)算，每年所帶來(lái)的凈收益最多也僅能達(dá)到1000億元左右，只占每年養(yǎng)老基金支出的4%上下。顯然，無(wú)論是本金還是收益總額相比養(yǎng)老基金的支出都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本，充實(shí)到社?；鹗侵醒氲臎Q定。但目前看，劃轉(zhuǎn)的規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了社保尤其是養(yǎng)老基金的需要。因此，未來(lái)需要加大劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本至社保基金的力度。具體劃轉(zhuǎn)多少資本，我們認(rèn)為，應(yīng)以達(dá)到如下兩個(gè)目標(biāo)為基準(zhǔn)：

1、可以實(shí)現(xiàn)社保體系的全國(guó)統(tǒng)籌。央企的國(guó)有資本是全民的財(cái)富，不是某一個(gè)群體的。如果按照目前的分省統(tǒng)籌模式，給各省的資金要實(shí)現(xiàn)公正合理的分配是不可能完成的。因此，必須實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基本統(tǒng)一，并解決跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及權(quán)益的保障。目前我國(guó)由于各地經(jīng)濟(jì)狀況有較大差距，導(dǎo)致社保基金的管理繳納情況也存在很大差距。不僅未完成全國(guó)統(tǒng)籌，甚至名義上28個(gè)省份建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，但也僅有北京、上海、重慶、陜西等極少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，其他地區(qū)仍停留在縣（市）級(jí)統(tǒng)籌階段，或通過(guò)很小比例的調(diào)劑金形式部分省級(jí)統(tǒng)籌。因此，如無(wú)較大國(guó)有資本投入，不可能完成社保的全國(guó)統(tǒng)籌。

2、降低目前較高的社保繳費(fèi)率，正如前述，我國(guó)社保繳費(fèi)率過(guò)高，已成為企業(yè)勞動(dòng)力成本高企的最主要原因。目前我國(guó)職工工資收入在世界上仍屬于中下水平，但社保繳費(fèi)率卻已接近最高水平，降低社保繳費(fèi)率已經(jīng)刻不容緩。如果企業(yè)的養(yǎng)老基金繳費(fèi)率降低一半，就將極大減輕企業(yè)的勞動(dòng)力成本，增強(qiáng)企業(yè)的效益，優(yōu)化我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，讓企業(yè)更加輕裝上陣，改變目前經(jīng)濟(jì)下行的狀況。

實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，降低繳費(fèi)率同時(shí)也是國(guó)企改革的條件之一。目前國(guó)企改革之所以難以推進(jìn)，在于大量國(guó)企冗員無(wú)法裁減，很大程度上是由于社保體系的不健全造成的。

以上述兩個(gè)目標(biāo)為基準(zhǔn)，根據(jù)初步測(cè)算，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將中央和地方所屬企業(yè)中的20萬(wàn)億元國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)至養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，按照全國(guó)社保理事會(huì)所能達(dá)到的8%的凈收益，那么這20萬(wàn)億元資本的年收益就可達(dá)到1.6萬(wàn)億元，基本達(dá)到我國(guó)養(yǎng)老基金每年支出總額的50%，可以實(shí)現(xiàn)讓我國(guó)養(yǎng)老社保繳費(fèi)率降低一半水平的目標(biāo)。