中國(guó)對(duì)非援助70年

【內(nèi)容摘要】 ?新中國(guó)成立后不久開始對(duì)非援助，并在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往最重要的內(nèi)容。70年來，根據(jù)中非雙方不同的發(fā)展訴求，中國(guó)對(duì)非援助的指導(dǎo)思想也相應(yīng)調(diào)整。從萬隆會(huì)議后大力支持非洲國(guó)家民族自強(qiáng)，到中國(guó)改革開放以來重點(diǎn)推動(dòng)中非雙方的平等互利與共同發(fā)展，再到十八大后習(xí)近平主席作為國(guó)家元首首訪非洲提出共建“中非命運(yùn)共同體”，中國(guó)對(duì)非援助呈現(xiàn)出鮮明的階段性特點(diǎn)。在援助理念上，中國(guó)對(duì)非援助不附加政治條件、尊重受援國(guó)自主發(fā)展是對(duì)西方主導(dǎo)的功利化援助的突破。在援助實(shí)踐上，不同于西方國(guó)家試圖通過對(duì)外援助延續(xù)宗主國(guó)影響的做法，中國(guó)對(duì)非援助從非洲國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)狀和需求出發(fā)，在國(guó)別援助政策設(shè)計(jì)上主動(dòng)與非洲國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，以最大限度呼應(yīng)受援國(guó)的發(fā)展訴求;在援助領(lǐng)域上側(cè)重于提升生產(chǎn)能力以培育自主發(fā)展能力;在管理模式上，將項(xiàng)目管理與資金管理分離以避免腐敗和道德陷阱。如今，面對(duì)“百年未有之大變局”，中國(guó)對(duì)非援助的意義和價(jià)值也正在超越中非關(guān)系的范疇，影響著全球發(fā)展治理格局的變革。面對(duì)新的時(shí)代要求，中國(guó)對(duì)非援助應(yīng)該在總結(jié)和繼承歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新突破。

【關(guān)鍵詞】 ?中國(guó)對(duì)非援助 ?受援國(guó)自主發(fā)展 ?援助可持續(xù)性 ?發(fā)展援助格局

【作者簡(jiǎn)介】 ?宋微，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員（北京 ?郵編：100710）

【中圖分類號(hào)】 D822.24 ???????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2019）05-0073-21

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201905004

新中國(guó)成立后不久開始對(duì)非援助，至今已有近70年的歷史。中國(guó)對(duì)非援助在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往最重要的內(nèi)容。70年前，剛剛成立的新中國(guó)面對(duì)同樣新獨(dú)立的非洲國(guó)家謀求民族自強(qiáng)的發(fā)展訴求，毫不猶豫地給予了無私的支持。當(dāng)前，逆全球化趨勢(shì)上揚(yáng)、西方主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展體系陷入整體性困境，非洲國(guó)家對(duì)中國(guó)援助的期望持續(xù)攀升。站在新的歷史起點(diǎn)上，系統(tǒng)研究和總結(jié)中國(guó)對(duì)非援助的經(jīng)驗(yàn)和比較優(yōu)勢(shì)十分必要。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)對(duì)非援助的研究主要存在兩個(gè)路徑。一是西方學(xué)術(shù)界從意識(shí)形態(tài)和地緣政治角度抨擊中國(guó)對(duì)非援助，諸如“新殖民主義”“掠奪資源”以及近期出現(xiàn)的“債務(wù)外交”等。[ 代表性研究包括：Warren Weinstein and Thomas H. Henriksen， Soviet and Chinese Aid to African Nations， New York： Praeger， 1980; Wolfgang， The Economic Aid of the PR China to Developing and Socialist Countries， Mu?nchen： K.G. Saur， 1989; Bates Gill and Yanzhong Huang， “Sources and Limits of Chinese ‘Soft Power. ” Survival， Vol. 48， No. 2， 2006， pp. 17-36; David H. Shinn， “Africa and China's Global Activism，” Paper Presented at the National Defense University Pacific Symposium： China's Global Activism， Implications for U.S. Security Interests， June 20， 2006; Michael Klare and Daniel Volman， “America， China and the Scramble for Africa's Oil，” Review of African Political Economy， No. 108， 2006， pp. 297-309; Ian Taylor， “China's Oil Diplomacy in Africa，” International Affairs， Vol. 82， No. 5， 2006， pp. 937-959; Firoze Manji and Stephen Marks， African Perspectives on China in Africa， Cape Town： Fahamu， 2007; Emma Mawdsley， “Fu Manchu versus Dr Livingstone in the Dark Continent？ Representing China， Africa and the West in British Broadsheet Newspapers，” Political Geography， No. 5， 2008， pp.509-529; Chris Alden， China Returns to Africa： A Rising Power and a Continent Embrace， New York， NY： Columbia University Press， 2009; Fareed Zakaria， The Post-American World， New York： W. W. Norton & Company， 2011; Jeremy Garlick， “Michael Pillsbury， The Hundred-Year Marathon： Chinas Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower，” Asian Affairs， No. 3， 2015， pp. 543-544。] 二是對(duì)比中國(guó)與西方在對(duì)非援助政策上的差異，在此基礎(chǔ)上探討對(duì)非三方合作的可能性。[ 代表性研究包括：Jon W. Walker， “China， U.S. and Africa： Competition or Cooperation？” 2008 Strategy Research Project， United States Army War College， 2008， https：//www.greenpolicy360.net/mw/images/Africa-China_economic_relations_from_a_US_DoD_pov_2008.pdf; J. Stephen Morrison and Indira Campos， US and Chinese Engagement in Africa： Prospects for Improving US-China-Africa Cooperation， CSIS conference report， July 2008， https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/media/csis/pubs/080711_cooke_us_chineseengagement_web.pdf; Giles Mohan and Marcus Power， “New African Choices？ The Politics of Chinese Engagement，” Review of African Political Economy， No. 115， 2008， pp. 23-42; Dambisa Moyo， Dead Aid： Why Aid Makes Things Worse and How There Is Another Way for Africa， London： Penguin， 2010; 羅建波：《中國(guó)與西方國(guó)家的對(duì)非外交：在分歧中尋求共識(shí)與合作》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2009年第4期，第29—35頁;胡美、劉鴻武：《意識(shí)形態(tài)先行還是民生改善優(yōu)先？——冷戰(zhàn)后西方“民主援非”與中國(guó)“民生援非”政策之比較》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2009年第10期，第17—23頁;周弘：《中國(guó)援外60年的回顧與展望》，《外交評(píng)論》2010年第5期，第3—11頁;周瑾艷：《中英非和平安全合作的前景與挑戰(zhàn)》，《國(guó)際展望》2016年第6期，第93—106頁;張春：《涉非三方合作：中國(guó)何以作為？》，《西亞非洲》2017年第3期，第3—26頁。] 與這兩條路徑不同，本文擬運(yùn)用歷史研究和比較研究方法分析中國(guó)對(duì)非援助的階段性特征，并闡述中國(guó)對(duì)非援助在宏觀指導(dǎo)理念和具體政策實(shí)踐方面的突破，進(jìn)而從宏觀發(fā)展學(xué)層面總結(jié)中國(guó)對(duì)非援助的知識(shí)貢獻(xiàn)，并從微觀對(duì)策角度為中國(guó)引領(lǐng)全球發(fā)展體系向公正化和民主化方向變革提供借鑒和啟示。

一、中國(guó)對(duì)非援助的階段性特點(diǎn)

縱觀中國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展歷程，根據(jù)中非雙方不同的發(fā)展訴求，中國(guó)對(duì)非援助的指導(dǎo)思想也相應(yīng)做出調(diào)整，大致可以分為三個(gè)階段。

（一）支持“第三世界”國(guó)家民族自強(qiáng)（1955—1978年）

1955年萬隆會(huì)議后，中國(guó)積極支持非洲國(guó)家民族獨(dú)立，通過提供物資援助、現(xiàn)匯援助、技術(shù)援助以及成套項(xiàng)目等方式支持非洲國(guó)家的自立自強(qiáng)。同時(shí)，中國(guó)通過對(duì)非援助也贏得了廣大非洲國(guó)家的認(rèn)可和支持。

萬隆會(huì)議后，中國(guó)對(duì)外援助政策被賦予了強(qiáng)烈的世界革命使命感。1955—1959年，中國(guó)先后與12個(gè)亞洲國(guó)家和非洲國(guó)家建交。[ 陳松川：《中國(guó)對(duì)外援助政策取向研究（1950—2010）》，清華大學(xué)出版社，2017年版，第62頁。] 毛澤東主席提出，“我們要支持各國(guó)人民反對(duì)帝國(guó)主義的戰(zhàn)爭(zhēng)。我們?nèi)绻恢С?，就?huì)犯錯(cuò)誤，就不是共產(chǎn)黨員?！盵 中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社，1994年版，第531頁。] 1964年初，周恩來總理在應(yīng)邀訪問加納時(shí)宣布了《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》，明確了中國(guó)對(duì)外援助堅(jiān)持平等互利、尊重受援國(guó)主權(quán)以及不附加政治條件等基本準(zhǔn)則，奠定了中國(guó)對(duì)非援助的總體基調(diào)。[ 中共中央文獻(xiàn)研究室：《周恩來外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社，1990年版，第388—389頁。] 1974年2月，毛澤東主席在會(huì)見贊比亞總統(tǒng)卡翁達(dá)時(shí)，第一次正式對(duì)外闡明了“三個(gè)世界”理論，成為這一時(shí)期中國(guó)對(duì)非援助的總的指導(dǎo)?！暗谌澜缡菑V大發(fā)展中國(guó)家，它們受壓迫最深，反對(duì)壓迫、謀求解放和發(fā)展的要求最強(qiáng)烈，是反帝、反殖、反霸的主要力量?！盵 《鄧小平在聯(lián)大第6屆特別會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，1974年4月11日，第1版。]

為推動(dòng)非洲國(guó)家民族自強(qiáng)，中國(guó)對(duì)非援助全面展開。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)直接派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)人員赴非洲國(guó)家建設(shè)和經(jīng)營(yíng)農(nóng)具生產(chǎn)廠和農(nóng)場(chǎng)。例如，中國(guó)援助坦桑尼亞的姆巴拉利農(nóng)場(chǎng)于1977年完工，幫助解決坦桑尼亞的糧食緊缺問題。姆巴拉利農(nóng)場(chǎng)每公頃水稻產(chǎn)量超過8噸，為坦桑尼亞供應(yīng)了四分之一的稻米。同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)建立“對(duì)等上班制”，保證了中國(guó)員工和當(dāng)?shù)毓と送ね?，避免了差別化。在工業(yè)領(lǐng)域，針對(duì)西方國(guó)家資本密集型的援助項(xiàng)目很難讓當(dāng)?shù)厥盏綄?shí)效的問題，周恩來總理指示，中國(guó)項(xiàng)目要符合非洲當(dāng)?shù)氐男枰鉀Q實(shí)際問題，以中小型項(xiàng)目為主，中西方式結(jié)合，工業(yè)項(xiàng)目要“因地制宜、節(jié)約、適用、施工期限短、產(chǎn)品質(zhì)量好、投資收回快”[ 《方毅文集》，人民出版社2008年版，第61頁。]。1964年中國(guó)援建幾內(nèi)亞的火柴卷煙廠建成投產(chǎn)，這是中國(guó)在非洲建成的第一個(gè)成套項(xiàng)目，使幾內(nèi)亞擺脫了卷煙和火柴長(zhǎng)期依賴進(jìn)口的歷史。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，中國(guó)無私支持非洲國(guó)家的建設(shè)事業(yè)。1961年中國(guó)在索馬里無償援助了一座劇場(chǎng)。1967年中國(guó)與坦桑尼亞、贊比亞簽訂三方協(xié)議，啟動(dòng)了迄今為止規(guī)模最大的援建項(xiàng)目——坦贊鐵路。1965年中國(guó)和烏干達(dá)政府簽訂協(xié)議，5年內(nèi)向?yàn)醺蛇_(dá)政府提供430萬英鎊的長(zhǎng)期無息貸款用于建設(shè)水稻農(nóng)場(chǎng)、茶園、紡織廠、輪胎廠、造紙廠、鋼鐵廠、商店以及國(guó)家運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等項(xiàng)目。[ 《烏干達(dá)的經(jīng)濟(jì)概況》，對(duì)外經(jīng)委政策研究室編《對(duì)外經(jīng)援資料》，1965年7月12日，第6號(hào)，中國(guó)商務(wù)部檔案室。轉(zhuǎn)引自蔣華杰：《冷戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家的援助研究（1960—1978）》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，第48頁。] 進(jìn)入70年代后，中國(guó)加大了對(duì)非洲援建成套項(xiàng)目的力度，較大規(guī)模的成套項(xiàng)目有索馬里公路和馬里第二糖廠等。此外，中國(guó)還通過派遣教師、醫(yī)務(wù)人員以及農(nóng)技人員等專業(yè)技術(shù)人員，幫助非洲國(guó)家提升各領(lǐng)域的技術(shù)能力。中國(guó)專家工作效率之高受到非洲領(lǐng)導(dǎo)人交口稱贊。例如，1973年烏干達(dá)總統(tǒng)阿明在中國(guó)援助的奇奔巴農(nóng)場(chǎng)工地召開駐烏所有外交使節(jié)會(huì)議。他對(duì)這些外國(guó)使節(jié)說：“你們看中國(guó)專家住的是工棚，親自參加勞動(dòng)，你們的專家住的是城市高樓大廈，工作上是指手畫腳，實(shí)際上你們是拿我們的多，給我們的少，你們看中國(guó)人是怎么干的?！盵 李成章、賀守誠：《回顧農(nóng)墾執(zhí)行周總理援外指示的幾件事》，《中國(guó)農(nóng)墾》2001年第7期，第20頁。]

中國(guó)對(duì)非援助取得了豐碩的外交成果。正如美國(guó)有機(jī)構(gòu)稱，中國(guó)對(duì)非援助取得的最大成就體現(xiàn)在非洲國(guó)家在聯(lián)合國(guó)席位問題上對(duì)中國(guó)的支持。[ 沈志華、楊奎松：《美國(guó)對(duì)華情報(bào)解密檔案（1948—1976）》（第3卷），東方出版中心2009年版，第496頁。] 1971年10月25日，第26屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)恢復(fù)中國(guó)在聯(lián)合國(guó)的合法席位，76張贊成票中有26張來自非洲國(guó)家，58張來自第三世界國(guó)家。隨后中國(guó)迎來了第三次建交高潮，1971—1978年底共有52個(gè)國(guó)家與中國(guó)建立外交關(guān)系，其中近一半是非洲國(guó)家。

（二）平等互利、共同發(fā)展（1978—2000年）

1978年末，十一屆三中全會(huì)決定將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略也開始走向務(wù)實(shí)。為國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)爭(zhēng)取和平的外部環(huán)境成為中國(guó)外交的核心。[ 中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第57頁。] 而這一時(shí)期非洲國(guó)家的民族解放運(yùn)動(dòng)已經(jīng)基本完成，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)成為非洲國(guó)家的主要任務(wù)。在此背景下，中國(guó)確立了平等互利、共同發(fā)展的對(duì)非援助指導(dǎo)思想。1979年7月，鄧小平在第五次駐外使節(jié)會(huì)議上指出：“對(duì)第三世界的援助，要著眼于對(duì)受援國(guó)確有益處，不要讓它們躺在援助國(guó)的身上?！盵 石林主編：《當(dāng)代中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1989年版，第70頁。] 1980年3月，負(fù)責(zé)援外工作的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部召開全國(guó)工作會(huì)議，提出對(duì)外援助工作要“有出有進(jìn)，平等互利”[ 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于認(rèn)真做好對(duì)外援助工作的幾點(diǎn)意見》，1980年11月8日。《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)匯編》（上），人民出版社1982年版，第727頁。]，推動(dòng)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。1983年1月，中國(guó)宣布“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”的四項(xiàng)援助原則。

基于此，中國(guó)對(duì)非援助模式也進(jìn)行了相應(yīng)改革，加大力度推動(dòng)中非經(jīng)貿(mào)合作。1992年12月，李嵐清在全國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工作會(huì)議上提出，在有條件的地方，不僅要關(guān)注受援國(guó)的發(fā)展，而且要努力發(fā)展與受援國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。1993年2月，李嵐清在中國(guó)與喀麥隆經(jīng)貿(mào)合作委員會(huì)第三次會(huì)議開幕式上，闡明新階段中國(guó)對(duì)非援助的核心是引導(dǎo)中國(guó)企業(yè)同非洲當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展合作，通過合資、合作的方式，鞏固中國(guó)對(duì)非援助成果，最大限度地發(fā)揮對(duì)非援助資金的社會(huì)效益，促進(jìn)中非雙方的共同發(fā)展。1995年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革援外工作有關(guān)問題的批復(fù)》針對(duì)對(duì)外援助政策進(jìn)行了較大的改革。為了更好地利用援外資金，引入了兩種新的對(duì)外援助方式——優(yōu)惠貸款的資金方式和合資合作的項(xiàng)目執(zhí)行模式，使得中國(guó)對(duì)非援助的資金基礎(chǔ)更加雄厚，也為中國(guó)企業(yè)的廣泛參與注入了活力。優(yōu)惠貸款的引入不僅有效擴(kuò)大了對(duì)非援助的資金來源，降低了政府的財(cái)政壓力，而且也減少了非洲國(guó)家對(duì)中國(guó)的過度依賴。[ 從實(shí)踐情況來看，有相當(dāng)部分的無息貸款都不能順利收回，而到期之后，中國(guó)政府通常會(huì)宣布推遲收回年限或?qū)o息貸款轉(zhuǎn)為無償援助。這樣的做法在一定程度上助長(zhǎng)了部分受援國(guó)的依賴心理。而優(yōu)惠貸款則避免了這一問題，培養(yǎng)了受援國(guó)的自主發(fā)展理念。這樣，受援國(guó)與中國(guó)越來越緊密地融入相互的發(fā)展戰(zhàn)略之中，中國(guó)逐漸培育非洲國(guó)家市場(chǎng)，積極將其打造成中國(guó)的貿(mào)易伙伴和對(duì)外投資市場(chǎng)。]

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)和非洲國(guó)家啟動(dòng)了中非合作論壇，建立了中非之間機(jī)制化的多邊協(xié)商對(duì)話機(jī)制。中非合作論壇每三年舉辦一次，在每次舉行論壇期間，中非雙方都會(huì)對(duì)外公布《宣言》和《行動(dòng)計(jì)劃》，內(nèi)容主要包括中國(guó)在未來三年向非洲提供的涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)和醫(yī)療專家派遣、債務(wù)減免以及零關(guān)稅待遇等一攬子援助舉措。

中國(guó)對(duì)非援助取得的輝煌成就贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。2008年世界銀行公布《建設(shè)橋梁：中國(guó)在撒哈拉以南非洲國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中不斷增加的作用》，對(duì)中國(guó)支持建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給予正面評(píng)價(jià)。報(bào)告指出，中國(guó)在該地區(qū)的建設(shè)融資通常流向大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是水電項(xiàng)目。中國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)為非洲地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了重要機(jī)遇。

（三）共建“中非命運(yùn)共同體”（2012年以后）

黨的十八大以來，中國(guó)對(duì)非援助在“政治上要秉持公道正義，堅(jiān)持平等相待”“經(jīng)濟(jì)上要堅(jiān)持互利共贏、共同發(fā)展”的正確義利觀指導(dǎo)下，全方位、寬領(lǐng)域積極拓展，加大力度打造“中非命運(yùn)共同體”。

習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展中非關(guān)系，提出了以正確義利觀指導(dǎo)中國(guó)對(duì)非援助。2013年3月，習(xí)近平主席在訪問坦桑尼亞期間發(fā)表重要講話指出，“當(dāng)前，中非關(guān)系正站在新的歷史起點(diǎn)上，中非合作基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)、合作意愿更加強(qiáng)烈、合作機(jī)制更加完善。新形勢(shì)下，中方發(fā)展對(duì)非關(guān)系的力度不會(huì)削弱、只會(huì)加強(qiáng)?！痹诖嘶A(chǔ)上，習(xí)近平主席提出了“真、實(shí)、親、誠”四字箴言來詮釋中非關(guān)系的真諦。在隨后召開的中央外事工作會(huì)議上，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)要不斷鞏固與非洲等發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系，扎實(shí)落實(shí)“正確義利觀”，做好對(duì)外援助工作，弘義融利。

在此基礎(chǔ)上，中國(guó)將中非關(guān)系定義為“命運(yùn)共同體”。2015年12月公布的《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》明確提出“鞏固和夯實(shí)中非命運(yùn)共同體”。在“中非命運(yùn)共同體”思想指導(dǎo)下，中國(guó)政府在中非合作論壇上宣布了全方位、系統(tǒng)性的對(duì)非援助計(jì)劃。2015年12月，中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)召開，42位國(guó)家元首和政府首腦出席。習(xí)近平主席在會(huì)上宣布了“十大合作計(jì)劃”，涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、綠色發(fā)展、貿(mào)易和投資便利化、減貧惠民、公共衛(wèi)生、人文以及和平與安全十個(gè)領(lǐng)域。2018年9月，中非合作論壇北京峰會(huì)暨第七屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開。習(xí)近平主席宣布，中國(guó)將同非洲共同實(shí)施產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易便利、綠色發(fā)展、能力建設(shè)、健康衛(wèi)生、人文交流、和平安全等“八大行動(dòng)”。隨著中非“十大合作計(jì)劃”和“八大行動(dòng)”在非洲國(guó)家相繼落地，非洲國(guó)家紛紛主動(dòng)要求對(duì)接“一帶一路”，將聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》以及非洲各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略與中國(guó)提出的“一帶一路”倡議對(duì)接，以幫助非洲培育內(nèi)生增長(zhǎng)能力為重點(diǎn)，創(chuàng)新合作理念方式，推動(dòng)中非合作向更高水平發(fā)展。

二、中國(guó)對(duì)非援助理念的進(jìn)步性

二戰(zhàn)結(jié)束后，對(duì)外援助正式進(jìn)入西方公共政策視域。關(guān)于對(duì)外援助的目標(biāo)，盡管各援助國(guó)在政策宣示上存在差別，但實(shí)現(xiàn)政治利益都是基礎(chǔ)。而西方援助的利己性又導(dǎo)致其援助“失靈”。相比之下，中國(guó)對(duì)非援助從創(chuàng)建伊始就迥異于西方的援助理念，援助不附加政治條件、尊重受援國(guó)自主發(fā)展是中國(guó)對(duì)外援助的基本原則，也是有別于西方的真誠之舉。這是由中國(guó)與廣大非洲國(guó)家相同的反抗殖民侵略和統(tǒng)治的歷史經(jīng)歷、南方國(guó)家的身份定位以及獨(dú)立自強(qiáng)的發(fā)展任務(wù)決定的。

關(guān)于對(duì)外援助的目的，西方學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了基本共識(shí)——對(duì)外援助有助于實(shí)現(xiàn)援助國(guó)的政治目的?，F(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，對(duì)外援助是一種工具，本質(zhì)是用賄賂手段來實(shí)現(xiàn)政治目的，即便是人道主義援助也概莫能外。[ Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid，” American Political Science Review ， Vol. 56， No. 2， 1962， pp. 301-309.] 制度主義認(rèn)為，多邊援助盡管強(qiáng)調(diào)援助國(guó)擁有超越國(guó)家利益之上的共同利益，但是其在資金投向上也擺脫不了地緣政治的影響。例如，歐盟的援助大部分投向了前殖民地國(guó)家。[ Olav Stokke ed.， Aid and Political Conditionality， London： Taylor & Francis Ltd， 2013.] 建構(gòu)主義認(rèn)為，即使援助國(guó)聲稱要推進(jìn)的減貧、可持續(xù)發(fā)展等援助目標(biāo)是價(jià)值中立的，但是只有對(duì)援助國(guó)來說受援國(guó)既沒有地緣政治價(jià)值也沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，援助措施才可能中立化，預(yù)期的援助效果才可能實(shí)現(xiàn)。[ Desha M. Girod， “Effective Foreign Aid Following Civil War： The Nonstrategic-Desperation Hypothesis，” American Journal of Political Science， Vol. 56， No. 1， 2012， pp. 188-201.] 西方國(guó)家功利主義的援助理念自然導(dǎo)致了援助的“失靈”。但是在反思的過程中，它們卻把責(zé)任推到了受援國(guó)身上。西方援助國(guó)認(rèn)為，正是受援國(guó)自身的治理能力低下導(dǎo)致了援助收效甚微。于是它們以在自身經(jīng)驗(yàn)與語境下形成的新自由主義為政策依據(jù)，對(duì)援助附加政治條件，要求受援國(guó)必須按西方的要求進(jìn)行改革，否則就停止援助。在此背景下，許多非洲國(guó)家被迫接受西方的私有化和民主化改革，導(dǎo)致政局動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)衰退。特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，激烈的地緣競(jìng)爭(zhēng)、西方援助國(guó)國(guó)內(nèi)民族主義和民粹主義的上升導(dǎo)致援助國(guó)將發(fā)展援助作為政治工具，僅注資于有助于提升本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力、改善本國(guó)利益的領(lǐng)域，并不能真正促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展。日益激化的民族主義和民粹主義正在引發(fā)西方援助國(guó)特別是美國(guó)的孤立主義情緒，并呼吁政府將稅收用于國(guó)內(nèi)。美國(guó)民眾越來越多地“通過競(jìng)爭(zhēng)的眼光看待世界，變得不那么慷慨，并問‘這對(duì)我們有什么好處？”甚至越來越多的從事全球發(fā)展的官員也希望回歸民族主義本能，恢復(fù)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”[ George Ingram and Kristin M. Lord， Global Development Disrupted： Findings from a Survey of 93 Leaders， Washington， D.C.： Brookings Institution， March 2019， pp. 22-23.]。

（一）不附加政治條件

作為一個(gè)從半殖民地獲得獨(dú)立的國(guó)家，中國(guó)出于同樣或相近的歷史記憶，對(duì)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)高度尊重，這是中國(guó)發(fā)展對(duì)外關(guān)系的基礎(chǔ)和根本出發(fā)點(diǎn)。特別是在處理與發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系上，中國(guó)格外強(qiáng)調(diào)絕不通過任何形式和渠道干預(yù)別國(guó)內(nèi)政。中國(guó)分別與印度、緬甸等國(guó)倡導(dǎo)了和平共處五項(xiàng)原則，其精髓也進(jìn)一步體現(xiàn)在1955年萬隆會(huì)議確定的“十項(xiàng)原則”中。“和平共處五項(xiàng)原則”是中國(guó)外交的根本準(zhǔn)則，其中“互不干涉內(nèi)政”原則尤其受到亞非國(guó)家的關(guān)注。面對(duì)亞非拉國(guó)家風(fēng)起云涌的民族解放運(yùn)動(dòng)，毛澤東主席明確表示，必須給予積極支持。[ 參見：《毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)的開幕詞》，《人民日?qǐng)?bào)》，1956年9月16日，第1版。] 而針對(duì)如何支持的問題，周恩來總理在1957年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上提出，中國(guó)將力所能及地為亞非國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助，這些援助盡管數(shù)量不大，“然而是不附帶任何條件的”[ 裴堅(jiān)章：《研究周恩來》，世界知識(shí)出版社1989年版，第138—139頁。]。這是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人首次在國(guó)內(nèi)工作中明確了援助不附加條件的原則。隨后，周恩來總理在1964年訪問亞非十國(guó)時(shí)將該原則納入《對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》，向世界正式公布。在該原則的指導(dǎo)下，整個(gè)六七十年代中國(guó)對(duì)非援助主要以無償援助和無息貸款為主，不附加任何政治和經(jīng)濟(jì)條件，無私地支持非洲國(guó)家建設(shè)了一大批農(nóng)場(chǎng)、工廠等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及劇院、體育場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，支持廣大非洲國(guó)家追求民族自決和主權(quán)獨(dú)立的訴求。中國(guó)對(duì)受援國(guó)主權(quán)的尊重贏得了非洲國(guó)家的廣泛認(rèn)可。

1978年中國(guó)實(shí)行改革開放后，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化成為中心工作。在定位與其他發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系方面，中國(guó)開始強(qiáng)調(diào)與發(fā)展中國(guó)家共同開發(fā)市場(chǎng)和資源，促進(jìn)共同發(fā)展。因此，這一時(shí)期中國(guó)對(duì)非援助逐漸發(fā)揮了推動(dòng)中非雙方經(jīng)貿(mào)合作的作用。盡管更加注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、在形式上也更加靈活，但是不附加政治條件原則卻貫穿始終。1983年，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在訪非期間宣布“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”的對(duì)外援助四項(xiàng)原則，但仍以之前的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》為基礎(chǔ)。這與同期世界銀行主導(dǎo)的對(duì)廣大亞非拉受援國(guó)進(jìn)行的大規(guī)?！敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整”形成了鮮明的對(duì)比，這些附帶經(jīng)濟(jì)體制改革條件的軟貸款協(xié)議造成的災(zāi)難性后果在20世紀(jì)90年代逐漸顯現(xiàn)。1995年，為了運(yùn)用市場(chǎng)化手段擴(kuò)大對(duì)外援助資金規(guī)模，中國(guó)開始通過政府貼息形式向受援國(guó)提供贈(zèng)予成分高于25%的優(yōu)惠性質(zhì)貸款。但是有別于世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、日本國(guó)際協(xié)力銀行等機(jī)構(gòu)，中國(guó)提供的優(yōu)惠貸款也從未附加過任何政治條件。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)與非洲合作進(jìn)入全面機(jī)制化時(shí)期，中國(guó)在中非合作論壇上多次宣布一攬子援助計(jì)劃，并始終堅(jiān)持不附加政治條件這一基本原則。2011年中國(guó)政府首次發(fā)表《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書，再次重申中國(guó)對(duì)外援助“堅(jiān)持不附帶任何政治條件，絕不把提供援助作為干涉他國(guó)內(nèi)政、謀求政治特權(quán)的手段?！盵 國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)對(duì)外援助》（白皮書），2011年4月21日，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/896983/896983_1.htm。]

十八大以來，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人將中非關(guān)系推向了共建“命運(yùn)共同體”的高度，與非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人積極分享治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)，共同探討如何解決自身發(fā)展及全球治理難題。中國(guó)對(duì)非援助成為治國(guó)理政交流的重要載體，通過官員培訓(xùn)、政黨交流以及技術(shù)培訓(xùn)等多種方式，中國(guó)積極幫助非洲國(guó)家解決現(xiàn)代化發(fā)展中的難題，而不附加政治條件這一原則一以貫之，成為中非關(guān)系的精神內(nèi)核。2013年3月，習(xí)近平主席在訪問坦桑尼亞期間再次表示：“中國(guó)將繼續(xù)為非洲發(fā)展提供應(yīng)有的、不附加任何政治條件的幫助?！盵 《永遠(yuǎn)做可靠朋友和真誠伙伴——習(xí)近平在坦桑尼亞尼雷爾國(guó)際會(huì)議中心的演講》，人民網(wǎng)，2013年3月25日，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0326/c136457-20914243.html。] 2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也向國(guó)際社會(huì)再次明確，中國(guó)尊重別國(guó)主權(quán)，“反對(duì)干涉別國(guó)內(nèi)政。”[ 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) ?奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日，http：//www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm。]

（二）尊重受援國(guó)自主發(fā)展

新中國(guó)成立之初，中國(guó)在克服自身發(fā)展困難的同時(shí)積極支持非洲國(guó)家爭(zhēng)取民族獨(dú)立的斗爭(zhēng)和發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。同為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)本著“己所不欲、勿施于人”的信念，尊重非洲國(guó)家自主選擇發(fā)展道路，確保非洲國(guó)家在利用中國(guó)援助進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中能夠保持自主權(quán)。1956年6月，周恩來總理在第一屆人大三次會(huì)議上指出，發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)于鞏固民族國(guó)家的政治獨(dú)立具有重要意義，因此中國(guó)愿意“幫助其他國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！盵 《周恩來總理兼外長(zhǎng)關(guān)于目前國(guó)際形勢(shì)、我國(guó)外交政策和解放臺(tái)灣問題的發(fā)言》，《人民日?qǐng)?bào)》，1956年6月29日，第1版。] 對(duì)于中國(guó)援助要達(dá)到的效果和目標(biāo)，周總理對(duì)來訪的非洲領(lǐng)導(dǎo)人直接闡明，是推動(dòng)非洲逐步實(shí)現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，而不是“造成你們對(duì)外國(guó)包括對(duì)我們的依賴?！盵 裴堅(jiān)章：《研究周恩來》，第138—139頁。] 此后，中國(guó)在《對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》的第4項(xiàng)中也對(duì)國(guó)際社會(huì)明確宣示了這一原則。[ 中共中央文獻(xiàn)研究室：《周恩來外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第388—389頁。] 在具體操作中，中國(guó)堅(jiān)持“克己助人，采取無償贈(zèng)予或低息、無息貸款的方式提供援助，”[ 《在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上周恩來總理做政府工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，1964年12月31日，第1版。] 支持受援國(guó)自力更生?；诖?，應(yīng)非洲國(guó)家要求，中國(guó)為非洲國(guó)家援建了幾內(nèi)亞卷煙廠、坦桑尼亞印染廠、馬里上卡拉糖業(yè)聯(lián)合公司以及蘇丹紡織印染廠等一系列生產(chǎn)類項(xiàng)目，坦贊鐵路、盧薩卡—卡翁馬公路以及索馬里貝萊溫特—布勞公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，幫助非洲國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)起步、激活造血能力。相比之下，美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家往往因?yàn)檫@類項(xiàng)目投資巨大、難以在援助過程中施加戰(zhàn)略影響而拒絕參與。[ Barbara Castle， The Castle Diaries 1964-1970， London： Weidenfeld and Nicolson， 1984， p. 18， pp. 29-30.]

1978年中國(guó)開始改革開放，中國(guó)在探索自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的同時(shí)，更加深刻地認(rèn)識(shí)到發(fā)展模式的多樣性和自主性。對(duì)于對(duì)外援助，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)信發(fā)展動(dòng)力是內(nèi)生的，對(duì)外援助要激發(fā)受援國(guó)自主發(fā)展的能力而不能造成對(duì)援助方的依賴。1979年7月，鄧小平在第五次駐外使節(jié)會(huì)議上指出，援助要對(duì)受援國(guó)有益，但“不要讓它躺在援助國(guó)的身上?！盵 石林主編：《當(dāng)代中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》，第70頁。] 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的攀升，對(duì)非援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是中國(guó)始終將受援國(guó)的需求作為開展援助的前提，即便是面對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)發(fā)出的對(duì)非開展三方合作的邀約，中國(guó)也將“受援國(guó)主導(dǎo)”作為基本原則。2011年，在《中國(guó)的和平發(fā)展》和《中國(guó)對(duì)外援助》白皮書中，中國(guó)同樣闡明“尊重各國(guó)人民自主選擇社會(huì)制度和發(fā)展道路的權(quán)利”，“堅(jiān)持幫助受援國(guó)提高自主發(fā)展能力”，通過中國(guó)援助逐漸推動(dòng)受援國(guó)“走上自力更生、獨(dú)立發(fā)展的道路”。[ 參見：國(guó)務(wù)院新聞辦公室《中國(guó)的和平發(fā)展》白皮書，2011年9月6日，http：//www. scio. gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032.htm;國(guó)務(wù)院新聞辦公室2011年版《中國(guó)對(duì)外援助》（白皮書）。]

十八大以來，中國(guó)在系統(tǒng)總結(jié)自身治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為工作重點(diǎn)，全面深化改革。同時(shí)非洲在經(jīng)歷了“第三波民主化”[ “第三波民主化”專指1970年代以來席卷全球的民主化浪潮。該概念由塞繆爾·亨廷頓在《第三波：20世紀(jì)后期的民主化浪潮》中首次提出并闡述。參見：[美]亨廷頓：《第三波：20世紀(jì)后期的民主化浪潮》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版。] 浪潮后，出現(xiàn)了21世紀(jì)崛起的十年，繼而又受2011年“阿拉伯之春”影響，面臨著新一輪政治轉(zhuǎn)型。因此，如何提升治理能力成為中非雙方面臨共同的課題。中國(guó)將加強(qiáng)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流作為構(gòu)建“中非命運(yùn)共同體”的重要內(nèi)容，在此背景下，盡管中國(guó)將提升治理水平作為對(duì)非援助重點(diǎn)，但依然將支持非洲國(guó)家“探索適合自身國(guó)情的發(fā)展道路，制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”[ 《中非合作論壇—北京行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》，中非合作論壇網(wǎng)站，2018年9月6日，https：//focacsummit.mfa.gov.cn/chn/hyqk/t1592247.htm。] 作為前提。2014年版《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書明確指出，中國(guó)對(duì)外援助“充分尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利?！盵 國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助（2014）》白皮書。] 2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出中國(guó)將加大對(duì)外援助力度，“促進(jìn)縮小南北發(fā)展差距?！盵 《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民網(wǎng)，2017年10月28日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。] 為此，中國(guó)加大了對(duì)非洲的官員培訓(xùn)力度、增加了來華獎(jiǎng)學(xué)金名額、加強(qiáng)了政黨交流，但是在此過程中只進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享，絕不輸出模式，非洲國(guó)家可根據(jù)實(shí)際情況自主選擇中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以借鑒，中國(guó)“不會(huì)要求別國(guó)‘復(fù)制中國(guó)的做法?！盵 習(xí)近平：《攜手建設(shè)更加美好的世界——在中國(guó)共產(chǎn)黨與世界政黨高層對(duì)話會(huì)上的主旨講話》，新華網(wǎng)，2017年12月1日，http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2017-12/02 /c_136794616.htm。]

綜上所述，中國(guó)不附帶政治條件、尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路的援助理念，既符合受援國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展訴求，又改變了西方傳統(tǒng)援助體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國(guó)對(duì)非援助通過為受援國(guó)提供更多選擇的機(jī)會(huì)，不僅客觀上降低了西方傳統(tǒng)援助國(guó)的議價(jià)能力，而且為受援國(guó)提供了更符合其自身發(fā)展的參考借鑒模式，受到了發(fā)展中國(guó)家的廣泛認(rèn)可。此外，中國(guó)援助理念的成功經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致西方從理論層面到實(shí)踐層面對(duì)援助附加政治條件的集體批判和反思。從理論上分析，西方國(guó)家的援助行為違背了政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。亨廷頓（Samuel P. Huntington）指出，美國(guó)要求受援國(guó)接受其援助必須符合多元化和民主化的要求，但是這種移植的民主價(jià)值觀卻與受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有直接的聯(lián)系。[ Samuel P. Huntington， “Foreign Aid for What and for Whom，” Foreign Policy， 1970， pp. 161-189.] 喬納森·格倫尼（Jonathan Glennie）也認(rèn)為發(fā)達(dá)援助國(guó)在預(yù)測(cè)援助成果時(shí)，只是線性地依據(jù)提供金額多少就得出援助可能取得成效的結(jié)論，而忽視了援助可能打破受援國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致輸入性通貨膨脹以及擴(kuò)大貧富差距等風(fēng)險(xiǎn)。[ [美]喬納森·格倫尼：《良藥還是砒霜？援助并非多多益善——非洲援助之惑》，民主與建設(shè)出版社2015年版，第4—7頁。] 從實(shí)踐上看，援助附加政治條件在實(shí)施過程中往往事與愿違。如果受援國(guó)的政治精英沒有改革意愿，那么附加再多的援助條件也是無濟(jì)于事的。經(jīng)合組織發(fā)展合作司負(fù)責(zé)人承認(rèn)，“從援助國(guó)角度講，如果受援國(guó)不遵守援助附加的條件也無計(jì)可施，因?yàn)槟惚仨氁退麄冮_展合作、順應(yīng)主流。”[ 在北京訪談OECD發(fā)展合作司前司長(zhǎng)Richard Carey，2018年10月。]

三、中國(guó)對(duì)非援助的實(shí)踐創(chuàng)新

不同于西方國(guó)家試圖通過對(duì)外援助延續(xù)宗主國(guó)的影響，中國(guó)與非洲國(guó)家擁有反抗殖民主義的共同歷史記憶，同樣肩負(fù)著自主發(fā)展的時(shí)代任務(wù)，因此中國(guó)對(duì)于非洲國(guó)家的發(fā)展一直秉持尊重與信心。進(jìn)而，中國(guó)對(duì)非援助在實(shí)踐上也表現(xiàn)出關(guān)注受援國(guó)心理感受、契合受援國(guó)發(fā)展需求的新模式。

（一）主動(dòng)與受援國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接

關(guān)于國(guó)別援助政策的制定，西方援助國(guó)為體現(xiàn)權(quán)力意志，從自身角度設(shè)計(jì)援助方案，引起了非洲國(guó)家的反感。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD/DAC）援助國(guó)以腐敗和政府治理能力低下為由嚴(yán)厲批評(píng)非洲國(guó)家政府，認(rèn)為對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助之所以未能助其發(fā)展的主要原因在于非洲國(guó)家政府的貪污腐敗、監(jiān)管機(jī)制不健全?；诖?，西方國(guó)家的援助重點(diǎn)在于推動(dòng)非洲國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，在政治上推行民主。此后，西方發(fā)展援助開始大規(guī)模實(shí)行附帶條件的援助模式，特別是政治條件，重點(diǎn)推進(jìn)所謂“第三波民主化”。這種強(qiáng)勢(shì)的做法遭到非洲受援國(guó)的強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致援助國(guó)與受援國(guó)關(guān)系惡化。西方援助國(guó)不得不轉(zhuǎn)變?cè)绞剑辉倌敲粗苯?，而是要求受援?guó)按照其意志制定“減貧戰(zhàn)略文件”（Poverty Reduction Strategy Papers， PRSP）來申請(qǐng)?jiān)?。以坦桑尼亞為例，OECD/DAC援助國(guó)通過指導(dǎo)坦桑尼亞制定PRSP，強(qiáng)加其發(fā)展理念，隨后再按照PRSP協(xié)調(diào)DAC國(guó)家對(duì)該國(guó)的援助政策和領(lǐng)域設(shè)定。這其實(shí)削弱了坦桑尼亞的自主發(fā)展能力。因?yàn)樘股Ｄ醽喺Ｍ麅?yōu)先振興民族經(jīng)濟(jì)，而DAC援助國(guó)卻將改善政府治理設(shè)為援助的優(yōu)先選項(xiàng)，這迫使坦桑尼亞政府不得不尋求其他援助國(guó)的支持。

相比之下，中國(guó)對(duì)非援助將對(duì)受援國(guó)主導(dǎo)權(quán)的尊重貫穿始終。在制定國(guó)別援助政策時(shí)，中國(guó)充分尊重受援國(guó)在制定和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略上的主導(dǎo)權(quán)，確保對(duì)非援助政策與受援國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略精準(zhǔn)對(duì)接。在充分調(diào)研每個(gè)受援國(guó)發(fā)展需求以及區(qū)域整體發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，中國(guó)及時(shí)修訂《中國(guó)對(duì)外援助發(fā)展規(guī)劃綱要》，統(tǒng)籌考慮政治、外交、經(jīng)貿(mào)、文化、安全等對(duì)外戰(zhàn)略，對(duì)中長(zhǎng)期援外目標(biāo)任務(wù)、投入規(guī)模、資金結(jié)構(gòu)、空間布局、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施等進(jìn)行系統(tǒng)安排。同時(shí)，根據(jù)受援國(guó)對(duì)中國(guó)主動(dòng)提出的援助訴求以及中國(guó)自身的援助能力，制定《國(guó)別援助指導(dǎo)意見》以及“國(guó)別援助項(xiàng)目庫”，將中國(guó)對(duì)外援助政策與受援國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)接，一國(guó)一策，因國(guó)施策。在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，中國(guó)與受援國(guó)的中央政府、項(xiàng)目所在地區(qū)的地方政府、非政府組織等各利益相關(guān)方密切溝通，以全面掌握其對(duì)項(xiàng)目的設(shè)想與意見，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析。在項(xiàng)目的建設(shè)和執(zhí)行階段，中國(guó)努力動(dòng)員受援國(guó)的政府、企業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐用駨V泛參與，在各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)中注重提升受援國(guó)獨(dú)立開展項(xiàng)目規(guī)劃、執(zhí)行以及管理運(yùn)營(yíng)的水平。此外，從項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)估可以看出，中國(guó)努力確保受援國(guó)相關(guān)方參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)的模式也是援助項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行的有效保障。

同樣以坦桑尼亞為例，為了吸引中國(guó)援助進(jìn)入其優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，坦桑尼亞采取了三大步驟。首先，坦桑尼亞政府于2000年發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展愿景2025》，明確提出總體發(fā)展目標(biāo)是將坦桑尼亞由最不發(fā)達(dá)國(guó)家建成為中等收入國(guó)家。其次，坦桑尼亞政府于2011年發(fā)布《五年發(fā)展規(guī)劃》，提出了基礎(chǔ)設(shè)施更新、農(nóng)業(yè)改革、工業(yè)增長(zhǎng)、人力資本和技能提升以及旅游、貿(mào)易和金融服務(wù)業(yè)發(fā)展五個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。再次，基于兩大發(fā)展規(guī)劃，坦桑尼亞政府積極與中國(guó)溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)提出“加強(qiáng)港口設(shè)施、改善中央鐵路走廊和支持光纖網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目”等系列發(fā)展設(shè)想。中國(guó)政府尊重坦桑尼亞的發(fā)展訴求，結(jié)合自身的援助能力，為坦桑尼亞援建了包括光纖骨干網(wǎng)在內(nèi)的一系列項(xiàng)目，改善了坦桑尼亞的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）注重提升受援國(guó)的生產(chǎn)能力

西方援助國(guó)出于殖民主義的歷史淵源，援助較少關(guān)注與生產(chǎn)能力直接相關(guān)的領(lǐng)域，不僅弱化了受援國(guó)自主發(fā)展的能力，而且強(qiáng)化了其對(duì)援助的依賴。西方學(xué)者瑞德爾（Roger C. Riddell）認(rèn)為，“帝國(guó)主義時(shí)代的歷史遺產(chǎn)對(duì)對(duì)外援助政策產(chǎn)生了影響。在后殖民時(shí)代，對(duì)外援助用援助國(guó)與受援國(guó)之間的新關(guān)系延續(xù)前宗主國(guó)和殖民地之間的各種老關(guān)系?！盵 Simon Maxwell and Roger C. Riddell， “Conditionality or Contract： Perspectives on Partnership for Development，” Journal of International Development， 1998， pp. 257-268.] 多斯桑托斯（Dos Santos）則認(rèn)為，西方援助之所以不支持受援國(guó)的工業(yè)發(fā)展是希望受援國(guó)能夠利用援助資金購買援助國(guó)生產(chǎn)的工業(yè)制成品，“這些產(chǎn)品的價(jià)格是高度壟斷狀態(tài)下的產(chǎn)物，是國(guó)際市場(chǎng)上任何買主所不敢問津的。”從而形成了受援國(guó)對(duì)援助國(guó)的“依附”[ [巴西]特奧托尼奧·多斯桑托斯：《帝國(guó)主義與依附》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第63頁。]。

而同為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)在啟動(dòng)對(duì)非援助之初就注重提升受援國(guó)的生產(chǎn)能力，旨在提升受援國(guó)自身的造血能力。周恩來總理提出，中國(guó)援助既要滿足受援國(guó)的眼前急需，也要關(guān)照受援國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因此“要采取以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)的方針，使工業(yè)援助與農(nóng)業(yè)援助相結(jié)合?！盵 外交部外交史研究室編：《周恩來外交活動(dòng)大事記（1949—1975）》，世界知識(shí)出版社1993年版，第377頁。] 這種援助直接支持受援國(guó)工業(yè)發(fā)展的做法在當(dāng)時(shí)的歷史條件下十分罕見，并且在全球化的今天也鮮有西方國(guó)家涉足。

基于此，從20世紀(jì)50年代開始，中國(guó)幫助許多新獨(dú)立的非洲國(guó)家建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，奠定了受援國(guó)工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。例如，幾內(nèi)亞卷煙火柴廠項(xiàng)目、贊比亞姆隆古希紡織廠項(xiàng)目等。80年代中國(guó)為非洲國(guó)家援建了多哥糖業(yè)聯(lián)合公司等一批對(duì)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義的大中型項(xiàng)目。例如，1981—1983年中國(guó)在贊比亞銅帶省建立了欽戈拉玉米磨粉廠，年產(chǎn)量6萬噸，減少了銅帶省和西部省精玉米粉的進(jìn)口。[ 嚴(yán)海蓉、沙伯力：《中國(guó)在非洲：話語與現(xiàn)實(shí)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第248頁。] 此外，中國(guó)還應(yīng)非洲伙伴國(guó)的要求參與對(duì)非援助項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)，幫助當(dāng)?shù)靥嵘\(yùn)營(yíng)管理能力。例如，從1985年起中國(guó)開始對(duì)盧旺達(dá)馬敘塞水泥廠項(xiàng)目實(shí)施代管經(jīng)營(yíng)，由中國(guó)企業(yè)派遣中高層管理者以及核心技術(shù)工人負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并在各個(gè)管理和生產(chǎn)環(huán)節(jié)培訓(xùn)當(dāng)?shù)厝藛T，在五年合同期內(nèi)全部收回投資并上繳利稅，而且通過改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)量大幅提升，贏得了盧旺達(dá)政府和人民的廣泛贊譽(yù)，僅代管合同就延長(zhǎng)了四次。[ 齊國(guó)強(qiáng)：《歷久彌新的回憶——1990年援非項(xiàng)目考察紀(jì)事》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2010年第12期，第40頁。] 從20世紀(jì)90年代開始，中國(guó)以優(yōu)惠貸款模式大規(guī)模資助了一大批生產(chǎn)性項(xiàng)目。例如，1996年中石油在蘇丹建設(shè)石油開發(fā)項(xiàng)目，由中國(guó)優(yōu)惠貸款資金支持油田開發(fā)和輸油管道建設(shè)。建成后，中石油與蘇丹、印度等國(guó)家企業(yè)組成“大尼羅石油作業(yè)公司”進(jìn)行管理經(jīng)營(yíng)。1999年8月第一批60萬噸石油出口，結(jié)束了蘇丹石油進(jìn)口的歷史。之后，中石油幫助蘇丹建立了完整的石油工業(yè)體系，使蘇丹從一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)開始邁向工業(yè)化。石油出口不僅為蘇丹贏得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)急需的大量外匯，還帶動(dòng)了電力、交通運(yùn)輸、制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的發(fā)展。此外，中石油在當(dāng)?shù)毓陀昧? 000多名正式員工，極大地推動(dòng)了技術(shù)外溢和轉(zhuǎn)移。中國(guó)對(duì)蘇丹的優(yōu)惠貸款支持使得蘇丹的資源優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化成發(fā)展優(yōu)勢(shì)。中國(guó)幫助蘇丹建立起包括石油勘探、生產(chǎn)、煉制、運(yùn)輸、銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈，使蘇丹從石油產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槭统隹趪?guó)。相比之下，尼日利亞在殼牌公司等西方石油巨頭的主導(dǎo)下開采石油長(zhǎng)達(dá)50多年，但至今仍未建立起完整的石油生產(chǎn)和加工體系。中國(guó)援非的生產(chǎn)類項(xiàng)目涵蓋能源、鋼鐵、機(jī)械、化工、紡織等方方面面。時(shí)至今日，中國(guó)援建的多哥糖業(yè)聯(lián)合公司、剛果（布）水泥廠等一批項(xiàng)目一直保持盈利，在促進(jìn)受援國(guó)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)和稅收方面發(fā)揮了積極作用。

除此之外，中國(guó)還從自身的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，積極支持非洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)非洲的互聯(lián)互通及營(yíng)商環(huán)境的改善。相關(guān)項(xiàng)目改善了受援國(guó)的生產(chǎn)和生活環(huán)境，為受援國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

（三）援助項(xiàng)目管理與資金管理分離

冷戰(zhàn)結(jié)束后，OECD/DAC援助國(guó)為了推動(dòng)受援國(guó)按其意志進(jìn)行改革，大規(guī)模推行一般預(yù)算支持（General Budget Support， GBS）的援助模式，即將援助款直接打入受援國(guó)財(cái)政賬戶，同時(shí)附帶一系列改革指標(biāo)，并派出專家組進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。這種援助模式產(chǎn)生了諸多消極影響。一是效率低下。援助國(guó)為了監(jiān)督資金的使用，組成了幾十個(gè)監(jiān)督委員會(huì)。而受援國(guó)也不得不派出大量政府官員與這些委員會(huì)進(jìn)行緊鑼密鼓的談判，造成了大量行政資源的浪費(fèi)。OECD的一項(xiàng)研究成果表明，受援國(guó)每年要接待來自各援助國(guó)近300個(gè)代表團(tuán)，花費(fèi)高達(dá)50億美元。有些受援國(guó)每年需要為800個(gè)援助項(xiàng)目做準(zhǔn)備，并撰寫了2 400份援助項(xiàng)目報(bào)告。二是援助國(guó)出于維護(hù)自身利益的需要，主動(dòng)掩蓋受援國(guó)存在的問題。GBS極易造成腐敗，而援助國(guó)為了自身的形象和利益，往往幫助受援國(guó)官員掩蓋丑聞，這其實(shí)是對(duì)腐敗的進(jìn)一步縱容。為了監(jiān)督GBS的使用情況，援助國(guó)雇用了龐大的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，形成了“援助行業(yè)”的部門利益。雙邊援助機(jī)構(gòu)如美國(guó)國(guó)際發(fā)展署（USAID）有近萬名員工、德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）雇員超過2萬人、日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）也有數(shù)千職員，多邊援助機(jī)構(gòu)如世界銀行員工過萬，這客觀上形成了一個(gè)由精英人士組成的龐大利益集團(tuán)。[ 潘亞玲：《中國(guó)特色對(duì)外援助理論建構(gòu)初探》，《當(dāng)代亞太》2013年第5期，第98—99頁。] 這些人以發(fā)展援助為事業(yè)，“進(jìn)”可以在多雙邊機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)流動(dòng)和上升，“退”可以在本國(guó)外交領(lǐng)域大展其才。這使得他們將保持援助項(xiàng)目的持續(xù)性作為職業(yè)生涯的首要任務(wù)，而非其對(duì)外宣稱的確保援助的有效性。即便是發(fā)現(xiàn)受援國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模援助資金濫用和貪腐行為，他們也會(huì)出于保住自己飯碗的目的，使用各種手段使例行的評(píng)估工作表面化甚至直接掩蓋，這無形中推高了受援國(guó)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。例如，2018年底在英國(guó)、德國(guó)等主要出資國(guó)的壓力下，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)了對(duì)其援助的“烏干達(dá)難民援助計(jì)劃”的調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)超過百萬美元的援助資金被烏干達(dá)當(dāng)?shù)胤钦M織濫用。對(duì)此，作為該項(xiàng)目的前四大出資方英國(guó)、德國(guó)、歐盟和美國(guó)紛紛表示要撤回資金，并要求起訴責(zé)任人。[ “Uganda： Germany Withholds Aid Money From Uganda，” AllAfrica.com， May 24， 2019， https：//allafrica.com/stories/201905250058.html.]

冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方學(xué)術(shù)界開始跳出意識(shí)形態(tài)的束縛對(duì)財(cái)政援助進(jìn)行反思和批判。有學(xué)者選擇具體受援國(guó)進(jìn)行案例研究，來評(píng)估財(cái)政援助的效果。如拉維（Victor Lavy）和謝費(fèi)爾（Sheffer）以埃及接受財(cái)政援助的情況為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)受援國(guó)在接受了大量援助資金后并沒有全部落實(shí)到援助項(xiàng)目中，而是助長(zhǎng)了相關(guān)利益群體的消費(fèi)，使得受援國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)水平上升。而為了維持這種消費(fèi)上升趨勢(shì)，在財(cái)政援助減少時(shí)受援國(guó)政府轉(zhuǎn)而采取了舉債的方式，“這就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)和通貨膨脹等問題”[ Victor Lavy and Eliezer Sheffer， Foreign Aid and Economic Development in the Middle East： Egypt， Syria， and Jordan， New York： Praeger Publishers， 1991. ]。另一些學(xué)者則直接對(duì)財(cái)政援助方式進(jìn)行批評(píng)，例如，艾泰（Teresa Hayter）認(rèn)為英國(guó)采用的財(cái)政援助方式只能使受援國(guó)少數(shù)利益群體獲益，對(duì)普通民眾的影響不足。[ Teresa Hayter， Exploited Earth： Britains Aid and the Environment， London and New York： Earthscan Publications Ltd.， 1989.]

相比之下，中國(guó)則主要采取項(xiàng)目管理與資金管理相分離的方式。在為非洲國(guó)家援建大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、開展醫(yī)療和農(nóng)業(yè)技術(shù)合作、派遣教師以及進(jìn)行緊急人道主義救援時(shí)，多由中方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的管理和撥付。除了少數(shù)向?qū)Ψ秸峁┑默F(xiàn)匯援助外，物資贈(zèng)送也是由中方負(fù)責(zé)組織采購和交付。特別是2014年中央外事工作會(huì)議對(duì)援外工作進(jìn)行了新的部署，為提升非洲受援國(guó)的項(xiàng)目實(shí)施和管理能力、推動(dòng)援助“本地化”，中國(guó)積極將受援國(guó)相關(guān)人員納入各實(shí)施環(huán)節(jié)，但是資金管理始終由中方直接負(fù)責(zé)。此外，中國(guó)的實(shí)施企業(yè)具有人員和物資成本的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，極大地保證了援助項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，使同樣數(shù)額的援助資金能夠比西方國(guó)家發(fā)揮更大的作用。

四、中國(guó)對(duì)非援助面臨的挑戰(zhàn)及前景

70年來，中國(guó)對(duì)非援助根據(jù)雙方發(fā)展訴求不斷調(diào)整，在理念和政策上都積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了中國(guó)特色的對(duì)非援助模式，不僅受到了受援國(guó)的廣泛歡迎，也逐漸贏得了國(guó)際社會(huì)的積極客觀評(píng)價(jià)。然而，當(dāng)前受全球經(jīng)濟(jì)低迷影響，發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)主義、民粹主義抬頭，OECD/DAC援助國(guó)的發(fā)展援助不但在規(guī)模上出現(xiàn)了不同程度的縮水，而且在目標(biāo)和動(dòng)機(jī)上也逐漸淪為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的工具。而非洲國(guó)家正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及向工業(yè)化、現(xiàn)代化雙重轉(zhuǎn)型的時(shí)期，需要更多的外部支持，因此對(duì)中國(guó)援助寄予更多期待。習(xí)近平總書記在2018年6月中央外事工作會(huì)議上指出，“世界處于百年未有之大變局”[ 外交部網(wǎng)站：《努力開創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面》，2018年6月25日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/gjldrhd_674881/t1571169.shtml。]，中國(guó)對(duì)非援助的意義和價(jià)值也正在超越中非關(guān)系的范疇，影響著全球發(fā)展治理權(quán)力架構(gòu)的變革。面對(duì)時(shí)代的要求，中國(guó)對(duì)非援助應(yīng)該在總結(jié)和繼承歷史經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)新的突破，同時(shí)要處理好三對(duì)矛盾。

第一，不附加政治條件與確保援助效果之間的矛盾。中國(guó)對(duì)非援助從啟動(dòng)之初就強(qiáng)調(diào)“不附加政治條件”，這在中國(guó)援建基礎(chǔ)設(shè)施和提供技術(shù)援助階段并不存在問題，因?yàn)橛布O(shè)施和技術(shù)培訓(xùn)的實(shí)施效果具有可視性。但是隨著當(dāng)前中國(guó)對(duì)非援助將加強(qiáng)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流、提升非洲治理能力作為重要內(nèi)容，如何保證援助效果則需要認(rèn)真研究。能否落實(shí)和應(yīng)用則完全取決于非洲國(guó)家自身的意愿，而非洲有些國(guó)家在政務(wù)公開和監(jiān)督機(jī)制方面暫時(shí)的不足弱化了變革的主觀意愿，導(dǎo)致治理能力提升與中國(guó)對(duì)非援助或難以及時(shí)建立起強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。以“一站式服務(wù)”的實(shí)施效果為例，筆者曾與有關(guān)非洲國(guó)家主管經(jīng)貿(mào)的多名官員座談，他們都表示參加過中國(guó)政府舉辦的官員培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)了中國(guó)為外國(guó)投資者提供的“一站式服務(wù)”并應(yīng)用于本國(guó)以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。但在實(shí)踐中，中國(guó)投資者都反饋“根本沒有簡(jiǎn)化什么審批流程”[ 赴贊比亞首都盧薩卡訪談贊比亞發(fā)展署官員，2017年7月。]。由此可見，如果治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流只停留在當(dāng)?shù)匦姓?dāng)局的口頭和文件里，缺乏監(jiān)督與評(píng)估，那么提升非洲國(guó)家治理能力的效果肯定會(huì)大打折扣?；诖耍袊?guó)對(duì)非援助在不附加硬性改革條件的前提下，要保障援助效果，就一定要加強(qiáng)評(píng)估。這種評(píng)估既包括對(duì)中國(guó)自身援助項(xiàng)目設(shè)計(jì)、執(zhí)行及是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的綜合性評(píng)估，也包括將受援國(guó)相關(guān)方視為平等、獨(dú)立的發(fā)展合作伙伴的評(píng)估。這種評(píng)估有別于援助附加政治條件，前提是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都將受援國(guó)作為平等的合作伙伴，依此邏輯才能保證責(zé)任共擔(dān)和相互問責(zé)的合法性。

第二，尊重受援國(guó)自主發(fā)展與提升援助可持續(xù)性之間的矛盾。中國(guó)對(duì)非援助始終以非洲國(guó)家自身的發(fā)展意愿為前提，援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)都以非洲主動(dòng)提出的訴求為基礎(chǔ)。這種對(duì)非洲國(guó)家實(shí)質(zhì)性的尊重不僅使得非洲受援國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃中更有信心、加強(qiáng)了其政治領(lǐng)導(dǎo)的合法性，而且也提升了非洲在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的議價(jià)能力。例如，中國(guó)的援助使安哥拉在與IMF的貸款談判過程中更有底氣，幾次拒絕了IMF的硬性改革要求。然而隨著中國(guó)對(duì)非援助規(guī)模的擴(kuò)大，中國(guó)企業(yè)的參與積極性不斷提高，有些企業(yè)開始利用“尊重受援國(guó)自主發(fā)展”這一原則與受援國(guó)主動(dòng)接洽，甚至從自身獲利的角度做出項(xiàng)目可行性研究報(bào)告提交給受援國(guó)，讓其向中國(guó)政府主動(dòng)提出。這就是所謂的優(yōu)惠貸款項(xiàng)目中存在的“企業(yè)倒逼主管部門”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些援助項(xiàng)目盲目啟動(dòng)、盈利能力不足、后續(xù)還款困難，成為西方國(guó)家批評(píng)中國(guó)將非洲推入“債務(wù)陷阱”的口實(shí)。針對(duì)該問題，中國(guó)政府亟須在尊重受援國(guó)自主發(fā)展意愿與加強(qiáng)項(xiàng)目前期評(píng)審之間明確界限，可以考慮與受援國(guó)政府部門共同進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)研、客觀進(jìn)行盈利能力與還款能力評(píng)估，從而避免在受援國(guó)政府主動(dòng)提出時(shí)陷入“原則性”被動(dòng)。此外，針對(duì)交付后出現(xiàn)還款困難的項(xiàng)目，中國(guó)可與受援國(guó)政府共同研究如何進(jìn)行商業(yè)化盤活的方案，支持受援國(guó)政府以公開招標(biāo)的形式引進(jìn)投資或股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

第三，突出中國(guó)援助管理模式比較優(yōu)勢(shì)與開展國(guó)際合作之間的矛盾。中國(guó)對(duì)非援助在政策設(shè)計(jì)、援助領(lǐng)域以及資金流方面都迥異于西方，為非洲國(guó)家提供了獲取外部支持、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的另一種選擇。隨著非洲國(guó)家對(duì)中國(guó)援助的認(rèn)可度與期待值的提升，西方主導(dǎo)的發(fā)展援助體系對(duì)中國(guó)的態(tài)度也從竭力挑剔轉(zhuǎn)變?yōu)檎暸c反思，政策也從直接抨擊演變?yōu)榻佑|和影響。2011年以來，OECD/DAC大力倡導(dǎo)建立“全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系”（Global Partnership for Effective Development Cooperation， GPEDC），支持官方可持續(xù)發(fā)展援助總量（Total Official Support for Sustainable Development， TOSSD）評(píng)估方法，新近又推出統(tǒng)計(jì)口徑贈(zèng)予等值法（Grant Equivalent）等，都有將中國(guó)的援助管理模式吸納其中的戰(zhàn)略意涵。同時(shí)，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)以及澳大利亞等DAC援助國(guó)接連向中國(guó)伸出針對(duì)非洲開展三方發(fā)展合作的“橄欖枝”，日本甚至設(shè)想直接在三方的友好城市間開展發(fā)展合作以繞開國(guó)家層面的繁瑣審批程序。[ 赴泰國(guó)首都曼谷訪談日本協(xié)力擊鼓官員，2019年6月。] 針對(duì)如此復(fù)雜的國(guó)際發(fā)展援助格局，在戰(zhàn)略層面上，中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體以及最大的發(fā)展中國(guó)家，要為發(fā)展中國(guó)家代言，顯然不能隔絕于體系之外;在技術(shù)層面上，中國(guó)也有必要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[ 參見張春：《國(guó)際公共產(chǎn)品供應(yīng)視角下的中非合作》，《西亞非洲》2019年第4期。] 因此，中國(guó)應(yīng)以更加開放、包容的態(tài)度開展與DAC國(guó)家以及印度、泰國(guó)等新興援助國(guó)的三方或多方合作，實(shí)現(xiàn)理念、能力與資金的互補(bǔ)，共同為非洲的現(xiàn)代化發(fā)展提供助力。

綜上所述，70年來中國(guó)對(duì)非援助在理念和實(shí)踐上都實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新和突破，為非洲國(guó)家的民族獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際地位的提升，廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)中國(guó)的預(yù)期不斷攀升，希望中國(guó)能夠擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模，為發(fā)展中國(guó)家更多發(fā)聲，讓全球發(fā)展更多體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的訴求。站在新的歷史起點(diǎn)上，回望70年的發(fā)展歷程可以得出的基本結(jié)論是，中國(guó)的發(fā)展既離不開與非洲等發(fā)展中國(guó)家的合作，也無法獨(dú)立于世界體系之外，未來中國(guó)應(yīng)在繼承和發(fā)揚(yáng)不附加政治條件、推動(dòng)受援國(guó)自主發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)，不斷根據(jù)非洲國(guó)家發(fā)展形勢(shì)調(diào)整對(duì)非援助管理方式，為推動(dòng)非洲國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展以及非洲大陸群體性崛起貢獻(xiàn)力量。

[責(zé)任編輯：樊文光]