高校制度執(zhí)行力現(xiàn)狀探究

劉國卿 丁帆 王唯一 甄樹寧

摘 要：高校的制度執(zhí)行力是其戰(zhàn)略目標(biāo)、教育理念、管理制度得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。作為執(zhí)行主體的高校管理人員的制度執(zhí)行力水平直接影響著高校內(nèi)部管理機制能否實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)乃至高校事業(yè)的長遠發(fā)展。通過調(diào)研兩所國內(nèi)重點大學(xué)制度執(zhí)行力情況，以科研機構(gòu)管理為切入點，根據(jù)高校管理人員提高制度執(zhí)行力的必要性，針對制度執(zhí)行過程中存在的問題，嘗試探索提升高校管理人員執(zhí)行力的有效途徑，助力高?！半p一流”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：科研制度;“雙一流”建設(shè); 科研機構(gòu); 執(zhí)行力

黨的十九大報告提出，“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展?！痹凇半p一流”建設(shè)的重要發(fā)展時期，高校存在著從傳統(tǒng)行政化管理體制向現(xiàn)代大學(xué)治理體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需求，高校各項制度建設(shè)不斷健全完善，但在制度執(zhí)行過程中仍然存在執(zhí)行力不足的現(xiàn)象，影響了制度建設(shè)的成效，正所謂“天下之事不難于立法，而難于法之必行”。

高校制度執(zhí)行力及其對高校發(fā)展的意義

在高校中，制度執(zhí)行力主要體現(xiàn)在高校內(nèi)部人員將學(xué)校各項制度全面實施和落實的能力[1]，是連接目標(biāo)和結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校本身是一個含有多元執(zhí)行主體、多種執(zhí)行客體、多層執(zhí)行平臺和多樣執(zhí)行關(guān)系的復(fù)雜治理模型。如何在各種主客體間建立行之有效的互動關(guān)系，構(gòu)建和整合處理各種行為機制，進一步提高執(zhí)行力是擺在各高校面前不容忽視的重要課題[2]。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素”。高校制度執(zhí)行力是一所高校的辦學(xué)目標(biāo)和教學(xué)理念等各項活動得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，面對多級、多層的各類復(fù)雜事務(wù)，沒有制度執(zhí)行力，高校就難以保證其競爭力和發(fā)展力。只有切實提升制度執(zhí)行力，才能保證高校的各項政策都得到貫徹落實，使高校的管理趨向科學(xué)、高效，扎實推進高校健康、可持續(xù)發(fā)展。因此，探索提升高校制度執(zhí)行力的有效途徑，對提高高校組織效率、促進高校實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

高校制度執(zhí)行力現(xiàn)狀及存在的問題

高校制度執(zhí)行過程中存在著多種問題，包括教職人員制度執(zhí)行意識薄弱、規(guī)范意識不足等情況，同時也存在制度宣傳不充分等原因。通過調(diào)研《清華大學(xué)科研機構(gòu)管理辦法》和《清華大學(xué)教師校內(nèi)兼職管理規(guī)定》等辦法的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：

1.制度的權(quán)威性不足。對于制度中已給出明確要求的條款，時常有申請建立機構(gòu)的教師多渠道嘗試突破條款限制。對于超出已有管理規(guī)定的非常規(guī)事項，由于數(shù)量較多及情況復(fù)雜，難以形成統(tǒng)一、穩(wěn)定的處理規(guī)則，最終經(jīng)常出現(xiàn)突破管理辦法的情況。

2.不同層級人員對制度理解不同。按照目前我國高校行政管理層級、職責(zé)的不同層次，可以將高校執(zhí)行主體分為高層管理者、中層管理者和基層管理者三種類型[3]。實際工作中，高層管理者往往是高校領(lǐng)導(dǎo)，更加關(guān)注戰(zhàn)略目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果。中層管理者，一種是院系學(xué)術(shù)帶頭人，其行政管理經(jīng)驗不足，對制度的執(zhí)行力認識不足;另一種是專職行政人員，其更加關(guān)注制度制定本身，但未能深入基層調(diào)研，對制度執(zhí)行情況不甚了解。基層管理者一般是科研助理，由于人員流動性大、專業(yè)素養(yǎng)不足、信息不對稱和對學(xué)校工作部署理解不能完全到位等原因，缺少有效執(zhí)行的主動性和實施能力。在實際工作中，三者不能完全無縫配合，經(jīng)常出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，導(dǎo)致制度淪為一紙空文。

3.缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管制度。近期，突發(fā)的幾起科研機構(gòu)違規(guī)問題，如校內(nèi)科研機構(gòu)違規(guī)設(shè)立分中心或分支機構(gòu)、違規(guī)簽署協(xié)議、用名不規(guī)范以及假冒清華大學(xué)科研機構(gòu)，都凸顯了監(jiān)管不力的問題。

4.制度宣傳、推廣不足。一些管理規(guī)定本身制定較合理，能夠較好地解決實際問題，但是由于宣傳不足，未能被廣大師生知曉，因此也難以執(zhí)行。

5.制度本身存在的問題。一是目前相關(guān)制度均為學(xué)校職能部門起草，對于一些涉及復(fù)雜流程、系統(tǒng)事宜的管理規(guī)定缺乏學(xué)術(shù)方面的權(quán)威科學(xué)論證，導(dǎo)致一些細節(jié)考慮不足，必然執(zhí)行力不足。二是國內(nèi)外、校內(nèi)外科研形勢變化較快，現(xiàn)有的科研機構(gòu)政策體系及審核思路未能與時俱進、及時調(diào)整。三是某些制度缺乏配套文件，同時對于違反規(guī)定的行為沒有懲罰性的約束條款。

以清華大學(xué)科研機構(gòu)為例，科研院機構(gòu)管理辦公室采用院系自行報告、網(wǎng)絡(luò)搜索以及其他部門轉(zhuǎn)來信息三種調(diào)查方式。對學(xué)校科研機構(gòu)的運行情況進行調(diào)研，截至2017年底，共發(fā)現(xiàn)四類科研機構(gòu)違規(guī)問題，即校內(nèi)科研機構(gòu)違規(guī)設(shè)立分中心或分支機構(gòu)、違規(guī)簽署協(xié)議、用名不規(guī)范以及假冒清華科研機構(gòu)。此前，對于科研機構(gòu)設(shè)立分中心或分支機構(gòu)、對外簽署協(xié)議及科研機構(gòu)用名的事項在《清華大學(xué)科研機構(gòu)管理規(guī)定》和《清華大學(xué)院系級科研機構(gòu)管理細則》中都有明文規(guī)定。2015年12月，清華大學(xué)出臺了《清華大學(xué)教師校內(nèi)兼職管理規(guī)定》。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年6月，全校根據(jù)此規(guī)定簽訂校內(nèi)兼職工作協(xié)議書的教師只有3名。

提高制度執(zhí)行力的措施

完整的制度執(zhí)行鏈條分為前端、中端和后端三部分。主要是前端的制度制定、中端的執(zhí)行與推動落實、后端的監(jiān)管。在建立和完善制度制定的合理性、可操作性等前端各要素的前提下，同時切實增強中端的高校制度執(zhí)行力并加強制度宣傳，再加強后端制度執(zhí)行的監(jiān)督、追責(zé)機制，才能真正實現(xiàn)制度的執(zhí)行，更加科學(xué)、系統(tǒng)、全面地對高校進行管理。

1.前端制度制定。清華大學(xué)制度建設(shè)工作在國內(nèi)各大高校中處于較領(lǐng)先地位，教育部曾專門對清華大學(xué)制度建設(shè)刊登了一期簡報，介紹清華大學(xué)系統(tǒng)構(gòu)建以大學(xué)章程為龍頭的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度體系，科學(xué)推進依法自主辦學(xué)和全面深化綜合改革進程。一是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對制度建設(shè)工作高度重視。2016年，學(xué)校專門成立了制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由校長親自擔(dān)任小組組長，小組負責(zé)全校整體制度體系建設(shè)，下設(shè)若干專項小組具體處理相關(guān)事宜。二是制度制定程序的科學(xué)性。2016年，學(xué)校設(shè)立了法律事務(wù)辦公室，負責(zé)學(xué)校規(guī)章制度草案的合法、合規(guī)、合理審查以及制度建設(shè)協(xié)調(diào)工作;特別是在2017年學(xué)校設(shè)立了制度立項制，重要規(guī)章制定須申請立項，法務(wù)辦根據(jù)學(xué)校整體規(guī)劃進行統(tǒng)籌，避免一些不必要的制度設(shè)計。立項后，經(jīng)合法合規(guī)審查后（必要時還要征求意見、公示等）再提交決策會議審議，并按規(guī)定統(tǒng)一備案、登記、編號、公布及刊載。同時，完善工作程序，實行制度建設(shè)年度計劃和立項審核制度，對部分涉及不同專業(yè)領(lǐng)域或存在較大爭議又確有制定必要的規(guī)章制度，試行委托第三方機構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者起草的質(zhì)量保障機制。通過以上舉措，學(xué)校在制度制定階段就能夠規(guī)避一些不必要的問題，能夠保證制度整體體系和基本框架的水平，最大程度保證了制度的合法性、合理性，特別是對于新起草的制度經(jīng)過一系列程序后，均能夠保證質(zhì)量。對于2017年以前制定的規(guī)章制度，應(yīng)及時“回頭看”，對于需要修訂的，應(yīng)及時修訂完善。以科研機構(gòu)管理為例，根據(jù)最新形勢，清華大學(xué)自2003年12月17日設(shè)立《清華大學(xué)科研機構(gòu)管理辦法》開始，先后于2007年、2009年、2011年、2015年及2017年進行了多次修訂完善，促進了科研機構(gòu)的良好建設(shè)。

2.中端制度執(zhí)行。一是實行主責(zé)部門負責(zé)制。誰制定，誰就是制度的主責(zé)部門，要明確主責(zé)部門的職責(zé)，即負責(zé)制度的落實和執(zhí)行。制度出臺后，主責(zé)部門要及時了解執(zhí)行情況，制定制度落實計劃，進行制度的宣傳、解讀、答疑、解釋等。出現(xiàn)問題及時解決。發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行不力時，主責(zé)部門需要調(diào)研查找原因。及時“回頭看”，在實際執(zhí)行過程中，若發(fā)現(xiàn)有不合適的制度內(nèi)容影響到執(zhí)行，及時優(yōu)化可以有效地降低執(zhí)行成本。優(yōu)化制度不但不會降低制度的權(quán)威性，反而會提升學(xué)校所有相關(guān)人員執(zhí)行制度的自覺性。及時發(fā)現(xiàn)是否存在制度與現(xiàn)實情況不符的情況并根據(jù)情況及時修訂調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢;對于一些已經(jīng)完成歷史使命或上位法已經(jīng)發(fā)生變化的制度，要及時調(diào)整或廢止。形成制度總結(jié)反饋機制，即在制度執(zhí)行過程中定期總結(jié)，至少每年形成制度執(zhí)行情況報告，重要制度應(yīng)半年進行總結(jié)。在制度執(zhí)行的不同階段，不定期以問卷調(diào)查或座談會等方式，及時了解基層人員對于制度的了解情況、建議或意見以及現(xiàn)有制度執(zhí)行困難的根源等。二是完善溝通機制。建立由各職能部門牽頭的溝通機制，搭建溝通平臺，完善交流制度。三是加強文化建設(shè)。校園文化認同感對于提高制度執(zhí)行力也是關(guān)鍵因素。如果對校園文化不認同，那么將很難約束自己的行為，自然容易違規(guī);反之，如果校園文化認同感提升了，制度執(zhí)行力自然也就提高了。如果法律是道德的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么制度就是文化的最低標(biāo)準(zhǔn)。因此，加強文化建設(shè)，樹立各層級人員的共同愿景，激發(fā)全體師生員工的責(zé)任感和使命感，才能使得制度執(zhí)行成為自覺行動[4]。四是維護制度權(quán)威性。維護制度的權(quán)威性是提高制度執(zhí)行力的有力措施之一。制度的權(quán)威性促使學(xué)校相關(guān)人員敬畏制度，從而自覺遵循制度約定，有效執(zhí)行制度。制度一旦制定并生效，受約束的是學(xué)校所有相關(guān)人員。制度執(zhí)行過程中的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一，堅持制度不因執(zhí)行者身份不同而產(chǎn)生執(zhí)行偏差，堅持制度面前人人平等，這是提高制度執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。

3.后端的制度監(jiān)管。發(fā)現(xiàn)有違反制度的情形，要加強追責(zé)環(huán)節(jié)，提高制度的剛性，激勵執(zhí)行者遵守各項制度的信心。一是加強制度監(jiān)督力度。制度監(jiān)督者應(yīng)認真對待監(jiān)督工作，及時發(fā)現(xiàn)違反制度的情況，制度監(jiān)督者應(yīng)鐵面無私，切不可將監(jiān)督工作當(dāng)成例行公事，敷衍塞責(zé)，亦不可做“老好人”，對違反制度的事情“講情面”。二是堅持制度問責(zé)制。一旦違反制度，不論身份高低，必須追責(zé)并嚴肅懲處。若違反制度代價太低，則容易導(dǎo)致人們無懼違反制度帶來的懲處，從而降低制度的權(quán)威性。建立人人敬畏制度的氛圍。積極并廣泛進行制度的宣傳教育，使自覺執(zhí)行制度成為人人自身的修養(yǎng)，人人堅信制度的權(quán)威性不可動搖。良好的制度執(zhí)行氛圍會帶動學(xué)校所有相關(guān)人員一起遵循制度約定。健全完善的制度監(jiān)督機制是制度執(zhí)行的有力保障，建立制度執(zhí)行的責(zé)任制是制度執(zhí)行的重要因素，實行嚴格的追責(zé)問責(zé)是制度執(zhí)行的關(guān)鍵推手。只有明確制度執(zhí)行部門的責(zé)任主體和責(zé)任，建立科學(xué)的制度考評體系，將監(jiān)督機制與考評制度結(jié)合起來，才能有力解決制度執(zhí)行力不足問題;同時建立嚴格的追責(zé)環(huán)節(jié)，對于違規(guī)問題，絕不姑息手軟，制度執(zhí)行力不足問題必將大為改觀[5]。

總之，制度的生命在于執(zhí)行。制度只有在執(zhí)行過程中才能發(fā)揮制度的作用。對于高校而言，制度執(zhí)行力在高校“雙一流”建設(shè)發(fā)展時期的作用更為凸顯。制度執(zhí)行力水平直接影響著高校內(nèi)部管理機制能否實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)乃至高校事業(yè)的長遠發(fā)展，因此，需要加大力度從根本上對制度執(zhí)行力進行重視，并加強提高制度執(zhí)行力的有效措施。

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[2]林慧.基于現(xiàn)代大學(xué)治理的高校執(zhí)行力提升機制研究[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2018（1）：51-55.

[3]易琳.高校管理人員行政執(zhí)行力提升路徑研究[J].科教文匯（上旬刊），2016（2）：127-128.

[4]夏玉榮.系統(tǒng)論視閾下的高校制度執(zhí)行力提升策略研究[J].高等農(nóng)業(yè)教育，2015（6）：10-13.

[5]孫郁.加強高校制度執(zhí)行力的思考[J].中國輕工教育，2009（S1）：51-52.

（作者單位：清華大學(xué)科研院）

[責(zé)任編輯：卜 珺]