國外堤防風險管理現(xiàn)狀及對我國的啟示

(1.河海大學 企業(yè)管理學院，江蘇 常州 213022； 2.河海大學 商學院，南京 210098；3.武漢工程大學 管理學院，武漢 430205)

1 研究背景

堤防是我國防洪工程體系的重要組成部分，是保障堤防兩岸保護區(qū)人民生命財產(chǎn)免受洪水災害的屏障，在防洪實踐中發(fā)揮著顯著的減災效益。據(jù)全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2017年底，我國已建成五級以上江河堤防30.6萬km，累計達標堤防21.0萬km，保護6.1億人口、4.1千萬hm2耕地[1]。1998年大洪水，長江干堤累計出現(xiàn)險情9 000余處[2]。2016年7月長江中下游五省強降雨，導致各種工程險情3 338處，其中堤防險情就達3 200多處[3]，累計投入抗洪搶險1 749萬人次[2]，這些數(shù)據(jù)表明，我國堤防防洪能力有顯著提升，但險情仍然較多，部分支流堤防和河湖堤防仍存在標準低、隱患多、風險大、影響面廣等問題，是流域防洪體系的短板。由于堤防線長面廣，易受到自然和人為活動的影響及破壞，一旦工程失事，將會影響堤防保護區(qū)經(jīng)濟建設及千百萬人民生命財產(chǎn)安全。為了盡可能降低堤防失事的影響，世界各國對堤防風險管理進行了探索和實踐。

2 國內(nèi)外堤防風險管理現(xiàn)狀與趨勢

國外堤壩風險管理的研究始于20世紀60年代末。美國、荷蘭、日本、澳大利亞等國家，最早將風險分析技術引入到大壩設計、大壩安全性診斷與評估中，后來逐步在大壩失事概率、工程費用-效益分析、風險標準、綜合風險、大壩安全決策等領域推廣應用。1993年美國密西西比河500 a一遇的洪水災害引起了人們對堤防工程風險的廣泛關注及對防洪策略的反思。經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，堤防工程風險的研究已從水文水力風險、堤防結(jié)構風險、失事后果等單項風險向堤防綜合風險、系統(tǒng)風險轉(zhuǎn)變[4-8]；防洪策略也實現(xiàn)從“唯堤論”到“多元化工程措施”，再到“工程措施與非工程措施相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變[9]。美國、荷蘭、英國、日本在堤防風險管理方面取得較為豐富的研究成果，并將其成功應用于防洪實踐[10]。

2.1 荷 蘭

荷蘭，又稱為“低洼之國”，擁有世界領先的防洪之道，構筑了高標準、高科技、全方位的防洪減災體系。荷蘭主要防洪工程有堤防、大壩、防洪區(qū)、人工筑臺、水廣場、水上房屋等，如荷蘭須德海工程、三角洲工程都是世界著名的高標準防洪大壩[11]。這些防洪工程體系保護著近60%的國土面積和大約70%的人口和經(jīng)濟。荷蘭有超過3 500 km的重要堤壩工程，堤壩高度在3～10 m之間[10]。荷蘭堤壩安全標準非常高，重要堤壩工程的安全標準是由國家來確定，次要堤壩工程的安全標準是區(qū)域省級政府來確定。

荷蘭實施基于風險差別化(可接受的洪水概率)的安全標準，鹿特丹和西部斯凱爾特河部分地區(qū)安全標準達10萬a一遇[12]。目前，荷蘭對全國范圍內(nèi)53個圍區(qū)的堤防安全每5 a進行一次評估。荷蘭堤壩風險管理的相關立法是《水法》、《歐盟洪水指令》[13-14]。此外，制定了一系列洪水風險管理計劃，如“2015年防洪計劃”、“2100年防洪新計劃”等，旨在洪水預報與堤防破壞預報的系統(tǒng)集成、堤防強度檢測系統(tǒng)的開發(fā)[15]。

荷蘭防洪綜合管理組織體系包括國家政府、地方政府、市政當局和水董事會[11]。對于重要堤壩工程，國家政府負責制定堤壩防洪標準并協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關系；地方政府負責指導、協(xié)調(diào)省市之間的利益關系；市政當局則負責防洪措施實施、人員撤離等具體防洪減災行動；水董事會是獨立于政府部門的第三方公眾參與的基層組織，地位等同于市政當局，負責日常與水有關的具體事務，如堤防運營與安全維護、堤防風險分析與預警、水資源管理等[16]。

2.2 英 國

洪澇災害是英國最普遍、投入最多的自然災害。每年，英國超300萬的住宅和大量重要的關鍵基礎設施面臨著洪水風險。為抵御洪水入侵，英國已建成約8 500 km防洪堤壩，堤壩高1～6 m。

英國堤壩和防洪管理的立法主要有《洪水和水資源管理法2010》。英國國家洪水與海岸侵蝕風險管理戰(zhàn)略提出了應對所有類型洪災風險的未來行動計劃的總體框架，環(huán)境署負責掌握整個洪水和海岸侵蝕風險管理的情況，并負責堤壩和防洪工程的建設、維護和運行[17]。具體執(zhí)行落實是由地方各部門組織，包括地方防洪部門、地方議會、內(nèi)部排水委員會、河岸土地所有者、水公司、水庫業(yè)主、路政管理部門等。地方洪水與海岸委員會將地方防洪部門指定下的各類組織部門以及有相關經(jīng)驗的獨立團體協(xié)調(diào)起來，加強交流，提高合作效率。英國洪水風險管理的主要資金來自于政府，還有一些資金來源于合作伙伴內(nèi)部排水委員會的排污費及特稅的征收[18]。

英國環(huán)境署定期對所有堤壩進行詳細檢查，每年制定基于風險的堤壩維護計劃，包括一系列維護工作及具體時間表。對于主要河流和海岸堤防，英國環(huán)境署建立了管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，大部分數(shù)據(jù)面向公眾開放。

2.3 法 國

法國大約有9 000 km堤防，近1/4的法國居民和1/3的工作都暴露在洪水風險中。在《歐盟洪水指令》的推動下，法國加強各類洪水風險管理政策，號召公眾參與到防洪中，市民、企業(yè)、地方政府、國家都必須調(diào)整自己的行為。2014年法國實施了第一個國家洪水風險管理戰(zhàn)略，主要提供面向公眾的國家咨詢服務，并成立洪水聯(lián)合委員會，由該委員會給政府和利益相關者提供指導國家洪水風險管理政策的共享框架[10]。

法國環(huán)境署負責堤壩風險管理規(guī)則制定，地方服務部門負責推進管理規(guī)則的應用。近些年法國部分法令重新定義了水生環(huán)境和防洪管理的范圍，將其延伸到了社區(qū)層面，國家或區(qū)域?qū)用娴姆篮楣芾硪c社區(qū)層面的管理保持一致。堤防管理基金主要來自于國家機構、區(qū)域、縣域和市政部門，社區(qū)層面可通過征集稅收來支持防洪活動基金。每個社區(qū)負責人必須制定社區(qū)防衛(wèi)計劃，計劃包含以市民公眾為主體的危機管理組織體系、風險和脆弱性的識別、計劃啟動條件，以及組織預警等。人員救援主要由消防隊負責、國內(nèi)安全管理部門協(xié)助以及志愿者的幫助。一般而言，堤壩常規(guī)風險管理與維護都要提前做好計劃，或在一次調(diào)查后制定必要的維護計劃及問題診斷說明。

2.4 比利時

比利時有長達700 km的堤防，包括潮汐堤、海堤和河堤，堤防安全標準達500 a一遇或1 000 a一遇[10]。1976年風暴潮洪災事件后，比利時提出斯凱爾特河的安全計劃，即δ計劃，旨在堤壩的加高加固、防洪區(qū)建設及安特衛(wèi)普下游風暴潮阻擋[19]。除了δ計劃文件外，《國際堤壩手冊》[20]也是常用的參考文獻。

2015年，比利時建立堤壩知識網(wǎng)絡(又稱肯尼斯堤堰網(wǎng)絡)，致力于加強知識交流和佛蘭德斯堤壩管理的專業(yè)化。

比利時堤壩法案始于1979年，該法案允許水管理機構負責有關堤壩的維護、加固及新堤壩建設等一切必要的工作。2003年佛蘭德頒布了有關綜合水政策方面的法令，這意味著《歐洲水框架指令》和《歐盟洪水指令》在佛蘭德法律中得以實施[21]?！毒C合水政策法令》中指出，流域地區(qū)制定流域管理方案，佛蘭德地區(qū)制定水政策報告。綜合水政策協(xié)作委員會負責綜合水政策在佛蘭德地區(qū)不同層次間的協(xié)調(diào)工作。佛蘭德流域都有流域管理(各省、市之間的政治咨詢)、流域部長(技術官員)和流域委員會(利益相關者的社會咨詢)。佛蘭德防洪堤分別由交通及公共工程部下的沿海部門和航運部門擁有和管理。

2.5 美 國

美國建立了全國堤防數(shù)據(jù)庫和大壩數(shù)據(jù)庫，據(jù)統(tǒng)計，美國有超過8 700個堤防系統(tǒng)，堤防總長度大約16萬km[10]。美國關于防洪及堤壩的立法相對比較成熟，先后出臺了《防洪法》(多次修訂)、《國家洪水保險法》《洪水保險計劃修正案》《國家洪水保險改革法案》《房主洪水保險負擔能力法案》《國家大壩檢查法案》《水資源開發(fā)法案》《國家堤防安全法案》《國家堤防安全計劃》等[9,22-23]。

美國堤壩風險管理組織包括聯(lián)邦政府、州立機構、地區(qū)機構、非政府組織、私人業(yè)主等。聯(lián)邦政府機構包括聯(lián)邦應急管理署、國家堤壩安全審查委員會和協(xié)調(diào)委員會、國防部陸軍工程兵團。聯(lián)邦應急管理署主要負責國家堤壩安全計劃制定與實施；國防部陸軍工程兵團負責堤壩安全的具體事務，如國家堤壩調(diào)查及堤壩信息網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫建設與維護、堤壩安全運行與維護、堤壩安全風險管理的技術指導性文件制定等[24-26]。

美國堤壩風險管理注重工程與非工程措施相結(jié)合，洪水保險制度是其重要的非工程措施之一。美國洪水保險制度從最初的自愿參保逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩詤⒈?，通過不斷擴大參保范圍、降低保險費率，提高保險參與程度[27]。由聯(lián)邦應急管理署代表聯(lián)邦政府與地方政府或社區(qū)簽訂保險協(xié)議，要求居民要獲得住房貸款之前必須購買洪水保險，不同地區(qū)洪水風險不同，保險費率也不同。

近年來，堤壩保護區(qū)、洪泛區(qū)的洪水風險管理逐步落實到了社區(qū)層面[28]。以社區(qū)為核心的洪水風險管理將政府救災為主擴展到政府、企業(yè)、社會公眾多方力量共同參與防災減災全過程。

2.6 日 本

日本先后頒布了《河川法》《災害救助法》《災害對策基本法》，逐步建立了中央政府、地方政府、社會組織和公眾參與的多災種管理、多部門參與的災害綜合管理體系[29]。日本中央政府和都、道、府、縣級政府主要負責防災減災計劃制定、全面組織與綜合協(xié)調(diào)等，市、町、村級地方政府及社會公共團體主要負責具體開展防災減災業(yè)務，社區(qū)公眾參與防災、互助自救。此外，日本建設省河川局編制了《河川堤防總檢點手冊》，在堤防工程安全性調(diào)查和評價方面積累了較多經(jīng)驗[4]。

日本災害風險管理已從基于政府的災害風險管理模式向基于社區(qū)的災害風險治理模式轉(zhuǎn)型[30]。日本各地繪制詳細的災害風險圖，細化到每個社區(qū)、每條街道、每個住戶，尤其是老幼病殘孕等弱勢群體所在地，并在風險圖上標注各類災害的易發(fā)區(qū)域以及應急疏散路線。社區(qū)管理人員負責給社區(qū)居民講解風險圖，并進行風險管理指導、教育和培訓。

2.7 中 國

針對河道堤防的管理，我國出臺了《中華人民共和國河道管理條例》(1988年發(fā)布，2011修正，2017年兩次修正，2018年修正)。該條例明確指出，我國河道堤防管理實行流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域分級管理相結(jié)合的管理體制，流域建設與管理局負責河道堤防的統(tǒng)一管理與監(jiān)督檢查，沿江沿河各省市水行政主管部門的河道堤防管理局(處)負責管理，由下設的修防處、總段、分段或堤管會、分會等進行分級管理[31-32]。堤防風險管理與應急救援主要參照《中華人民共和國河道管理條例》《防洪法》《國家防汛抗旱應急預案》《水庫大壩安全管理條例》等有關法律、法規(guī)和規(guī)章[33-34]。

堤防管護經(jīng)費總體以地方財政負擔為主，如長江干流堤防管護費用由所轄的市財政預算資金支出；省財政每年提供一部分堤防維護費返還款、防洪保安資金用于堤防管護；堤防所有直接保護范圍內(nèi)的利益相關者都需要繳納堤防工程維護管理費[31]。福建省出臺了《福建省江海堤防保險實施意見(試行)》，在全國率先開啟堤防保險模式，充分調(diào)動保險公司參與堤防巡查監(jiān)控、堤防信息化及物聯(lián)網(wǎng)建設[35]。浙江省溫州市水利局與保險公司簽訂《溫州市堤防災害保險服務合同》，為全市3～5級堤防集體投保，將不固定的災害分散支出轉(zhuǎn)化為可預算安排的固定保險費支出，分擔和轉(zhuǎn)移政府風險[36]。

目前，我國堤防風險管理有以下幾個特點：

(1)堤防建設時空跨度大，遺留隱患較多，堤防工程防洪標準普遍不高。

(2)堤防管護費用主要以政府財政資金為主，除險加固經(jīng)費不足。

(3)堤防風險管理相關法律法規(guī)還不完善，對于堤防的安全標準、風險水平、保護區(qū)經(jīng)濟補償、保險制度等都沒有制度化、法制化。

(4)堤防風險管理水平不高，重建輕管，社會公眾參與不足，信息化建設程度不高，缺乏系統(tǒng)性。

2.8 各國對比分析

根據(jù)上述對荷蘭、英國、法國、比利時、美國、日本和中國的堤防風險管理現(xiàn)狀描述，總結(jié)歸納各國堤防風險管理特色，見表1。

從上述各國現(xiàn)狀管理描述和表1可以看出，荷蘭、英國、法國、比利時等歐盟國家堤防風險管理體系大致差不多，不同等級的堤防由不同層級政府機構來管理，一般設有專門的水管理部門，如荷蘭水董事會、美國陸軍工程兵團等，由水管理部門負責一切涉水事務，并設立一些協(xié)調(diào)機構，如洪水聯(lián)合委員會、綜合水政策協(xié)作委員會等。專門針對堤防的立法還比較少，堤防的法規(guī)往往參照各國水資源法、防洪法、大壩安全法以及《歐盟洪水指令》法案等。各國對堤防日常管護比較重視，定期進行全面深入的檢查。部分國家比較注重堤壩數(shù)據(jù)庫、堤壩知識網(wǎng)絡等信息化建設，如美國建立堤防數(shù)據(jù)庫、比利時和荷蘭建立堤壩知識網(wǎng)絡。美國和日本的防災走向了社會化，如洪水保險制度、社區(qū)災害風險管理。我國堤防風險管理還處于初級階段，正在積極探索基于多主體參與的堤防風險管理長效機制。

表1 各國堤防概況及風險管理特征

3 國外堤防風險管理的經(jīng)驗對中國的啟示

雖然我國堤防風險管理取得了一些進展，但與荷蘭、美國等發(fā)達國家相比，還有不小的差距。從國外堤防和洪水風險管理的經(jīng)驗可以總結(jié)出我國堤防風險管理亟待改進的地方。

(1)加大投資，堤防修復加固，提高安全標準。與荷蘭相比，我國堤防安全標準偏低，普遍在20 a一遇、50 a一遇。隨著全球氣候變暖，極端暴雨洪水還將增多，必須加大水利投資，進一步加固堤防，提高防洪安全標準，同時加強對堤防建設、修復加固工程的監(jiān)管力度，注重工程質(zhì)量和管理。

(2)轉(zhuǎn)變防洪觀念， 提倡洪水風險彈性管理。國際防洪經(jīng)驗告訴我們，必須“與水共存”“給河流以空間”“人水和諧”。除了修建的堤防和大壩之外，還可以基于低影響開發(fā)的城市規(guī)劃與調(diào)整土地利用方式，設置一些洪泛區(qū)、滯洪區(qū)，給河流以空間， 增強洪水風險管理的彈性。通過法律的強制力來規(guī)范蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)的開發(fā)建設活動，還可以通過激勵政策來引導人們使用地面鋪裝透水材料、雨水收集設施等工程措施，將防洪減災與生態(tài)保護結(jié)合起來，達到人與自然和諧共處。

(3)加強堤防管理立法，構建高效組織體系。目前我國堤防立法還不完善，且缺乏系統(tǒng)性。有必要進一步加強堤防相關立法工作，將堤防管理納入到法制軌道。構建高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的堤防風險管理組織體系，形成堤壩綜合防洪減災中心及協(xié)調(diào)委員會，并在堤防管理法案中明確政府及主管部門、業(yè)主、其他利益相關者在防洪減災工作中的職能、權利和責任。

(4)鼓勵多主體參與，實現(xiàn)堤防管理社會化。減災不僅僅是政府的計劃和行動，同時也是一項社會學行動，必須取得全民的支持和參與。建立社區(qū)防災減災基層網(wǎng)絡和工作機制，開展綜合防洪減災工作規(guī)劃、風險隱患排查、風險圖編制、預案編制、應急演練等。與非政府組織建立合作互助關系，比如簽訂應急計劃、互助協(xié)議等，明確雙方在洪水管理中的責任義務和工作分工；開展災害預防宣傳、教育與培訓，培養(yǎng)全民風險意識，構建以社區(qū)為核心的基層防災體系。積極探索洪水保險制度，加大公眾參與力度，提出洪水風險社會消化機制。

(5)利用現(xiàn)代科學技術，實現(xiàn)堤防管理智慧化。借助互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術，推進堤防風險管理的智慧化。加強高新技術與堤防監(jiān)測、預警工作的深度融合，將遙感大數(shù)據(jù)和時空智能模型相結(jié)合，研發(fā)智能信息收集、處理大數(shù)據(jù)共享云平臺，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)來實現(xiàn)堤防監(jiān)測、災害風險預警、雨洪調(diào)蓄、生態(tài)環(huán)境監(jiān)控等多功能一體化與集成應用，發(fā)揮全面綜合的生態(tài)智慧化系統(tǒng)服務，提高防洪能力。

4 結(jié) 語

堤防是保護人民生命財產(chǎn)免遭洪水災害的重要屏障，在防洪實踐中發(fā)揮著顯著的減災效益。從各國堤防風險管理實踐來看，堤防風險管理越來越受到重視，逐步在探索堤防風險管理信息化、社會化、法制化的創(chuàng)新模式。我國堤防風險管理還需進一步加強，一方面要加強“硬”管理，如提高堤防安全標準、改變城市規(guī)劃和土地利用方式等；另一方面也要加強“軟”管理，如完善堤防管理立法、探索堤防風險社會化消化機制、研發(fā)堤防生態(tài)智慧化服務系統(tǒng)等。