“城市中國(guó)”的崛起

文|劉保奎

70年滄桑巨變，中國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅讓一個(gè)“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊?guó)”，也避免了發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，走出了一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，中國(guó)的城鎮(zhèn)化更像是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實(shí)際相結(jié)合的制度、模式創(chuàng)新。70年滄桑巨變，中國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅讓一個(gè)“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊?guó)”，也避免了發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，走出了一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

在曲折中探索

新中國(guó)成立之初，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，中國(guó)城市經(jīng)歷了幾十年炮火洗禮，百?gòu)U待興。中國(guó)政府很早就認(rèn)識(shí)到城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，迅速把工作重心轉(zhuǎn)移到城市上來(lái)。

在新中國(guó)成立前夕召開(kāi)的中共七屆二中全會(huì)上，毛澤東主席指出從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期，工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市。毛主席的講話成為這一時(shí)期城市和城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)方針。

江蘇省海安縣高新區(qū)海南新村一角

漫長(zhǎng)的封建社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的中國(guó)城市大多是“消費(fèi)型城市”，沒(méi)有自身造血能力，也不具有帶動(dòng)廣大農(nóng)村發(fā)展的能力，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、建筑風(fēng)貌等方面也相對(duì)落后，因此在新中國(guó)成立初期，中國(guó)城市主要采取了兩方面工作，一是加強(qiáng)城市建設(shè)，特別是城市道路、供水、住房等基礎(chǔ)設(shè)施；二是恢復(fù)生產(chǎn)，提出“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，圍繞工業(yè)化，結(jié)合“一五”時(shí)期重大項(xiàng)目布局，新建了一批工業(yè)城市。

新中國(guó)成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農(nóng)民進(jìn)入城市，1960年中國(guó)城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長(zhǎng)660多萬(wàn)。城鎮(zhèn)人口過(guò)快增長(zhǎng)帶來(lái)糧食供應(yīng)緊張等一系列問(wèn)題。為了減輕城市供給負(fù)擔(dān)，中國(guó)在1960年至1963年實(shí)施了壓縮城鎮(zhèn)人口的調(diào)整方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復(fù)到1960年的水平。這一政策通常被學(xué)者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當(dāng)時(shí)歷史條件下，通過(guò)這些非常規(guī)舉措進(jìn)行“調(diào)整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

1966-1978年，受文革影響，中國(guó)城鎮(zhèn)化基本停滯，城鎮(zhèn)化率從17.86%提高到17.92%，這一時(shí)期由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)秩序受到破壞，工業(yè)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻，城市規(guī)劃、建設(shè)管理部門(mén)撤銷(xiāo)，規(guī)劃缺位導(dǎo)致了城市建設(shè)和管理混亂。

城鎮(zhèn)化與改革相伴

改革開(kāi)放以后，中國(guó)經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。

改革開(kāi)放初期，中國(guó)率先推進(jìn)的“包產(chǎn)到戶”等農(nóng)村改革大大提升了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，大量勞動(dòng)力得以從農(nóng)業(yè)中解放出來(lái)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。糧食供應(yīng)的日益充足，城市工業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力需求的迅速增長(zhǎng)，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門(mén)向外轉(zhuǎn)移，共同推動(dòng)了中國(guó)20世紀(jì)80年代中期的戶籍制度松動(dòng)。1984年國(guó)家開(kāi)始允許農(nóng)民可自帶口糧進(jìn)城務(wù)工。

1992年春，鄧小平同志發(fā)表了重要的“南巡講話”，進(jìn)一步堅(jiān)定了中國(guó)的改革開(kāi)放的方向，也加快了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型步伐。到90年代中期，制約人口流動(dòng)的制度障礙全部被打破，中國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙。

20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)實(shí)施的住房、教育、醫(yī)療、財(cái)稅等幾項(xiàng)關(guān)鍵改革，進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展。

其中，土地有償使用是一項(xiàng)重要的改革，在改革開(kāi)放初期，中國(guó)對(duì)城市土地施行的是無(wú)償無(wú)限期的劃撥制，到1990年基本建立起了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，此后在1992年、1995年、1998年、2004年又進(jìn)行了多次完善，基本形成了包括地類(lèi)劃分、供應(yīng)方式、供應(yīng)價(jià)格、供應(yīng)期限、征地制度等在內(nèi)的中國(guó)特色城市土地制度。

住房制度改革也成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿?。房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，住房消費(fèi)和投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)相當(dāng)大的比重，不僅支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，還逐步形成了一套以土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為核心的制度設(shè)計(jì)，“以地生財(cái)”“以地融資”成為推動(dòng)城市建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的重要資金渠道，很好地支撐了城市快速擴(kuò)張所需要的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金。

理解中國(guó)的城鎮(zhèn)化，不能忽略經(jīng)濟(jì)全球化因素。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)全球化越來(lái)越成為中國(guó)城市化的重要?jiǎng)恿?。資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移，眾多跨國(guó)公司競(jìng)相在中國(guó)大陸投資建設(shè)現(xiàn)代化的工廠，到21世紀(jì)初，中國(guó)已經(jīng)迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地，有“世界工廠”之譽(yù)。全球化在推動(dòng)中國(guó)工業(yè)化的同時(shí)，也加速了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是中國(guó)沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等國(guó)際化水平得以大幅提升。這些城市向內(nèi)背靠中國(guó)大陸廣袤市場(chǎng)，向外與全球各國(guó)聯(lián)系便捷，擁有發(fā)達(dá)的航空、航運(yùn)、金融和信息樞紐功能，吸引了越來(lái)越多的跨國(guó)公司總部或區(qū)域總部入駐，成為全球城市網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。

經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國(guó)加入了世界貿(mào)易組織之后表現(xiàn)得更為突出，2001-2011年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.9個(gè)百分點(diǎn)，是城鎮(zhèn)化速度最快的十年，許多城市得到了爆發(fā)性增長(zhǎng)，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無(wú)錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時(shí)期的明星城市。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化有一個(gè)很重要的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，就是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展與高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用同向疊加，呈現(xiàn)出與其他國(guó)家城市發(fā)展不同的特點(diǎn)。

2018年中國(guó)高鐵通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到2.4萬(wàn)公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國(guó)城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所未有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個(gè)，城區(qū)200萬(wàn)人口以上的城市都規(guī)劃建設(shè)軌道交通。

在大城市及其周邊更容易催生新技術(shù)，邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學(xué)城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國(guó)城市里同時(shí)出現(xiàn)，并深刻改變著城市空間結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化的中國(guó)特色

河南省滑縣錦和新城新農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民正在剛剛收獲的麥田里播種玉米，附近是新建樓盤(pán)

中國(guó)的城鎮(zhèn)化歷程有著不同于歐洲、北美、拉美、東亞的特點(diǎn)，中國(guó)政府合理把握政府和市場(chǎng)、中央和地方等關(guān)系，在頂層設(shè)計(jì)、戶籍制度、土地改革、空間管理等方面逐步形成了中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化政策，先后在1953年、1963年召開(kāi)了兩次中央城市工作會(huì)議。中共十八大以后又先后召開(kāi)了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議，在比較高的層面制定明確城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的方針政策，提出有關(guān)目標(biāo)任務(wù)要求，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵(lì)各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新。

“五年規(guī)劃”被認(rèn)為是中國(guó)制定發(fā)展道路、調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)的“五年規(guī)劃”中，也將城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)重要內(nèi)容之一，從2001年出臺(tái)的“十五”計(jì)劃提出“實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，2006年的“十一五”規(guī)劃提出“以城市群作為主體形態(tài)”等。2014年出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，成立了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施和政策制定落實(shí)，協(xié)調(diào)解決新型城鎮(zhèn)化工作中的重大問(wèn)題，提出年度重點(diǎn)工作安排、任務(wù)分工。

放開(kāi)戶籍和人口流動(dòng)限制，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要經(jīng)驗(yàn)，如果沒(méi)有人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，就不會(huì)有城市隨后關(guān)于戶籍、土地、住房等的諸多創(chuàng)新，也不會(huì)有生產(chǎn)效率的提高和城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

但中國(guó)放開(kāi)戶籍限制的過(guò)程是漸進(jìn)的，這使得中國(guó)人口的鄉(xiāng)城流動(dòng)非常有秩序，沒(méi)有出現(xiàn)巴西、墨西哥、印度等國(guó)家短期內(nèi)大量農(nóng)村人口涌入城市，缺少合適就業(yè)崗位，大量人口擁擠在“貧民窟”，成為城市管理和社會(huì)治理的難點(diǎn)。中國(guó)政府并沒(méi)有一下子讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工及其子女享受與城市居民同等的醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等福利待遇，而是采用居住證制度等漸進(jìn)地為其提供一定的權(quán)利和便利，這減輕了政府提供公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，另外地方政府還建立起了一套以用工單位和居住地社區(qū)兩方面構(gòu)成的管理網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的全覆蓋、精細(xì)化管理。

獨(dú)特的土地制度安排

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨著城市土地制度的不斷建立完善，中國(guó)土地制度的構(gòu)建和調(diào)整并不是先有頂層設(shè)計(jì)“按圖索驥”的，而是具有很顯著的“干中學(xué)”特征，是自下而上和自上而下互動(dòng)下的持續(xù)制度創(chuàng)新。以地生財(cái)、以地融資、工業(yè)用地和居住用地的“結(jié)構(gòu)性安排”等共同形成了中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿υ慈５胤秸ㄟ^(guò)投資改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高城市土地價(jià)值，通過(guò)土地出讓來(lái)為下一步城市發(fā)展積累資金。中國(guó)的土地制度安排又保證了城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中征地的效率，也是城鎮(zhèn)化“中國(guó)速度”的重要保障。

受中國(guó)傳統(tǒng)營(yíng)城理念影響，中國(guó)城市建設(shè)中對(duì)城市風(fēng)貌、開(kāi)發(fā)建設(shè)的空間規(guī)制比較重視。20世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展期，在此同期，中國(guó)就已經(jīng)形成了比較完整的城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制辦法。同時(shí)在城市交通設(shè)施、市政設(shè)施、公園綠地等諸多方面都制定了系統(tǒng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這保證了中國(guó)城市建設(shè)的有序開(kāi)展。

中國(guó)城市快速增長(zhǎng)的肌理具有自身特點(diǎn)，“空間單元”扮演著非常重要的角色，在歷史上城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，中國(guó)都有與當(dāng)時(shí)歷史條件相匹配的“空間單元”。例如新中國(guó)成立初期的獨(dú)立工礦區(qū)、20世紀(jì)80年代末90年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大院、新世紀(jì)初的開(kāi)發(fā)區(qū)、2007年以后的新城新區(qū)、2016年以來(lái)的特色小鎮(zhèn)等，都是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成的可以批量復(fù)制的“空間單元”。同時(shí)在出現(xiàn)過(guò)熱時(shí)，政府及時(shí)進(jìn)行規(guī)制，守住了中國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的底線。

中國(guó)在宏觀尺度上確立了以城市群作為主體形態(tài)，形成了“19+2”城市群，抓住了城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的演變規(guī)律，有利于發(fā)揮城市群在匯聚配置高端要素中的樞紐作用、對(duì)提高生產(chǎn)組織效率和促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支撐作用。2018年中國(guó)政府又出臺(tái)了培育現(xiàn)代化都市圈的有關(guān)政策，把政策重點(diǎn)進(jìn)一步放在了城市群內(nèi)，以超大特大城市為核心、一小時(shí)通勤范圍的都市圈培育上。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)非常綜合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)程，是現(xiàn)代化的必由之路，回顧中國(guó)非凡的城鎮(zhèn)化歷程，在不同歷史時(shí)期，先后吸納了前蘇聯(lián)、中國(guó)香港地區(qū)、新加坡、日本、美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但并沒(méi)有偏廢，特別是近年來(lái)，更加注重本土實(shí)際，與自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化、自然稟賦等相適應(yīng)，積極探索，形成了中國(guó)特色的城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。