預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式探討

許媛

摘 要：全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置，提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。對當前預算績效管理中存在的問題進行探討，同時提出改革的措施和建議，以期對行政事業(yè)單位在預算績效管理改革下的財務管理模式創(chuàng)新有所幫助。

關(guān)鍵詞：部門預算;預算績效管理;行政事業(yè)單位;財務管理

中圖分類號：F275? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0098-02

預算績效管理以提高財政資金使用效益為目標，將績效管理貫穿預算編制、預算執(zhí)行、決算及預算審查的各個環(huán)節(jié)。對預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式進行研究，并深入探討二者的關(guān)系與作用機制，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、預算績效管理成效及目前仍存在的問題

我國預算改革后實現(xiàn)了部門預算的框架和機制，部門預算編制實行零基預算編制，預算更為精確和嚴密，總體上促進了預算的整體性、計劃性和科學性，但也存在一些問題。

成效方面，云南省2017年9月至2018年1月，省財政廳組織第三方對省級部門編制的4 372個預算項目（資金來源為公共財政預算、政府性基金）開展了預算評審，項目申報金額1 602億元，其中本級財力安排786億元。2018年項目評審平均分為71.73分，其中分值超過60分且“績效目標是否科學”要點評審得分在15分以上的項目數(shù)3 180個，占評審總項目數(shù)的72.73%。當前依然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.零基預算的定額標準不科學。部門預算實行零基預算，預算是否科學合理依賴于對部門職能以及年度工作內(nèi)容和運作方式完整而透徹的了解，在此基礎上才能制定一個科學合理的定額標準。而當前的實際預算編制過程中，各部門普遍存在著定額標準不科學、不完整的問題，只能仍然通過原有的“基數(shù)加增長”的方法來編報數(shù)字。

2.績效理念意識不強。部門仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題時有發(fā)生;績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立。

3.社會監(jiān)督工作薄弱。預算法定由人大審查，實際的人大預算審查以及監(jiān)督都存在很多缺陷，最突出的是預算約束的弱化，對責任人追究流于形式。在人大對預算進行審查監(jiān)督外的同時，社會監(jiān)督也是很重要的一個方面，尤其是對行政事業(yè)單位在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的社會監(jiān)督，當前的問題是信息公示和決策透明的程序性制度不完備，社會監(jiān)督缺乏基礎;公眾參與的法律法規(guī)還不完善，缺乏渠道和主體責任意識。

二、預算績效管理對行政事業(yè)單位財務管理的作用

1.單位預算編制更加精準。預算績效管理改革將績效關(guān)口從事后評價向事前和事中延伸，通過對單位發(fā)展計劃與年度預算的編制，同步制定整體績效目標與分項目的績效目標，開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預算的必備要件，績效目標隨預算同步批復下達，從源頭上提高預算編制的科學性、精準性、計劃性與可操作性，充分發(fā)揮績效在預算管理當中的導向作用，提高預算管理的實效。

2.單位資源配置更加優(yōu)化。單位的資產(chǎn)與負債管理是財務管理的重難點，預算績效管理改革強調(diào)了對配置優(yōu)化與資源共享，這有利于對單位的資產(chǎn)配置進行優(yōu)化。預算績效管理基于“績效”，將長期和短期的績效相結(jié)合，能夠促進資產(chǎn)長效機制的建立，改善資產(chǎn)管理難的現(xiàn)況。

3.單位預算執(zhí)行進度更快。預算績效管理改革貫穿預算編制、預算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，單位按照“誰支出、誰負責”的原則，完善用款計劃管理，年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行跟蹤管理，便于對支出進度與目標完成情況及時掌握和調(diào)整。加強預算執(zhí)行監(jiān)測，科學調(diào)度資金，推進國庫集中支付電子化管理，切實提高預算執(zhí)行效率。

4.單位決算結(jié)果應用更有激勵性約束。通過決算，全面反映財政資金的使用情況及效益，如實反映績效目標實現(xiàn)結(jié)果。對績效目標未達成或目標制定明顯不合理的，做出說明并提出改進措施，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。有效推動預算單位開展績效自評，將績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤，對績效好的項目優(yōu)先保障，對績效一般的項目督促改進，對低效無效的項目一律取消。

三、預算績效管理改革下行政事業(yè)單位財務管理的基本思路

1.強化預算績效管理改革。圍繞部門職能職責和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“規(guī)劃—目標—措施—項目”的框架體系，制定科學的部門整體支出績效目標，引領部門預算編制，突出部門履職效果。強化預算績效目標管理，探索開展事前績效評估，填報項目支出預算績效目標編審表，從完整性、相關(guān)性、適當性、可行性和部門績效管理基礎工作五個方面進行審核，注重績效導向、強調(diào)成本效益，確保目標指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配。強化績效管理結(jié)果運用，將部門自評、重點項目績效再評價結(jié)果和年度績效管理工作考核結(jié)果運用于下一年預算編制，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)，推動部門職能職責的有效履行。

2.硬化預算約束。為增強部門內(nèi)部統(tǒng)籌能力，減少年度執(zhí)行中預算調(diào)整事項，云南省從編制2019年部門預算起，按照基本支出的3%～5%分類分檔新增設置部門預算機動經(jīng)費，用于部門統(tǒng)籌解決年度執(zhí)行中各種新增支出，減少和規(guī)范預算級次調(diào)劑和跨類科目調(diào)劑事項。嚴格執(zhí)行預算進度考核，將考核結(jié)果運用于部門年度預算控制中，對執(zhí)行進度存在的問題，有針對性地采取措施和辦法，及早形成有效支出，避免年底突擊花錢，推進預算支出均衡。

3.提升預算管理水平。第一，加強項目庫建設，編實編細預算。項目庫是編實編細預算的重要基礎。為充分發(fā)揮項目庫對預算項目的規(guī)范作用，對項目庫進行優(yōu)化完善。一是增強項目名稱的統(tǒng)一規(guī)范，項目命名實行“代碼+名稱”的統(tǒng)一管理模式，嚴格規(guī)范項目名稱設置規(guī)則。二是探索項目分類管理，按支出性質(zhì)和特征分為專項業(yè)務類、民生類和事業(yè)發(fā)展類項目，根據(jù)不同類別資金的管理要求和特點，明確準入條件，強化項目精細化管理。三是加強項目儲備，項目庫中要有一定規(guī)模的項目儲備，建立項目“儲備池”，按照輕重緩急和可執(zhí)行程度等進行排序，實現(xiàn)項目滾動管理優(yōu)中選優(yōu)。四是提升用款計劃性，探索實施分季用款計劃管理機制，年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理。五是細化預算編制，在全面推進“政府預算經(jīng)濟分類”和“部門預算經(jīng)濟分類”科目編制預算的基礎上，新增控制使用“其他”科目的比例原則上不超過10%。第二，優(yōu)化財政資源配置。破除財政專項資金各自為政、零星分散、結(jié)構(gòu)固化、效益不高的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力辦大事。首先，深化零基預算改革，打破專項資金“基數(shù)加增長”的預算編制方法，重新評估預算項目的必要性與社會經(jīng)濟效益，結(jié)合當年財力進行必要的修正與取舍，改變項目支出只增不減的固化格局。其次，加大專項資金整合力度，堅決取消“小、散、亂”、效用不明顯、不再具備執(zhí)行條件的專項資金，根據(jù)單位履職需要和所承擔的工作任務，全面整合投向相近、政策目標相似的專項資金，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力辦大事。最后，加大資金統(tǒng)籌力度，完善政府預算體系，加強全口徑預算管理。第三，規(guī)范財政資金管理。其一，按照省財政“一個部門一個專項轉(zhuǎn)移支付”的要求，繼續(xù)清理、整合、歸并專項轉(zhuǎn)移支付項目，對與中央配套和按既定政策標準測算補助兌現(xiàn)到人的資金中，凡是具備整合條件的一律納入整合。其二，嚴格設立、執(zhí)行和退出評估機制，部門承擔的新工作、新任務通過調(diào)整存量資金結(jié)構(gòu)或增加既有專項規(guī)模解決。確需新增的，嚴格遵循部門申請、政策評估、財政審核、政府審批的程序辦理。其三，嚴格實行省本級支出項目和省對下專項轉(zhuǎn)移支付分開編制和管理，預算執(zhí)行中原則上不得相互調(diào)劑。其四，優(yōu)化完善資金分配辦法，放大競爭激勵因素，切實提升地方工作主動性。同時，下放項目審批權(quán)限，落實主體責任，著力完善基層項目庫建設，切實增強基層項目儲備，提高基層部門對改革的承接能力，做到權(quán)責對等、激勵相容。

4.細化預算績效評價體系。預算績效評價為預算績效管理改革的重點，也是預算績效管理的核心所在?？冃гu價指標的設計是否合理和規(guī)范都對預算績效管理效果有直接的影響。行政事業(yè)單位在財務管理的過程中，對預算績效管理有更高的要求，必須能夠識別內(nèi)部和外部的風險，抓準風險點。在項目決策中，采取決策議事機制，重大事項上實施集體決策機制。在預算績效管理中建立和健全預算執(zhí)行考核體系，對預算執(zhí)行情況定期考核，及時發(fā)現(xiàn)其中的問題，并及時糾偏。

5.利用財務軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實行動態(tài)監(jiān)控。當前預算執(zhí)行中存在的先斬后奏和超支的一個重要原因是在業(yè)務運行過程中財務應答的時間滯后和審核過程的冗長，針對這個問題，單位應當大力推廣信息化管理系統(tǒng)的應用，利用財務軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實行財務管理和會計核算的即時管理，實現(xiàn)在線實時動態(tài)監(jiān)管。

6.通過黨建工作加強財務管理的社會監(jiān)督。無論是預算管理還是行政事業(yè)單位的財務管理，作為公共性資金和社會公共部門，接受社會監(jiān)督是應當而且也是必要的。目前的社會監(jiān)督在我國還缺乏充分的制度和機制保障，更重要的是缺乏社會公眾的參與。行政監(jiān)督需要基本的素質(zhì)和專業(yè)水平，社會參與在西方主要是通過社會組織來實現(xiàn)的，而我國的社會組織極不發(fā)達，所以行政監(jiān)督的社會參與往往流于形式，或者沒有開展的基礎。

四、結(jié)語

我國的預算體制經(jīng)過改革以后，確立了部門預算框架，預算的完整性和科學性都有了很大的提升，預算績效管理日益成為監(jiān)管和研究的重點，與此相關(guān)的財務管理模式也在不斷改善。無論財務管理還是預算績效管理，基于其公共性要求，我們要不斷實現(xiàn)管理模式上的改革創(chuàng)新。

參考文獻：

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