重慶精準(zhǔn)扶貧工作實踐與啟示

龍粵泉 喬彥斌

精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為我國全面建成小康社會的重要組成部分。全國劃定了14個集中連片特困地區(qū)，主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，是精準(zhǔn)扶貧工作的“硬骨頭”，離按時實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)還是有一定的難度。這些地區(qū)是否脫貧，對我國全面實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和邁向全面小康、實現(xiàn)現(xiàn)代化有直接影響。

重慶市是典型的西部高山、高寒、連片特困和民族地區(qū)，具有扶貧開發(fā)地緣的典型特征。近幾年重慶市在精準(zhǔn)扶貧方面取得了系列成果（見表1）并積累了一些經(jīng)驗。重慶市確定了“2017年基本脫貧、2018年做好掃尾工作、2019年和2020年鞏固成果”的總體目標(biāo)。2018年重慶脫貧減貧年度任務(wù)全面完成，全市65個貧困村實現(xiàn)整村脫貧，全年減貧3.9萬戶12萬人，全市貧困人口減少至4.6萬戶13.9萬人。2019年，重慶市確定了確?！?個縣摘帽、10萬人脫貧”的年度目標(biāo)，探索了一條以高質(zhì)量整改帶動高質(zhì)量脫貧的路子。

重慶精準(zhǔn)扶貧的實踐

（一）重慶市精準(zhǔn)扶貧的核心經(jīng)驗是“到人到戶”

重慶最典型的做法是按照貧困發(fā)生率高、貧困人口占比高、人均可支配收入低等標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)、嚴(yán)格識別貧困戶，并以此為標(biāo)準(zhǔn)識別出了18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。重慶精準(zhǔn)扶貧工作的核心可以概括為“到人到戶”，主要包括以下幾方面：

一是規(guī)劃到戶。重慶市制定了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》這一總體規(guī)劃和多個專項扶貧規(guī)劃。篩選出來的深度貧困區(qū)縣為了推進(jìn)項目落地，也制定了各自的“十三五”特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，最終形成了“上下一體、多方聯(lián)動”的扶貧規(guī)劃體系。按照產(chǎn)業(yè)“分門別類、到村到戶”的要求，各縣編制了包括鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)、高山移民、扶貧培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、科技支撐等七大類規(guī)劃，做到“一戶一業(yè)”“一戶一策”。針對貧困戶實際情況，編制適宜的、可操作的“項目清單”，建立了“增收明白卡”，這樣每個貧困村都可以有1-2個穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)，而每個貧困戶也都有1個以上增收項目。同時設(shè)立了對領(lǐng)導(dǎo)干部按照包戶情況進(jìn)行扶貧工作考核機制，以保障能按期完成。

表1 重慶市2011-2018年脫貧情況

二是搬遷和補貼到戶。首先，以戶為單位實施高山生態(tài)扶貧搬遷，并針對長期以來存在的“搬富不搬窮”問題，重點探索了“農(nóng)企聯(lián)建”模式，并推進(jìn)整村搬遷和集中安置試點，扶貧效果明顯。這種模式下，政府統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，農(nóng)戶以土地、宅基地入股，聯(lián)合開發(fā)，共同發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和修建移民安置點。其次，以戶為單位實行差異化扶持。專門針對貧困戶設(shè)立了五條政策，包括對發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的貧困戶，給予不少于1000元的資金扶持；對貧困戶子女就讀中職、高職的，每人每年補助現(xiàn)金1500元，對特困家庭子女就讀普通大學(xué)的，每人每年給予不少于2000元的補助；對貧困戶子女參加中職、高職五年連讀職業(yè)教育扶貧試點班的，全額資助學(xué)費和生活費。中職期間每人每年補助生活費1500元，高職階段每人每年補助學(xué)費4500元，并補助高職第一年每人1500元生活費；對參加城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的貧困戶，每人每年給予不超過20元的補助。另外，對貧困戶給予重點傾斜政策，對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的貧困戶，最高補貼標(biāo)準(zhǔn)高于一般農(nóng)戶1萬元；對實施扶貧搬遷的貧困戶，在落實每人8000元補助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，視情況額外享受一定的資金直補和貼息率為5%的信貸貼息補助。重慶還展開了“幫扶到戶”，即以戶為單元開展社會幫扶活動，建立黨員干部、社會愛心人士與貧困戶“一對一”結(jié)對幫扶機制。

三是合作到戶。首先，以戶為單位組建農(nóng)民股份合作社。探索農(nóng)民以土地和房屋作價入股，將扶貧資金、土地資源和社會資本金量化成股份，與企業(yè)共同組建股份合作社或股份制公司，實行股份合作制經(jīng)營。其次，以戶為對象實施小額信貸扶貧，在采取互助資金到戶、小額信貸貼息到戶的基礎(chǔ)上，在開州區(qū)（原開縣）開展專門針對貧困地區(qū)農(nóng)戶的小貸扶貧試點。第三，以戶為單位探索“三專兩合作”模式。先向貧困村群眾宣傳補貼政策，組織農(nóng)戶自愿申報，扶貧部門評審下達(dá)項目。通過產(chǎn)業(yè)項目實施，把以前的傳統(tǒng)兼業(yè)農(nóng)戶培養(yǎng)成“專業(yè)戶”，貧困村建設(shè)成“專業(yè)村”并組建“專業(yè)合作社”，合作社分別與資金互助社和企業(yè)進(jìn)行合作。

四是以戶為核心發(fā)展產(chǎn)業(yè)。重慶市專門制定了《產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧“十三五”規(guī)劃綱要》《“十三五”產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃》等文件，希望通過“路線圖”“時間表”，科學(xué)確定扶貧舉措，推動差異競爭、錯位發(fā)展；通過項目到戶、任務(wù)到人，實現(xiàn)項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走，以構(gòu)建脫貧攻堅長效機制。以戶為單位開展市場對接，通過組建鄉(xiāng)村旅游電子商務(wù)平臺，將貧困農(nóng)戶的農(nóng)家樂信息、特色產(chǎn)品信息全部免費上網(wǎng)，進(jìn)行網(wǎng)上推廣和營銷。為提高原住民適應(yīng)市場的能力，以戶為對象開展人力資源培訓(xùn)：支持貧困農(nóng)戶參加外出務(wù)工技能培訓(xùn)、農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)、扶貧創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等；支持貧困戶子女就讀中職、高職和普通大學(xué)。另外，以戶為單位建設(shè)小型基礎(chǔ)設(shè)施，實施鄉(xiāng)村旅游扶貧項目中，按照“四改五添置”（改造外立面、廚房、廁所、圈舍，添置床上用品、電視、桌椅、浴室、棋牌室等）的要求進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造。

（二）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身特色采取了差異化的精準(zhǔn)脫貧措施

針對這18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重慶市采取了“定點包干”方式，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)為重點，探索貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收的模式。18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身優(yōu)勢，提出了脫貧目標(biāo)，并且采取了差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施和治理模式（表2）。其中，資金是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，重慶市展開了資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，使貧困群眾得以分享利益。交通是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，重慶市發(fā)布18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通扶貧攻堅行動方案，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門安排了5000萬元專項資金，解決公路不通達(dá)等問題。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是精準(zhǔn)脫貧的難點

產(chǎn)業(yè)扶貧是促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、增強其自身造血功能的根本途徑，也是重慶扶貧政策的核心。但是，從精準(zhǔn)扶貧角度看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在下面的難點問題：

（一）扶貧產(chǎn)業(yè)鏈鏈條短、市場抵抗風(fēng)險能力不足

就重慶市18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以下共性問題：產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營化水平不高、附加值低、競爭力不強、缺乏效益、產(chǎn)業(yè)造血功能不足等。這也是我國當(dāng)前扶貧點產(chǎn)業(yè)扶貧的普遍問題。另外，則是各村和市場之間尚未形成良性循環(huán)、互促共贏機制，缺少產(chǎn)業(yè)項目的利益聯(lián)結(jié)機制。產(chǎn)業(yè)鏈缺少可持續(xù)性，農(nóng)民組織化程度不高，小農(nóng)經(jīng)濟特征明顯，較難規(guī)避現(xiàn)有市場風(fēng)險。

（二）錯綜復(fù)雜的農(nóng)村情況增加了產(chǎn)業(yè)扶貧難度

產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于經(jīng)營者和勞動者的技能和素質(zhì)有著較高要求，重慶農(nóng)村的大量青壯年勞動力流入城市，留守農(nóng)村老人、婦女和兒童無論從體力還是技術(shù)上均難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，容易出現(xiàn)勞動力緊缺以及項目后期管理困難的情況。另外，重慶市貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極探索“三變”改革，旨在通過盤活資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)收益，但是也存在一定的風(fēng)險。

對重慶推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

（一）加大產(chǎn)業(yè)扶貧，保障可持續(xù)性和長效性

產(chǎn)業(yè)扶貧要以扶貧地的自然條件、要素稟賦以及經(jīng)濟水平等為基礎(chǔ)。要培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)造血的功能，最終促使實現(xiàn)“輸血型”向“造血型”功能的轉(zhuǎn)變。重慶的產(chǎn)業(yè)扶貧還屬于起步階段，今后要重視產(chǎn)業(yè)融合，保障可持續(xù)性，踐行“鏈條式”延長扶貧策略，推進(jìn)“特色旅游+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“技能培訓(xùn)+”等扶貧攻堅行動。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧具有長效性，工作不會隨著2020年脫貧任務(wù)完成而終止。這就要使得產(chǎn)業(yè)具備生態(tài)可持續(xù)發(fā)展能力，形成貧困區(qū)域長期減貧的動力，要讓貧困戶深入?yún)⑴c到扶貧項目中，全面掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技能與知識，形成脫貧的長效機制。

（二）構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)體，釋放扶貧紅利

建立“市場主體+貧困村村集體+貧困戶”利益聯(lián)結(jié)機制，形成市場主體（企業(yè)或農(nóng)民合作社等方式）、貧困村村集體、貧困戶利益共享的格局。發(fā)揮政策和資金的杠桿作用，撬動更多的金融、市場主體、社會資本共同參與。探索嘗試通過政府購買服務(wù)等方式將社會組織等“第三方”引入資產(chǎn)收益扶貧中，讓第三方成為監(jiān)管資產(chǎn)收益扶貧的主要協(xié)助。這個過程中要完善多部門參與的聯(lián)動機制，整合政策和資源，由市政府系統(tǒng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套和公共服務(wù)建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供好的環(huán)境。

（三）總結(jié)“三變經(jīng)驗”，深化土地改革

表2 重慶18個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化精準(zhǔn)脫貧措施

總結(jié)“三變經(jīng)驗”，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、自然資源資產(chǎn)等相關(guān)改革，建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供政策扶持，完善“三權(quán)分置”相關(guān)法規(guī)，保障農(nóng)村“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?。探索土地承包?jīng)營權(quán)有償退出機制，保證農(nóng)民的根本利益。放活、放寬農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房的使用權(quán)限，促使其和民宿、娛樂休閑場所等產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，促進(jìn)三產(chǎn)融合。

（四）強化財政、金融和人才等政策支撐

繼續(xù)加大財政對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的投入力度，以實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高”。鼓勵涉農(nóng)金融制度創(chuàng)新，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以承包地、生產(chǎn)設(shè)備、農(nóng)用設(shè)施等折合股份的方式入股涉農(nóng)企業(yè)或抵押融資。完善農(nóng)村信用貸款與保險制度，推廣“精準(zhǔn)扶貧”類小額信用貸款，支持貧困戶利用貸款資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富。強化風(fēng)險防控機制和措施，降低由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款的資金風(fēng)險。另外，通過引進(jìn)人才與培育本地人才，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的人才瓶頸問題，激發(fā)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。