淺析"加處罰款"執(zhí)法工作的法律適用

劉舒

根據(jù)《行政處罰法》第51條及《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款是基層行政機(jī)關(guān)處罰實(shí)踐中面臨的日常性執(zhí)法工作，由于執(zhí)法部門及法制部門存在一定的認(rèn)識分歧，筆者結(jié)合立法機(jī)構(gòu)權(quán)威釋義[1]及部分專家學(xué)者意見對相關(guān)問題進(jìn)行梳理，希望拋磚引玉。

一、加處罰款應(yīng)該何時(shí)啟動

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)法律文義，被處罰人應(yīng)當(dāng)自收到行政機(jī)關(guān)《行政處罰決定書》之日起在指定的期限屆滿前（多數(shù)為15日）到指定銀行繳納罰款，因此，加處罰款應(yīng)從15日屆滿的第二日起算，只要被處罰人沒有在規(guī)定日期內(nèi)繳納罰款，從第16日起就按處罰金額每日3%加處罰款。為了督促被處罰人及時(shí)繳納罰款，行政機(jī)關(guān)在《行政處罰決定書》中向被處罰人告知加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)和期限，不對加處罰款單獨(dú)制作新的法律文書。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不少行政機(jī)關(guān)在制作處罰決定書時(shí)，一方面告知相對人收到處罰決定書之日起十五日即應(yīng)繳納罰款，逾期加處執(zhí)行罰;另一方面又告知相對人如不復(fù)議、訴訟又不履行決定，將申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這是一種自相矛盾的行政處罰決定[2]。因此，加處罰款既可以在處罰決定書規(guī)定的繳納罰款日期屆滿后“一個時(shí)間段內(nèi)”擇期啟動，也可以在被處罰人依法提起行政復(fù)議或行政訴訟的期限屆滿后（未提起復(fù)議及訴訟）使用。另行啟動加處罰款應(yīng)該根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四章第一節(jié)規(guī)定的程序?qū)嵤?，單?dú)制發(fā)帶有加處罰款內(nèi)容的“強(qiáng)制執(zhí)行決定書”。

筆者認(rèn)為，在《行政處罰決定書》中寫明逾期繳納罰款的不利后果，有利于督促被處罰人及時(shí)繳納罰款，但是在《行政強(qiáng)制法》施行之后，加處罰款已被明確為強(qiáng)制執(zhí)行行為的一種獨(dú)立方式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)從《行政強(qiáng)制法》的角度重新審視加處罰款行為，而不能因陋守舊，沿襲之前的做法不變。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)區(qū)分“罰款”行為與“加處罰款”（執(zhí)行罰）行為，在《行政處罰決定書》中寫明逾期繳納罰款的不利后果作為“普法”手段，另外，通過加處罰款決定書明確被處罰人加處罰款義務(wù)的具體內(nèi)容作為“執(zhí)法”手段。

二、加處罰款程序如何執(zhí)行

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從減輕工作負(fù)擔(dān)，提高行政效率角度來看，加處罰款的程序可以與行政處罰的程序一并進(jìn)行。國務(wù)院法制辦同志認(rèn)為“加處罰款未必單獨(dú)作出決定”，并說明五點(diǎn)理由[3]，主要考慮因素是行政效率、提高當(dāng)事人守法意識，并以《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》第9條[4]為依據(jù)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四章第二節(jié)“金錢給付義務(wù)的執(zhí)行”規(guī)定，加處罰款前沒有必要進(jìn)行催告，若被處罰人仍舊不履行，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行之前應(yīng)催告其主動履行。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“加處罰款”作為行政執(zhí)行罰的一種方式，首先必須遵循《行政強(qiáng)制法》第四章第一節(jié)所規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序，其次必須遵循《行政強(qiáng)制法》第四章第二節(jié)為“金錢給付義務(wù)的執(zhí)行”所設(shè)定的特別程序?！凹犹幜P款”的整個程序可以分為以下幾個環(huán)節(jié)：基礎(chǔ)決定、事先催告、聽取意見、“加處罰款”決定、再次催告、強(qiáng)制執(zhí)行[5]。

實(shí)踐當(dāng)中，被處罰人有兩類，一類是配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，盡管未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行繳款義務(wù)，但是承認(rèn)違法，協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)法律手續(xù)，對于這類被處罰人，可以根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，按部就班地走完六個環(huán)節(jié);另一類是不配合執(zhí)法，不繳納罰款、不接受法律文書，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)，公告送達(dá)期限較長，如果對基礎(chǔ)決定、事先催告、加處罰款決定、再次催告分別進(jìn)行公告送達(dá)，則嚴(yán)重影響執(zhí)法效率，浪費(fèi)執(zhí)法資源，若被處罰人最終不能繳納罰款，加處罰款的效果等于“零”，不如放棄加處罰款比較好，這就產(chǎn)生一個悖論，即“越是遵守法律，法律越是刻薄;越是違反法律，法律反而無奈”。筆者認(rèn)為，加處罰款是一種間接強(qiáng)制手段，要考慮適用成本和實(shí)際效果，兼顧效率與公平，綜合信用信息管理、直接強(qiáng)制執(zhí)行等多種手段進(jìn)行選擇適用，既不能“一刀切式”地適用，也不能“孤注一擲式”地適用。

三、加處罰款執(zhí)法行為如何救濟(jì)

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第51條規(guī)定，加處罰款是法律對行政機(jī)關(guān)的普遍授權(quán)，在行政處罰決定書明確告知當(dāng)事人提起行政復(fù)議或行政訴訟途徑、期限的情況下，沒有必要對加處罰款本身另行告知救濟(jì)方式方法，因?yàn)楸惶幜P人完全可以在對處罰決定提起行政復(fù)議或者行政訴訟的同時(shí)，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院加處罰款的法律適用一并進(jìn)行審查。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第37條第一款、第二款[6]規(guī)定，加處罰款作為單獨(dú)的強(qiáng)制執(zhí)行決定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，否則應(yīng)承擔(dān)不利后果。

《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，但是這種救濟(jì)是否能夠單獨(dú)進(jìn)行，可能存在不同的理解。筆者認(rèn)為，可以從行政機(jī)關(guān)申請人民法院非訴執(zhí)行“反方向”來看待這個問題，《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，寧波市中級人民法院《關(guān)于非訴行政審查和執(zhí)行若干問題解答》[7]第一部分“受理”第3項(xiàng)“加處罰款是否允許單獨(dú)申請執(zhí)行？”規(guī)定“加處罰款是一項(xiàng)具體行政行為，如果行政處罰決定書中明確了執(zhí)行罰的具體內(nèi)容，或者另行發(fā)文明確了執(zhí)行罰的內(nèi)容，則滿足了行政行為的要件，可以申請人民法院執(zhí)行。”因此，被處罰人即便對之前的罰款行為本身沒有異議，也可以單獨(dú)對加處罰款行為本身提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

四、加處罰款的中止與減免

關(guān)于法院審理期間加處罰款能否中止的問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“加處罰款是依附行政處罰決定的存在而存在的，如果法院認(rèn)定被訴行政處罰決定違法，依附其存在的加處罰款行為亦是違法的，無論是撤銷還是變更，都說明該行政處罰決定違法，執(zhí)行罰都不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。因此，法院在確定被訴行政處罰決定違法后，對加處罰款的部分無須再進(jìn)行審查。此外，行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行其作出的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)開始，故在法院受理后至采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前的這段期間亦不應(yīng)計(jì)算加處罰款[8]”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第45條規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。如果具體行政行為因一個公民、法人或者其他組織提起訴訟就中斷，必然會使法律秩序處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，直接影響國家行政管理的效力，社會和公眾的利益也難以保障[9]。既然，加處罰款是依附罰款存在的，罰款不停止執(zhí)行，所以加處罰款也具有同樣的效力。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，被《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》法釋〔2018〕1號廢止）第94條規(guī)定，在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院原則上不予執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型リP(guān)于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應(yīng)否計(jì)算問題的答復(fù)》（〔2005〕行他字第29號）指出，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對于不履行行政處罰決定所加處罰款屬于執(zhí)行罰，在訴訟期間不應(yīng)計(jì)算。法釋〔2018〕1號第159條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)或者行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。因此，司法機(jī)關(guān)的態(tài)度是法院審理期間，罰款及加處罰款的執(zhí)行原則上中止執(zhí)行，緊急情況可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施。

關(guān)于法院執(zhí)行階段加處罰款能否減免的問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定在法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定階段可以減免加處的罰款或者滯納金，即為不可減免，否則視為放棄職守;經(jīng)行政機(jī)關(guān)催告后，行政相對人仍不履行，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不得不申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，說明行政相對人抗拒執(zhí)行的態(tài)度惡劣，法院強(qiáng)制執(zhí)行對其加處的罰款或滯納金，有利于引導(dǎo)公民自覺遵守法律。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”雖然規(guī)定在《行政強(qiáng)制法》第四章“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”中，但在第五章“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”中并沒有作反向的禁止性規(guī)定;在法院執(zhí)行行政非訴案件中，同樣存在“執(zhí)行難”，減免有利于鼓勵被執(zhí)行人為爭取享受減免政策而主動履行行政決定，減少執(zhí)行阻力和對抗，達(dá)到和諧執(zhí)行的目的[10]。

在對國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳復(fù)函中，《全國人大常委會法工委對行政處罰加處罰款能否減免問題的意見》（法工辦發(fā)〔2019〕82號）指出，“行政強(qiáng)制法第42條第一款規(guī)定：‘實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行;當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。該規(guī)定中‘實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行包括行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也包括行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請后，行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款?！?/p>

筆者認(rèn)為，法律適用過程中“文義”與“論理”可能存在一定的沖突，從法律條文的直觀規(guī)定理解和適用法律的觀點(diǎn)無可厚非，文義解釋是法律解釋的首選，但文義解釋有時(shí)候要服從于論理解釋，才能滿足邏輯需要與法理需求。在權(quán)威機(jī)關(guān)出臺最終意見之前，存在認(rèn)識分歧及不同意見很正常，問題的關(guān)鍵是要盡量執(zhí)行客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的選擇要說明理由，理由要契合法律目的，過程要公開透明，盡量使行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的判斷趨于一致，避免經(jīng)辦人員己意出入其間， 影響法律適用的安定性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 信春鷹主編、李援副主編《行政強(qiáng)制法釋義》，法律出版社2011年7月第1版。袁署宏主編、李岳德副主編《行政強(qiáng)制法教程》，中國法制出版社，2011年9月第1版。

[2] 李小紅，行政強(qiáng)制法規(guī)制下“加處罰款”當(dāng)克制。《人民法院報(bào)》2019年1月3日，第6版。

[3] 詳見袁署宏主編、李岳德副主編《行政強(qiáng)制法教程》，第126-128頁。

[4] 該條規(guī)定：當(dāng)事人逾期繳納罰款，行政處罰決定書明確需要加處罰款的，代收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照行政處罰決定書加收罰款。

[5] 胡建淼，論作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”——基于《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，《行政法學(xué)研究》，來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)http：//law.cssn.cn/fx/fx_xzfx/201610/t20161014_3235080_5.shtml

[6]該條規(guī)定： 經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址;（二）強(qiáng)制執(zhí)行的理由和依據(jù);（三）強(qiáng)制執(zhí)行的方式和時(shí)間;（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;（五）行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期。

[7] 內(nèi)容來源于http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/1eq0x0iNkmo5.html

[8] 蔡小雪，行政處罰的加處罰款在訴訟期間不應(yīng)計(jì)算，《人民司法（應(yīng)用）》2008年11期，來源：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_15f4b1a970102wsqo.html

[9] 胡康生主編：《行政訴訟法釋義》，北京師范學(xué)院出版社1989年版，第71頁。

[10] 張烈忠，法院執(zhí)行階段能否減免行政決定加處的罰款或滯納金，中國法院網(wǎng)2014年12月9日，來源https：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1500472.shtml

（中國人民銀行康平縣支行? 溫廣君）