改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)政策的演變歷程

唐朝光

摘 要：本文分析了我國(guó)耕地保護(hù)政策的演變歷程，包括我國(guó)耕地保護(hù)政策檢討的現(xiàn)勢(shì)性，耕地保護(hù)政策發(fā)展歷程。

關(guān)鍵詞：耕地;保護(hù);政策

本文重點(diǎn)對(duì)改革開(kāi)放后耕地保護(hù)政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行回顧，并以時(shí)間為序，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，根據(jù)國(guó)務(wù)院及國(guó)土管理系統(tǒng)頒布的有關(guān)耕地保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)、條例等，將這一演進(jìn)歷程劃分為五個(gè)發(fā)展階段，從縱向透析改革開(kāi)放后耕地保護(hù)政策的歷史沿革，為深入評(píng)價(jià)耕地保護(hù)政策奠定基礎(chǔ)。

1.我國(guó)耕地保護(hù)政策的必要性

耕地是指主要用于種植小麥、水稻、玉米、蔬菜等農(nóng)作物并經(jīng)常進(jìn)行耕耘的土地。包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地及菜地。我國(guó)的耕地資源表現(xiàn)出“一多三少”的特征：一是耕地總量多，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》（2016），我國(guó)的耕地資源總量，僅次于美國(guó)、 印度和俄羅斯，居世界第 4 位。二是人均耕地面積少。 2015年底中國(guó)耕地面積20.24億畝，僅約占國(guó)土面積的 14.05%， 人均耕地面積不足世界平均水平的 40%。 三是耕地后備資源少。 全國(guó)具有一定規(guī)模的耕地后備資源僅約為 533.33 萬(wàn)公頃， 且大多分布在生態(tài)脆弱區(qū)， 補(bǔ)充耕地成本高、 難度大;四是優(yōu)質(zhì)耕地占比量少。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國(guó)耕地評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，優(yōu)、高、中、低等耕地面積比例分別為2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。

作為人口大國(guó)，保有一定量的耕地資源，關(guān)系到我國(guó)的糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)長(zhǎng)治久安。為此，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了一系列的嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和措施，體現(xiàn)在：一是將耕地保護(hù)寫(xiě)進(jìn)了1998年《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，用以規(guī)范耕地使用市場(chǎng);二是頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》，以法律形式嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、建立耕地保護(hù)責(zé)任制;三是采用“征收耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)”防范耕地被濫用，四是通過(guò)劃定與監(jiān)測(cè)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行分等定級(jí)、土地復(fù)墾管理等措施來(lái)強(qiáng)制性實(shí)施耕地保護(hù)政策。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，近年來(lái)，耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量呈現(xiàn)出減少和下降的趨勢(shì)，政策實(shí)施并未達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)前，面對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田日益減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，確有必要重新檢討與進(jìn)一步研究認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)政策。

2.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)政策形成與發(fā)展的歷史沿革

結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，根據(jù)國(guó)務(wù)院及國(guó)土管理系統(tǒng)頒布的有關(guān)耕地保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)、條例等，改革開(kāi)放后我國(guó)耕地保護(hù)政策發(fā)展歷程可以分為五個(gè)階段：

第一階段是 1978 年—1985 年（起步階段）。1978 年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全國(guó)推行，農(nóng)村糧食豐收、城市嘗試走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，城鄉(xiāng)都關(guān)注土地利用問(wèn)題，人地關(guān)系逐漸趨于緊張，國(guó)家開(kāi)始重視耕地?cái)?shù)量保護(hù)。1981 年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》開(kāi)始提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)作為國(guó)家政策，雖然這一時(shí)期國(guó)家還沒(méi)成立專(zhuān)門(mén)的土地管理機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行管理，但政府與學(xué)者們逐漸開(kāi)始對(duì)耕地的利用現(xiàn)狀、類(lèi)型劃分、生產(chǎn)條件等技術(shù)與管理問(wèn)題進(jìn)行摸索與研究，這為耕地保護(hù)政策的正式出臺(tái)做好鋪墊， “要‘嚴(yán)格控制占用耕地建房和‘愛(ài)惜每一寸耕地”被寫(xiě)入 1983 年中央一號(hào)文件，耕地保護(hù)進(jìn)入正式制度建設(shè)中。

第二階段是 1986 年—1991 年（發(fā)展階段）。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)改革全面展開(kāi)，發(fā)展帶來(lái)日益旺盛的用地需求使得耕地管理進(jìn)一步受到重視，耕地保護(hù)政策不斷推出。1986年，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》;1986年國(guó)家成立國(guó)家土地管理局，開(kāi)始有了加強(qiáng)耕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一管理體制。出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，使我國(guó)土地管理特別是耕地保護(hù)工作進(jìn)入了法制建設(shè)階段;1987 年出臺(tái)《耕地占用稅暫行條例》，開(kāi)始嘗試采用經(jīng)濟(jì)手段抑制耕地亂占現(xiàn)象;1988 年在湖北省荊州市開(kāi)始劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)試點(diǎn)工作;1992 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)工作的批示的通知》明確提出“基本農(nóng)田保護(hù)”這一概念，要求在全國(guó)開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)工作，為基本農(nóng)田保護(hù)制度的全面建立奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，耕地保護(hù)在政策制定與實(shí)踐層面都有發(fā)展，在宏觀方面與微觀方面進(jìn)行了初步探討，開(kāi)始了“全面保護(hù)”與“重點(diǎn)保護(hù)”相結(jié)合格局。

第三階段是 1992 年—1997 年（鞏固階段）。隨著進(jìn)一步的改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入迅速發(fā)展的新階段，開(kāi)發(fā)區(qū)與房地產(chǎn)項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)張使得耕地占用和轉(zhuǎn)用規(guī)模也增大，為此，國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化行政手段推行耕地保護(hù)政策。1994年發(fā)布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，形成了以基本農(nóng)田保護(hù)制度為核心的農(nóng)用地保護(hù)機(jī)制;同期，為了維護(hù)耕地保護(hù)已取得的成果，政府也進(jìn)一步重視對(duì)耕地違法行為的查處與懲罰的法律法規(guī)建設(shè)，如 1996年頒布了《土地違法案件查處辦法》、1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地的通知》（11號(hào)文件）;同年將“破壞耕地罪”、“非法批地罪”、“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”條款增設(shè)入《刑法》。

第四個(gè)階段是1998年—2004年（調(diào)整階段）。這一時(shí)期，我國(guó)工業(yè)化繼1991年再次呈現(xiàn)“重型”增長(zhǎng)方式，城鎮(zhèn)化率先超過(guò)30%進(jìn)入世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，全國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)迅猛以及退耕還林全面鋪開(kāi)，大量用地需求給耕地保護(hù)帶來(lái)巨大壓力。1998年修訂了《土地管理法》，第一次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”為基本國(guó)策，并確立了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、用途管制、集中統(tǒng)一管理以及加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察等原則;在在2003年就集中發(fā)布了《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》 、《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程 》及《耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》等四項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這一時(shí)期由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不健全及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，耕地保護(hù)政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成果，但耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵得到進(jìn)一步的補(bǔ)充，保護(hù)手段日益多樣化，原則性、實(shí)操性、自查性與處罰性的政策不斷地?cái)U(kuò)充，表明了這一時(shí)期較為系統(tǒng)地構(gòu)建了耕地保護(hù)政策體系框架。

第五個(gè)階段是 2005 年至今（完善階段）。這一時(shí)期，耕地保護(hù)獲得全社會(huì)特別是中央政府高度關(guān)注，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從 2004 年至 2008 年連續(xù) 5 年，中央 1 號(hào)文件及《政府工作報(bào)告》中都高度關(guān)注土地問(wèn)題特別是耕地保護(hù)問(wèn)題。2006 年《政府工作報(bào)告》高調(diào)要求“切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”;2007 年《政府工作報(bào)告》中更發(fā)出“一定要守住全國(guó)耕地不少于 18 億畝這條紅線”的最強(qiáng)音。隨后，多部法律出臺(tái)和更新，2007年《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《耕地占用稅暫行條例》，2008 年《土地調(diào)查條例》和 2009年《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》，2011 年《土地復(fù)墾條例》和 2012 年《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》、《農(nóng)業(yè)法》第二次修訂以及 2012 年《國(guó)土資源部關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》首次以文件的形式明確了耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的重要職責(zé)和任務(wù)，提出健全耕地質(zhì)量等級(jí)更新評(píng)價(jià)制度與建立耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)制，構(gòu)建了我國(guó)耕地質(zhì)量管理的整體政策體系框架，通過(guò)“最嚴(yán)格守，高標(biāo)準(zhǔn)建，上手段管”，將耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管護(hù)有機(jī)融合，形成了耕地保護(hù)“數(shù)質(zhì)并重”的工作抓手，對(duì)今后的耕地保護(hù)工作具有方向性和里程碑式的意義，此后，從宏觀層面關(guān)于耕地保護(hù)的原則性規(guī)定趨于穩(wěn)定和完善。

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