城市設(shè)計(jì)工作的現(xiàn)狀問題與對(duì)策

蘇景相

摘要：在住建部啟動(dòng)實(shí)施《城市設(shè)計(jì)管理辦法》的背景下，各地城市加強(qiáng)中山城市設(shè)計(jì)工作。然后，現(xiàn)階段我國(guó)城市的城市設(shè)計(jì)工作體系中普遍存在不少問題。本文以中山市為研究案例，分析目前城市設(shè)計(jì)工作中的編制、設(shè)計(jì)管控、規(guī)劃管理等問題，并從管理機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)成果等方面提出工作思路的建議。

關(guān)鍵詞：城市設(shè)計(jì)；規(guī)劃管理；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

2017年，住建部啟動(dòng)實(shí)施《城市設(shè)計(jì)管理辦法》，對(duì)城市設(shè)計(jì)工作的推進(jìn)具有里程 實(shí)施具有里程碑式的意義。同時(shí)，住建部公布了兩批共57個(gè)城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)，在建立 頂層框架的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)試點(diǎn)城市先行框架的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)試點(diǎn)城市先行對(duì)城市設(shè)計(jì)的編制、管理、實(shí)施進(jìn)行探索。

在此背景下，中山市加強(qiáng)重視城市設(shè)計(jì)工作。中山市“十三五”規(guī)劃綱要指出，中山市要落實(shí)廣東省對(duì)中山城市發(fā)展提出的“四個(gè)定位”，即建設(shè)“世界級(jí)現(xiàn)代裝備制造業(yè)基地、珠江西岸區(qū)域性綜合交通樞紐、區(qū)域科技創(chuàng)新研發(fā)中心、珠三角宜居精品城市”，其中，宜居精品城市的定位，即對(duì)城市建設(shè)品質(zhì)提出新的要求。2017年，中山市政府工作報(bào)告提出，要“注重城市設(shè)計(jì)的整體性，加強(qiáng)重要景觀景點(diǎn)、廊道的空間設(shè)計(jì)”，將城市景觀風(fēng)貌的塑造、城市空間品質(zhì)的提升、城市形象魅力的打造作為中山市的一項(xiàng)重要工作。

中山市城市設(shè)計(jì)工作的現(xiàn)狀是編制管理規(guī)定的基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有城市設(shè)計(jì)編制情況、管控要素、實(shí)施情況的分析，將有助于明確現(xiàn)狀與問題，經(jīng)驗(yàn)與不足。本文通過分析當(dāng)前中山市城市設(shè)計(jì)工作中的問題，并依此為基礎(chǔ)，從管理機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)成果等方面提出工作思路的建議。

1 中山市城市設(shè)計(jì)工作的現(xiàn)狀及問題

1.1 城市設(shè)計(jì)的編制

中山于2006年啟動(dòng)了國(guó)際招標(biāo)，編制了《中山市中心城區(qū)石岐河濱水區(qū)景觀概念性規(guī)劃設(shè)計(jì)》，可以視為中山城市設(shè)計(jì)編制工作的開端。自2006年以來，中山在中心城區(qū)及翠亨新區(qū)已編制了16個(gè)城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目，積累了較為豐富的城市設(shè)計(jì)編制經(jīng)驗(yàn)。

中山市已編制的城市設(shè)計(jì)，大部分為區(qū)段城市設(shè)計(jì)，尤其是道路沿線城市設(shè)計(jì)、濱水地區(qū)城市設(shè)計(jì)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)成熟的技術(shù)體系?？傮w城市設(shè)計(jì)仍處于起步階段，目前僅有火炬開發(fā)區(qū)、翠亨新區(qū)編制了總體城市設(shè)計(jì)，且技術(shù)體系差異性大，說明中山市在總體城市設(shè)計(jì)方面仍處于摸索階段。

由于缺乏城市設(shè)計(jì)編制的計(jì)劃和統(tǒng)籌，城市設(shè)計(jì)的編制隨意性強(qiáng)，規(guī)劃范圍重疊，同一地塊的管控內(nèi)容存在矛盾。成果構(gòu)成缺乏規(guī)范，部分成果未編制城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)的管理控制要求不明晰，難以有效指導(dǎo)城市建設(shè)。

1.2 城市設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)管控

通過對(duì)中山市城市設(shè)計(jì)編制內(nèi)容和管控要素的分析，發(fā)現(xiàn)中山市的總體城市設(shè)計(jì)目前尚處于起步階段，編制內(nèi)容和技術(shù)體系不成熟，只是區(qū)段城市設(shè)計(jì)規(guī)劃編制范圍的擴(kuò)大。

中山市的區(qū)段城市設(shè)計(jì)的編制內(nèi)容和技術(shù)體系較為成熟，但由于中山市缺乏相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)城市設(shè)計(jì)的同一管控要素，管控深度不統(tǒng)一的問題?！吨猩绞谐鞘性O(shè)計(jì)管理規(guī)定》的編制，首先需要解決的是不同層次城市設(shè)計(jì)的編制內(nèi)容問題，統(tǒng)一管控要素的問題則需要留待技術(shù)導(dǎo)則的編制予以解決。

1.3 城市設(shè)計(jì)的規(guī)劃管理

中山具有較為豐富的城市設(shè)計(jì)編制經(jīng)驗(yàn)，但城市設(shè)計(jì)的管控要求往往難以真正傳導(dǎo)到城市建設(shè)的實(shí)處。這既是技術(shù)問題，也是管理問題。在部門訪談?wù){(diào)研中，規(guī)劃管理人員指出，城市設(shè)計(jì)難以落實(shí)，主要存在以下問題：

（1）法定地位問題：城市設(shè)計(jì)并非法定規(guī)劃，不具備法定效力。核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)是控規(guī)，不能將城市設(shè)計(jì)作為規(guī)劃條件、工程許可的硬性要求。

（2）規(guī)劃矛盾問題：城市設(shè)計(jì)往往與控規(guī)存在矛盾，尤其是部分城市設(shè)計(jì)的編制與控規(guī)的用地性質(zhì)，容積率，建筑高度等剛性要求存在矛盾，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)難以落實(shí)。

（3）規(guī)劃管理問題：目前規(guī)劃許可以控規(guī)為依據(jù)，且往往只將容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率四項(xiàng)剛性指標(biāo)落實(shí)到規(guī)劃條件，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的空間環(huán)境要求，主要是在工程許可階段提出，對(duì)建設(shè)單位的約束性不強(qiáng)。

2推進(jìn)中山市城市設(shè)計(jì)工作的思路建議

推進(jìn)城市設(shè)計(jì)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，目前，中央到地方仍處于探索階段，中山仍有較大的創(chuàng)新空間。中山市可堅(jiān)持“系統(tǒng)構(gòu)建，大膽創(chuàng)新”的工作思路：系統(tǒng)構(gòu)建，即從管理機(jī)制、技術(shù)準(zhǔn)則、設(shè)計(jì)成果三個(gè)層面著手，三個(gè)層面相互促進(jìn)，建立起環(huán)環(huán)相扣、相互支撐的城市設(shè)計(jì)框架。

2.1 建立完善的城市設(shè)計(jì)管理機(jī)制

城市設(shè)計(jì)管理機(jī)制的建立，需要涵蓋編審、實(shí)施、評(píng)估、公眾參與等環(huán)節(jié)。目前頒布實(shí)施的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》已對(duì)以上環(huán)節(jié)進(jìn)行一般性的規(guī)定，但在操作層面仍有待細(xì)化。編制《中山市城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定》是城市設(shè)計(jì)管理機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，應(yīng)以《城市設(shè)計(jì)管理辦法》為依據(jù)，結(jié)合中山的規(guī)劃管理特色，編制符合中山實(shí)際情況的城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定。

2.2 建立系統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

建立系統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是重要的基礎(chǔ)工作。目前，中山市城市設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺位，難以有效指導(dǎo)城市設(shè)計(jì)規(guī)劃編制，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)成果的深度不一，差異性大，這也是中山市與國(guó)內(nèi)其他城市相比較為明顯的差距。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的工作推進(jìn)上應(yīng)先易后難，逐步深化。如學(xué)習(xí)北京、武漢市做法，編制《中山市城市設(shè)計(jì)管控要素庫(kù)》，對(duì)城市設(shè)計(jì)的管控要素和基本設(shè)計(jì)原則進(jìn)行梳理，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)管控要素的統(tǒng)一，為技術(shù)準(zhǔn)則的制定奠定基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)深圳等城市的做法，出臺(tái)城市設(shè)計(jì)技術(shù)準(zhǔn)則，作為《中山市城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的一個(gè)重要補(bǔ)充，全面規(guī)范城市設(shè)計(jì)技術(shù)要求，指導(dǎo)規(guī)劃編制。學(xué)習(xí)上海、南京等城市做法，抓住街道設(shè)計(jì)這一核心要素，編制街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則，劃分街道類型，明確不同地區(qū)、類型街道的空間設(shè)計(jì)原則，創(chuàng)造宜人的街道空間等。

2.3 編制系統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)成果

在確定中山市城市設(shè)計(jì)層次體系的基礎(chǔ)上，編制城市（鎮(zhèn)）總體城市設(shè)計(jì)以及分區(qū)分組團(tuán)總體城市設(shè)計(jì)。充分研究中山現(xiàn)有的城市空間形態(tài)、風(fēng)貌特色，提出改善中山市整體城市景觀形象和空間建設(shè)質(zhì)量的總目標(biāo)，確立中山空間建設(shè)的總體藍(lán)圖，強(qiáng)化其作為未來專項(xiàng)規(guī)劃及中、微觀層面規(guī)劃的指引性文件。在總體城市設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要，有序推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)段城市設(shè)計(jì)、專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)的編制，形成系統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)成果。

（作者單位：中山市規(guī)劃設(shè)計(jì)院）