當(dāng)前扶貧審計中應(yīng)關(guān)注的幾個新情況

魏志浩

2018年12月14日，審計署召開扶貧審計工作座談會。胡澤君審計長要求，推動打通扶貧攻堅政策措施落實的“最先一公里”和“最后一公里”，將脫貧攻堅政策措施落實情況貫穿跟蹤審計全過程。同時，要求主動研究扶貧攻堅有關(guān)政策和問題，嚴格落實“三個區(qū)分開來”重要要求，加大扶貧審計力量投入和培訓(xùn)力度，創(chuàng)新扶貧審計工作的新技術(shù)、新思路、新方法，加強對扶貧審計干部的關(guān)愛激勵。筆者結(jié)合審計實踐，深入思考了部分扶貧攻堅政策措施落實中的問題及產(chǎn)生的根源，認為新形勢下扶貧審計應(yīng)關(guān)注以下三個方面。

一、不良信用的貧困戶享受扶貧小額信貸政策情況

扶貧小額信貸是專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品。主要是為貧困戶提供5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財政貼息、縣級建立風(fēng)險補償金的信用貸款。在扶貧小額信貸政策審計中，除了以往關(guān)注的貸款金額、時間、貼息等方面，還應(yīng)該關(guān)注信用不良記錄的貧困戶享受扶貧小額信貸政策的問題。

2016年國務(wù)院扶貧辦行政人事司印發(fā)《扶貧小額信貸政策問答》中明確“在銀行有不良記錄的貧困戶還能貸款嗎？凡不是主觀惡意拖欠造成的不良記錄，貸款銀行應(yīng)仔細甄別，區(qū)別對待，原則上不影響其貸款的發(fā)放”，說明有不良記錄的貧困戶是可以享受扶貧小額信貸政策的，但是審計應(yīng)重點關(guān)注貧困戶或地方信貸機構(gòu)是否存在“主觀惡意”。

2008年國務(wù)院扶貧辦出臺《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》，要求將扶貧貸款和貼息資金直接管理權(quán)限由中央下放到省，其中發(fā)放到貧困戶的貸款和貼息資金管理權(quán)限下放到縣，由省（縣）扶貧辦、財政廳（局）具體組織實施。審計中發(fā)現(xiàn)，地方信貸機構(gòu)“主觀惡意”為存在不良記錄的貧困戶辦理扶貧小額信貸，將所貸資金用于償還歷史上農(nóng)戶聯(lián)保貸款和小額信用貸款所欠的本息，造成違規(guī)享受財政貼息、抬高扶貧小額信貸不良率、轉(zhuǎn)嫁信貸機構(gòu)風(fēng)險、套取地方財政風(fēng)險補償金的問題。

這種行為從根本上違背了“扶貧小額信貸是支持有意愿貸款的建檔立卡貧困戶用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加收入”的初衷，讓部分承貸金融機構(gòu)借金融扶貧政策之機，消化以前年度的不良信貸。各級政府為體現(xiàn)金融扶貧政策的效果和成績，以考核的形式一味要求承貸金融機構(gòu)按照風(fēng)險補償金放大的比例和規(guī)模應(yīng)貸盡貸，加快放貸進度，增加放貸量，而疏于管理和深究。

具體審計思路：獲得某銀行各年度貸款余額，從中找出以前年度建檔立卡貧困戶的農(nóng)戶聯(lián)保、小額信用等商業(yè)貸款記錄，重點審查逾期不還商業(yè)貸款的貧困戶又享受扶貧小額信貸，且扶貧小額信貸的貸款金額與以往商貸的余額有一定勾稽關(guān)系。參考語句如下：

SELECT初步判斷=CASE WHEN b.始貸日期=a.始貸日期 THEN“商貸未轉(zhuǎn)兩免”ELSE“商貸轉(zhuǎn)”+a.授信品種 END，a.區(qū)域信息，b.客戶名稱，b.證件號碼，b.始貸日期，b.到期日期，b.貸款用途，b.始貸金額，b.貸款余額 as 轉(zhuǎn)兩免前貸款余額，b. [貸款形態(tài)（五級）]，b.授信品種，a.始貸日期，a.到期日期，a.貸款用途，a.始貸金額，a.貸款余額 as [2016年底貸款余額]，a.利率，a.授信品種，逾期月數(shù)=（YEAR（a.始貸日期）-YEAR（b.到期日期））×12+MONTH（a.始貸日期）-MONTH（b.到期日期）

FROM? [某銀行2016年貸款余額] AS a JOIN [某銀行2016年貸款余額]AS b

ON a.證件號碼=b.證件號碼

WHERE a.授信品種 LIKE“扶貧小額信用貸款”

AND （b.授信品種 LIKE“農(nóng)戶聯(lián)保貸款”O(jiān)R b.授信品種 LIKE “農(nóng)村小額信用貸款”）

AND? （YEAR（a.始貸日期）-YEAR（b.到期日期））×12+MONTH（a.始貸日期）-MONTH（b.到期日期）>3

案例：某貧困戶2012年到期的農(nóng)戶聯(lián)保貸款3萬元，于2016年11月仍有2.1萬元無法還本付息，五級貸款形態(tài)已確定為“可疑”，該貧困戶2016年12月享受扶貧小額信貸2萬元，并于此筆貸款前一天還清了2012年的貸款余額，經(jīng)入戶調(diào)查該貧困戶承認新貸款就是直接歸還舊貸款，并未用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

二、最新土地確權(quán)信息助力精準(zhǔn)扶貧情況

2015年國家全面推行農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策改革，將農(nóng)業(yè)的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，將目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤。在扶貧政策審計中，除了以往關(guān)注的耕地地力保護等資金截留問題，還應(yīng)該結(jié)合土地確權(quán)信息關(guān)注虛報耕地面積套取各類涉農(nóng)補貼的問題。

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項權(quán)利的確認、認定，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容。2018年全國的土地確權(quán)工作全面完成，本次土地確權(quán)的依據(jù)是以第二輪土地延包合同為依據(jù)，對全國每一宗土地權(quán)進行了土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記造冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序。審計應(yīng)關(guān)注農(nóng)戶享受農(nóng)業(yè)支持保護補貼的耕地面積是否超出土地確權(quán)中的耕地面積。

具體審計思路：獲得某地土地確權(quán)的承包地塊和家庭成員信息，比對該地扶貧項目受益信息，找出受益戶中土地確權(quán)面積低于收益面積的疑點。參考語句如下：

SELECT c.鄉(xiāng)鎮(zhèn)，c.村，c.姓名，c.證件號碼，c.地畝數(shù)合計，c.承包方編碼，c.[承包方（代表）姓名]，SUM（d.合同面積） 合同面積合計，SUM（d.實測面積）實測面積合計，多享受畝數(shù)=c.地畝數(shù)合計-SUM（d.實測面積）

FROM （ SELECT 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村，a.姓名，a.證件號碼，SUM（a.地畝數(shù)） 地畝數(shù)合計，b.承包方編碼，b.[承包方（代表）姓名]

FROM （ SELECT distinct 姓名，性別，證件號碼，民族，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村，項目名稱，受益年度，地畝數(shù)，[發(fā)放金額（元）]，[補貼物資（公斤）]，發(fā)放日期，聯(lián)系方式，備注 FROM [2018年扶貧項目受益名單]） as a

JOIN [土地確權(quán)-家庭成員表] as b? ON a.證件號碼=b.證件號碼 WHERE 地畝數(shù) IS NOT NULL

GROUP BY 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村，a.姓名，a.證件號碼，b.承包方編碼，b.[承包方（代表）姓名]

AS c JOIN [土地確權(quán)-承包地塊調(diào)查表] AS d ON c.承包方編碼=d.承包戶代碼

GROUP BY c.鄉(xiāng)鎮(zhèn)，c.村，c.姓名，c.證件號碼，c.地畝數(shù)合計，c.承包方編碼，c.[承包方（代表）姓名]

HAVING c.地畝數(shù)合計>sum（d.實測面積）+1

案例：某貧困戶2018年享受耕地地力保護的地畝數(shù)為20畝，而土地確權(quán)信息中顯示該農(nóng)戶承包地塊僅3畝，實地調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)存在部分村鎮(zhèn)干部以虛報農(nóng)戶耕地面積套取財政補貼的違規(guī)違紀(jì)問題。

三、建檔立卡貧困人員分戶情況

貧困戶的識別要以戶為單位進行整戶識別，原則上按照戶口簿登記人員為準(zhǔn)，入贅或嫁出子女以常住地為準(zhǔn)，大專及以上在校生因上學(xué)戶口遷出的、共同生活的無戶籍人口、應(yīng)征入伍的義務(wù)兵與其家庭成員合并識別。在建檔立卡精準(zhǔn)識別審計中，除了以往關(guān)注的惡意分戶重復(fù)享受相關(guān)補貼政策，還應(yīng)該關(guān)注合法分戶后建檔立卡貧困戶信息沒有及時更新導(dǎo)致繼續(xù)享受扶貧政策的問題。

根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定，戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單獨居住的自立一戶，以本人為戶主。分戶的條件是實際住房有兩個以上自然間，且單獨生活。根據(jù)政策，年滿18周歲，經(jīng)濟獨立，且跟父母分開居住的都可以申請分戶。由于建檔立卡精準(zhǔn)識別多是2016年以前完成的，目前在建檔立卡貧困戶中存在很多孩子成家立業(yè)后合法分戶出去的情況，各地扶貧辦因未與公安等部門信息及時對接，導(dǎo)致存在已分戶出去且不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的人員仍在庫中并享受扶貧政策，造成識別不精準(zhǔn)、違規(guī)享受危房改造等財政補貼的問題。

具體審計思路：獲得當(dāng)?shù)貞艏畔?，與當(dāng)?shù)亟n立卡貧困戶中的戶籍信息進行比對，剔除因死亡等原因?qū)е碌脑瓚糁髯兏?、成員未增減的情況后，就是戶籍成員另立新戶的疑點，進一步延伸核查落實問題。當(dāng)然，獲取批量戶籍信息存在重大審計風(fēng)險，也可以將建檔立卡貧困戶信息導(dǎo)出后，交由當(dāng)?shù)毓矐艏芾聿块T進行比對，再將結(jié)果反饋給審計組。參考語句如下：

SELECT a.戶號，a.公民身份證號碼，a.姓名，a.與戶主關(guān)系，a.戶口性質(zhì)，b.戶編號 as [建檔立卡戶編號]，b.與戶主關(guān)系 as [與原戶主關(guān)系]，b.人數(shù) as[原戶人數(shù)]，c.姓名 as [原戶主]，c.證件號碼

FROM （SELECT × FROM [戶籍信息]WHERE 戶號 IN （SELECT a.戶號 FROM [戶籍信息] AS a JOIN [貧困人口完整信息表]AS b ON a.公民身份證號碼=b.證件號碼 AND a.與戶主關(guān)系 LIKE “戶主” AND b.與戶主關(guān)系 NOT LIKE “戶主”））? AS a

LEFT JOIN [貧困人口完整信息表] AS b ON a.公民身份證號碼=b.證件號碼

LEFT JOIN [貧困人口完整信息表] AS c ON b.戶編號=c.戶編號 AND c.與戶主關(guān)系 LIKE “戶主”

案例：某貧困戶中長子2017年結(jié)婚后，新立戶籍成為戶主，目前家庭成員包括配偶和孩子，由于建檔立卡貧苦戶信息未及時變更，該戶長子仍舊享受公益性崗位補貼等多項扶貧政策。

（作者單位：河南省審計廳）