城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定及盤活利用對(duì)策研究

高雄林 韓朗

摘要：本研究主要分析望謨縣內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀、類型、空間分布及存在問(wèn)題，為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤活利用等工作打基礎(chǔ)，為新增建設(shè)用地與內(nèi)涵挖潛相結(jié)合的用地保障方式提供依據(jù)，促進(jìn)存量建設(shè)用地盤活，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。采用定量和定性指標(biāo)方法對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行認(rèn)定調(diào)查。研究結(jié)果表明：城鎮(zhèn)低效用地總面積為66.6392 hm2，定性指標(biāo)分析圖斑個(gè)數(shù)為31個(gè)，定量指標(biāo)分析77個(gè);城鎮(zhèn)低效用地盤活利用過(guò)程中對(duì)產(chǎn)權(quán)的征收或調(diào)整是實(shí)現(xiàn)土地從現(xiàn)狀到未來(lái)利用狀態(tài)的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵。通過(guò)挖掘存量建設(shè)土地的潛力，有效地改變土地利用方式，從根本上改變土地資源的供給和需求之間的矛盾，才能更好地為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)的建設(shè)提供用地保障，保護(hù)和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn);低效;認(rèn)定;盤活;對(duì)策

城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定及再開發(fā)盤活利用，不僅有效釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間;同時(shí)可利用土地級(jí)差收益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其次，實(shí)現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化，提供均等的公共服務(wù)，是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵[1-3]。因此，破解保護(hù)資源和保障發(fā)展的矛盾，關(guān)鍵在于高效節(jié)約利用土地資源[4-6]。

一、 研究區(qū)概況

（一） 土地資源利用現(xiàn)狀

根據(jù)望謨縣2016年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析，望謨縣建設(shè)用地規(guī)模為4900.54 hm2，占總面積1.62%，農(nóng)用地規(guī)模為265334.05 hm2，占總面積87.90%，未利用地規(guī)模為31609.40 hm2，占總面積10.47%。

根據(jù)實(shí)地調(diào)查分析得知，望謨縣建設(shè)用地利用主要存在問(wèn)題有：①老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)等住宅用地布局不合理，房屋建筑質(zhì)量低，基礎(chǔ)設(shè)施老化，存在安全隱患，且空置閑置用地較多，土地利用率低;②老工業(yè)區(qū)生產(chǎn)基地不符合安全生產(chǎn)及環(huán)保要求，消防配套設(shè)施不完善，土地產(chǎn)出比低;③批而未用用地占比較大，通過(guò)調(diào)查了解其原因在于在開發(fā)利用過(guò)程中，由于后期資金不足，導(dǎo)致未能開發(fā)利用，進(jìn)而批地處于閑置狀態(tài);④存量建設(shè)用地土地利用率低，且建筑房屋大多為危舊房。

（二） 城鎮(zhèn)低效用地分類

根據(jù)《貴州省國(guó)土資源廳關(guān)于做好全省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的通知》（黔國(guó)土資函〔2017〕122號(hào)）、《貴州省低效用地調(diào)查技術(shù)方案（試行）》文件及望謨縣土地現(xiàn)狀用途與利用狀況，將城鎮(zhèn)低效用地劃分為住宅用地、商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，其他建設(shè)用地及批而未用土地六大類。

二、研究方法

城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方法分為定性指標(biāo)與定量指標(biāo)，定性指標(biāo)中只需滿足其中一項(xiàng)即可認(rèn)定為低效用地;定量指標(biāo)經(jīng)計(jì)算后與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析后確定。

（一）定性指標(biāo)

①布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等;②國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;③不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;④“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地;⑤符合國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)文件分類處理要求的歷史遺留建設(shè)用，即符合土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為建設(shè)用地但沒(méi)有合法用地手續(xù)的歷史遺留建設(shè)用地（2009年12月31日之前）;⑥批而未用土地。以上定性指標(biāo)滿足其中一項(xiàng)即可認(rèn)定為低效用地。

（二）定量指標(biāo)

定量指標(biāo)從用地強(qiáng)度和用地效益兩個(gè)方面進(jìn)行確定，主要指標(biāo)包括容積率、建筑密度、人均用地、地均投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、基礎(chǔ)設(shè)施完備度等。

（1）定量指標(biāo)計(jì)算方法

定量指標(biāo)計(jì)算過(guò)程中主要包括現(xiàn)狀值計(jì)算、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值計(jì)算，兩者計(jì)算過(guò)程中均包含綜合容積率、人均居住用地面積、基礎(chǔ)設(shè)施水平及建筑密度等參數(shù)。其中指標(biāo)現(xiàn)狀值根據(jù)實(shí)地調(diào)查進(jìn)行確定，而指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值計(jì)算依據(jù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用標(biāo)準(zhǔn)值比例推算法，根據(jù)有關(guān)指標(biāo)屬性及理想值取值特征差異，按下列原則和方法確定。

①正向相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

正向相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化初始值（Fi0）按照公式（1）進(jìn)行：

各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Fi的確定需區(qū)分以下兩種情形加以確定：若Fi0≥1，F(xiàn)i=1，表示指標(biāo)實(shí)際值為合理狀態(tài);若Fi0<1，F(xiàn)i= Fi0，計(jì)算結(jié)果表示調(diào)查單元的對(duì)應(yīng)指標(biāo)實(shí)際值與理想值的差距。

②適度相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

適度相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Fi按照公式（2）進(jìn)行：

具體確定各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Fi時(shí)，ui的取值需區(qū)分以下三種情形分別加以確定：若bi隸屬ui所在區(qū)間，F(xiàn)i直接賦為1，表示指標(biāo)實(shí)際值為合理狀態(tài);若bi>ui的上界值，此時(shí)式中的ui取相應(yīng)理想值的上界值，表示指標(biāo)實(shí)際值超過(guò)理想值的狀況;若bi

（2）定量指標(biāo)分值計(jì)算

調(diào)查地塊土地利用強(qiáng)度和效益綜合評(píng)價(jià)分值（λ）的計(jì)算按照公式（3）進(jìn)行。

三、 結(jié)果與分析

（一） 城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定結(jié)果

根據(jù)調(diào)查基礎(chǔ)內(nèi)容和計(jì)算結(jié)果，望謨縣城鎮(zhèn)低效用地個(gè)數(shù)共108塊，總面積為66.6392 hm2。定性指標(biāo)分析圖斑個(gè)數(shù)為31塊，面積為52.4336 hm2，定量指標(biāo)分析77塊，面積為14.2056 hm2。通過(guò)認(rèn)定調(diào)查結(jié)果分析表明：低效住宅用地大多數(shù)在棚改項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)上低效住宅用地的多屬于危房或農(nóng)戶已搬遷留下來(lái)的空心房，房架結(jié)構(gòu)多以木質(zhì)為主;低效商服用地主要為一些商鋪房;低效公共管理與公共服務(wù)用地多是以原建設(shè)的醫(yī)院、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)團(tuán)體用地，改變用途、規(guī)劃改造以及空置的建設(shè)用地;低效工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地是一些老舊、土地利用效率低下且存在安全隱患的水泥廠企業(yè);低效其他建設(shè)用地主要是一些廢棄的豬圈等養(yǎng)殖用地。

（二） 城鎮(zhèn)低效用地盤活利用存在的問(wèn)題

根據(jù)望謨縣低效用地認(rèn)定的類型及分布情況得知，望謨縣相對(duì)于新增建設(shè)用地的開發(fā)利用，存量低效建設(shè)用地再開發(fā)最大的不同是要面對(duì)數(shù)量更多的既有產(chǎn)權(quán)人，并且他們擁有產(chǎn)權(quán)的單位經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高。如何完成對(duì)這些產(chǎn)權(quán)的征收或調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地從現(xiàn)狀到未來(lái)利用狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，是望謨縣城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行制度框架下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)征收或調(diào)整的模式，一般是由政府征收國(guó)有土地上的房屋并收回土地使用權(quán)，或征收集體建設(shè)用地所有權(quán)并完成拆遷后，出讓或劃撥土地，由取得土地使用權(quán)的建設(shè)單位完成開發(fā)改造任務(wù)。該模式完全由政府主導(dǎo)，在實(shí)踐中往往會(huì)遇到多重難題。主要有以下三方面：一是資金需求量大。二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜。三是補(bǔ)償爭(zhēng)議頻發(fā)。

四、 結(jié)語(yǔ)：

上述通過(guò)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)對(duì)望謨縣城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)分析了盤活利用過(guò)程中存在的問(wèn)題，結(jié)果表明：通過(guò)有效地改變土地利用方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從根本上改變土地資源的供給和需求之間的矛盾，才能更好地保護(hù)和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。為更好的提高望謨縣城鎮(zhèn)低效用地改造效率，保障土地權(quán)利人利益，以優(yōu)化人居環(huán)境、改善城鄉(xiāng)面貌和健康生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

①推進(jìn)老工業(yè)區(qū)企業(yè)搬遷改造。對(duì)望謨縣城區(qū)老工業(yè)區(qū)企業(yè)視情況分別實(shí)施就地改造、易地遷建和依法關(guān)停等。

②合理選擇搬遷企業(yè)承接地。根據(jù)搬遷企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展方向等條件，引導(dǎo)企業(yè)向具備條件的平洞街道辦產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等園區(qū)搬遷，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

③將老城區(qū)、老工業(yè)區(qū)搬遷改造與加快棚戶區(qū)改造緊密結(jié)合，大力推進(jìn)老城區(qū)、老工業(yè)區(qū)、棚戶區(qū)改造。積極引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與棚戶區(qū)改造。

④充分挖掘低效用地開發(fā)潛力，重點(diǎn)保障易地扶貧搬遷用地，提高建設(shè)用地效率，助力脫貧攻堅(jiān)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張勇，鄭燕鳳，朱偉亞.低效用地認(rèn)定及處置政策[J].中國(guó)土地，2018（06）：34-35.

[2]唐世清，周振舉，雷逢春.關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)情況的調(diào)查與思考[J].中國(guó)土地，2018（08）：38-40.

[3]唐亮，劉軍芳，馬賢磊.城市建設(shè)用地消耗強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平協(xié)調(diào)發(fā)展研究——基于城市發(fā)展階段的分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2017，31（11）：73-82.

[4]張莉.低效用地和閑置土地利用盤活的對(duì)策與建議[J].價(jià)值工程，2017，36（34）：86-87.

[5]瞿忠瓊，王晨哲，高路.基于節(jié)地原則的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地宗地評(píng)價(jià)——以江蘇省泰州市海陵區(qū)為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2018，32（11）：50-56.

[6]李哲，代顯峰.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策初探[J].國(guó)土資源，2018（05）：54-55.

作者簡(jiǎn)介：高雄林（1981-），男，貴州銅仁人，碩士，高級(jí)工程師。主要從事土地規(guī)劃與利用研究。