當(dāng)對外援助成套項(xiàng)目遇到PPP模式

胡昊 朱鳳風(fēng)

隨著中國對外援助規(guī)模持續(xù)增長，公眾和學(xué)者紛紛提出應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整對外援助政策，使其更符合新時代中國特色大國外交思想中“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的目標(biāo)追求。

有學(xué)者提到，必須在宏觀政策規(guī)劃、具體管理制度的完善、項(xiàng)目實(shí)施的評估機(jī)制的建立及援助內(nèi)容的擴(kuò)展等方面推進(jìn)變革。也有專家建議，將對外援助的開展與國家“一帶一路”倡議、新興多邊開發(fā)銀行戰(zhàn)略結(jié)合起來，借助國家大戰(zhàn)略推進(jìn)對外援助工作的跨越式發(fā)展。

中國相關(guān)政府部門也十分關(guān)注對外援助政策的完善與優(yōu)化，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的對外援助（2014）》白皮書中提到，今后，中國將繼續(xù)增加對外援助投入，進(jìn)一步優(yōu)化援助結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新援助方式，提高資金使用效率，有效幫助受援國改善民生，增強(qiáng)自主發(fā)展能力。

目前，中方代建的成套項(xiàng)目是中國最主要的對外援助方式。成套項(xiàng)目，是指中方在援外資金項(xiàng)下，通過組織或指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)等全部或部分階段，向受援方提供用于生產(chǎn)生活、公共服務(wù)等成套設(shè)備和工程設(shè)施，并提供建成后長效質(zhì)量保證和配套技術(shù)服務(wù)的援助項(xiàng)目。自中國提供援外成套項(xiàng)目以來，援外工程管理體制經(jīng)歷了由單純運(yùn)用行政手段管理對外援助的“總交貨人部制”“承建部負(fù)責(zé)制”到承包單位有較大自主權(quán)的“投資包干制”“承包責(zé)任制”，再到承包單位全面負(fù)責(zé)的“項(xiàng)目管理+工程總承包”實(shí)施方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了對外援助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

但是，中國對外援助成套項(xiàng)目總承包企業(yè)局限于承包商視角，長期以來更注重實(shí)施建造，缺乏對利用援助資金撬動引導(dǎo)更多社會資本參與開展援助合作的關(guān)注，與“共同發(fā)展、互利共贏”的對外援助原則差距較大。在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資面臨巨大資金缺口的背景下，以政府對外援助資金為杠桿，帶動更多社會資本支持發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展，可以將寶貴的政府援助資金轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，PPP被認(rèn)為是撬動社會資本以彌補(bǔ)融資缺口的有效解決方案。目前普遍接受的廣義PPP定義是指政府與社會資本之間，以提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的合作伙伴關(guān)系。PPP的優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)更小。艾倫咨詢集團(tuán)（Allen Consulting Group）比較了澳大利亞的21個PPP項(xiàng)目和33個傳統(tǒng)模式項(xiàng)目，得出結(jié)論，PPP模式在成本效率與完工進(jìn)度方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式。英國審計(jì)署對PFI模式（英國PPP主要開展模式）和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，也得出了相似的結(jié)果。

中國在增加對外援助投入的同時，在對外援助的成套項(xiàng)目中引入PPP模式（即政府與工程承包企業(yè)就成套項(xiàng)目簽署以實(shí)現(xiàn)對外援助目標(biāo)為宗旨的PPP協(xié)議，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系），可以大幅提高資金使用效率，提升對外援助有效性。為服務(wù)國家戰(zhàn)略，在中方代建的對外援助成套項(xiàng)目中更好地實(shí)施PPP模式，本文提出以下建議。

（1）加強(qiáng)績效考核，提高成套項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率。PPP模式中，績效考核評價(jià)結(jié)果是價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府付費(fèi)及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此，在對外援助成套項(xiàng)目中采用PPP模式，政府需要加強(qiáng)績效考核，提出具體詳細(xì)的考核內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用要求，監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司切實(shí)履行合同義務(wù)，激勵社會資本或項(xiàng)目公司通過管理和技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

現(xiàn)行的“項(xiàng)目管理+工程總承包”實(shí)施方式雖然在一定程度上可以保證對外援助成套項(xiàng)目的造價(jià)、工期與質(zhì)量，卻無法做到像PPP模式一樣按績效付費(fèi)。在PPP模式的績效驅(qū)動下，工程承包企業(yè)作為社會資本參與對外援助成套項(xiàng)目立項(xiàng)、可研、融資、建設(shè)及運(yùn)營的全生命周期管理工作，對項(xiàng)目的理解更為全面，能較好地將項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)最大化的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性運(yùn)營。

（2）結(jié)合“一帶一路”，助力工程承包企業(yè)“走進(jìn)去”。在 “一帶一路”倡議不斷推進(jìn)的背景下，“一帶一路”沿線國家迎來了建設(shè)熱潮。不容忽視的是，國際工程承包市場競爭程度加劇，工程承包企業(yè)所要提供的服務(wù)也日益復(fù)雜，PPP模式已成為“一帶一路”沿線乃至全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新趨勢。當(dāng)前，中國新增對外援助重大項(xiàng)目逐漸向“一帶一路”沿線國家傾斜，這正是中國企業(yè)打開市場“走進(jìn)去”的大好時機(jī)。對外援助成套項(xiàng)目因其特殊性，融資風(fēng)險(xiǎn)較低，可操作性較高。工程承包企業(yè)可以以對外援助PPP項(xiàng)目為突破口，積累實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)人才交流，熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，深耕重點(diǎn)市場，為“一帶一路”倡議的落實(shí)打好先期基礎(chǔ)。

（3）引入多方合作，消除受援國家的疑慮情緒。有些西方輿論丑化中國的對外援助，一些受援國民眾因此對中國有抵制與不滿情緒。在PPP模式下，中國工程承包企業(yè)可以在對外援助項(xiàng)目中引入國際性公司或當(dāng)?shù)毓咀鳛楹献骰锇?，也可以調(diào)動國際性財(cái)團(tuán)或當(dāng)?shù)氐纳鐣Y本，以消除部分受援國民眾對中國的敵意，也可消除受援國政府對中國的疑慮。此外，中國工程承包企業(yè)也可以較為全面地公開中國對外援助成套項(xiàng)目的績效考核或評估信息，闡釋和推廣中國特色對外援助原則與模式，增強(qiáng)中國在國際發(fā)展援助與合作領(lǐng)域的話語權(quán)。

（4）創(chuàng)新合作模式，實(shí)現(xiàn)對外援助的合作共贏。相較于交鑰匙工程，PPP模式為擬開展的對外援助成套項(xiàng)目提供了更加豐富的融資渠道及更深層次的合作方式。因此，在對外援助成套項(xiàng)目以PPP模式開展的過程中，項(xiàng)目各參與方應(yīng)積極主動探索合作模式與實(shí)踐創(chuàng)新。如中方政府既可采用政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助的方式直接參與PPP項(xiàng)目，也可采取貼息的形式，鼓勵中國進(jìn)出口銀行參與對外援助PPP項(xiàng)目，借助項(xiàng)目公司撬動社會資金和國際商業(yè)資金參與項(xiàng)目實(shí)施，擴(kuò)大對外援助的資金規(guī)模。東道國政府可與企業(yè)開展深層次的合作以獲取自身獨(dú)立發(fā)展所需要的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。