政府方如何控制PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資

謝媛媛

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》 （財(cái)金〔2014〕113號(hào)），PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三種不同的模式。無(wú)論何種付費(fèi)模式，社會(huì)資本方均需要通過獲得付費(fèi)以收回投資成本并獲得合理收益，而項(xiàng)目建設(shè)總投資是具體付費(fèi)金額的測(cè)算和確定的基礎(chǔ)，它是政府未來(lái)給社會(huì)資本方支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或服務(wù)費(fèi)用的基準(zhǔn)值，對(duì)政府最終的支出責(zé)任起著至關(guān)重要的作用，只有合理控制項(xiàng)目建設(shè)總投資才能相應(yīng)地降低使用者付費(fèi)的金額或減少政府的支出責(zé)任。但在三種不同的模式下，政府方所承擔(dān)的項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)不一樣，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的需求也不同，所以政府方對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資控制不能一概而論，需要針對(duì)不同的付費(fèi)模式及項(xiàng)目基本條件進(jìn)行分析。本文通過云南某市政公用類PPP項(xiàng)目（下稱“云南PPP項(xiàng)目”）的案例，對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式下政府方如何控制PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資作具體的分析和介紹，以期給予相關(guān)參與方一定的指引和參考。

云南PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資概況

云南PPP項(xiàng)目投資估算已批復(fù)，屬于市政公用類新建PPP項(xiàng)目，采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制，運(yùn)作方式為BOT，政府方已招標(biāo)設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)工作尚未完成，項(xiàng)目招標(biāo)社會(huì)投資人采用PPP方式，社會(huì)投資人中標(biāo)后與政府出資代表共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的優(yōu)化設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)維及移交工作。

本項(xiàng)目按可研批復(fù)投資估算調(diào)整后的金額為45 800萬(wàn)元，包括建安工程費(fèi)用32 300萬(wàn)元，工程建設(shè)其他費(fèi)用7 800萬(wàn)元，工程預(yù)備費(fèi)4 000萬(wàn)元。建設(shè)期利息 1 600萬(wàn)元，鋪底流動(dòng)資金100萬(wàn)元。其中，項(xiàng)目建設(shè)總投資為計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

基于以上情況，政府方對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資進(jìn)行控制。

不同階段的投資控制措施

2017年9月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布建辦標(biāo)函〔2017〕621號(hào)，關(guān)于征求《建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用項(xiàng)目組成（征求意見稿）》《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包費(fèi)用項(xiàng)目組成（征求意見稿）》意見函，指出建設(shè)項(xiàng)目總投資為完成工程項(xiàng)目建設(shè)并達(dá)到使用要求或生產(chǎn)條件，而在建設(shè)期內(nèi)預(yù)計(jì)或?qū)嶋H投入的總費(fèi)用，包括工程造價(jià)、增值稅、資金籌措費(fèi)和流動(dòng)資金。

云南PPP項(xiàng)目因?yàn)榭裳信鷱?fù)較早，故建設(shè)總投資的構(gòu)成暫按原批復(fù)，如征求意見稿確定后則按批復(fù)后的《建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用項(xiàng)目組成》進(jìn)行控制。項(xiàng)目不同階段的具體控制措施也不同。

可行性研究階段——加強(qiáng)投資估算管理

項(xiàng)目可行性研究的程序前置性、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)總投資的控制性地位是毋庸置疑的，可行性研究報(bào)告提出的投資估算，經(jīng)批準(zhǔn)后可作為以后建設(shè)階段投資控制的基本依據(jù)。交通運(yùn)輸部頒發(fā)的《公路建設(shè)項(xiàng)目可行性究報(bào)告編制辦法（交規(guī)劃發(fā)〔2010〕178號(hào)）》第七條有明確的規(guī)定?！肮こ炭尚行匝芯侩A段投資估算與初步設(shè)計(jì)概算之差，應(yīng)控制在投資估算的10%以內(nèi)”，這一方面表明可研提出的投資估算對(duì)項(xiàng)目建設(shè)總投資起著關(guān)鍵性的制約作用，另一方面，可研提出的投資估算，還關(guān)系到項(xiàng)目是否成立，若以后階段的投資變動(dòng)超過規(guī)定的幅度，可研將被推翻重做、重新報(bào)批，項(xiàng)目立項(xiàng)也有可能被取消。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算，對(duì)項(xiàng)目可行性研究以后過程的投資控制實(shí)際上發(fā)揮著“封頂”作用。

從2014年起到2017年，短短三年多的時(shí)間，全國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額已突破16萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目高速增長(zhǎng)背后也存在諸多亂象。為貫徹落實(shí)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）精神，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，全國(guó)開展了PPP項(xiàng)目集中清理工作，退庫(kù)項(xiàng)目中有部分項(xiàng)目因可研和審批缺失、項(xiàng)目?jī)?nèi)容和規(guī)模不符、概算嚴(yán)重超估算等原因需要重新編制可研而申請(qǐng)或被退庫(kù)。因此，加強(qiáng)可行性研究報(bào)告的決策論證，不僅是項(xiàng)目建設(shè)投資控制的需要，也是做規(guī)范PPP項(xiàng)目的重要前提。

目前，大部分PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段所用的項(xiàng)目建設(shè)總投資金額為經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算金額，投資估算成為物有所值定量評(píng)價(jià)和財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的上限，因此政府方需要加強(qiáng)項(xiàng)目前期可行性研究工作，嚴(yán)格執(zhí)行決策論證程序，提高可行性研究報(bào)告質(zhì)量和投資估算精度，促進(jìn)投資估算發(fā)揮應(yīng)有約束力的效果，使其成為解決建設(shè)項(xiàng)目投資失控問題的良方之一。

初步設(shè)計(jì)階段——強(qiáng)化投資概算管理

在有了切實(shí)可行的投資估算后，工程造價(jià)的控制從初步設(shè)計(jì)階段開始進(jìn)入詳細(xì)圖紙階段，初步設(shè)計(jì)階段的目標(biāo)定位直接影響工程投資總額，同時(shí)設(shè)計(jì)階段的不斷優(yōu)化也是節(jié)約成本的最行之有效的方法。

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資〔2015〕482號(hào)）文件第二條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補(bǔ)，如超概算，由項(xiàng)目主管部門自行核定調(diào)整并處理”。第三條規(guī)定，“除項(xiàng)目建設(shè)期價(jià)格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素外，經(jīng)核定的概算不得突破”。第十三條規(guī)定，“項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)核定后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變?cè)O(shè)計(jì)方案。確需調(diào)整將會(huì)突破投資概算的，必須事前向國(guó)家發(fā)展改革委正式申報(bào)，未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得擅自調(diào)整實(shí)施”。

云南PPP項(xiàng)目為政府方招標(biāo)的設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)及概算編制，政府方在此階段一方面加強(qiáng)初設(shè)的審批嚴(yán)格控制概算，另一方面在PPP合同中規(guī)定了項(xiàng)目結(jié)算原則上不能突破概算，如項(xiàng)目公司原因造成的超出概算由項(xiàng)目公司承擔(dān)，如因政府方提出項(xiàng)目范圍變更時(shí)，項(xiàng)目公司需要根據(jù)政府方提出的變更要求，初步估算該變更是否會(huì)超出概算10%以上。如確會(huì)超概算10%，則項(xiàng)目公司需根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，與政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)通過會(huì)議、文件方式進(jìn)行溝通，以會(huì)議紀(jì)要、實(shí)施機(jī)構(gòu)出具變更要求等形式固定政府方的變更要求，并提請(qǐng)政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)落實(shí)各相關(guān)職能部門，尤其是發(fā)改部門，以政府班子會(huì)議形式落實(shí)超概算的重新核準(zhǔn)處理辦法，最終以政府紅頭文件形式確認(rèn)。政府方在此階段對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資控制，一方面通過嚴(yán)格的初設(shè)審批概算，另一方面通過規(guī)范的程序解決超出概算的問題。

招標(biāo)階段——對(duì)建安工程費(fèi)降造管理

云南PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段把經(jīng)政府批復(fù)的工程量清單控制價(jià)下浮率（安全文明施工費(fèi)用及規(guī)費(fèi)不降造）作為采購(gòu)的競(jìng)價(jià)標(biāo)的之一，通過競(jìng)爭(zhēng)對(duì)影響項(xiàng)目建設(shè)總投資最大的建安工程費(fèi)用進(jìn)行降造，一方面實(shí)現(xiàn)了充分競(jìng)爭(zhēng)，另一方面實(shí)現(xiàn)了政府方對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資在招標(biāo)階段的控制。

PPP合同中——對(duì)各項(xiàng)投資全面管控

云南PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資以實(shí)施方案中按可研批復(fù)投資估算調(diào)整后的金額45 800萬(wàn)元為上限。在PPP合同實(shí)施過程中，由政府招標(biāo)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)；對(duì)建設(shè)期的工期、質(zhì)量、投資控制等方面進(jìn)行績(jī)效考核。按合同規(guī)定，對(duì)各項(xiàng)投資的控制情況如下。

1.建設(shè)投資費(fèi)用

（1）建安工程費(fèi)用。建安工程費(fèi)用在征求社會(huì)資本合理意見后以政府批復(fù)的工程量清單控制價(jià)，按中標(biāo)下浮率降造后進(jìn)行結(jié)算（安全文明施工費(fèi)用及規(guī)費(fèi)不降造）；工程變更的單價(jià)參照降造后的工程量清單控制價(jià)中的單價(jià)，如果工程量清單控制價(jià)中無(wú)相應(yīng)的參照單價(jià)，則按編制工程工程量清單控制價(jià)的原則編制新增單價(jià)并按中標(biāo)下浮率降造后使用；工程變更使用基本預(yù)備費(fèi)，在基本預(yù)備費(fèi)中進(jìn)行控制。

工程量清單控制價(jià)的編制原則如下。

1）采用的依據(jù)。根據(jù)采購(gòu)文件、采購(gòu)答疑、響應(yīng)文件、合同書及條款、相關(guān)計(jì)價(jià)規(guī)范和計(jì)量規(guī)則、施工圖紙、國(guó)家及有關(guān)部門的規(guī)定等，采用工程量清單計(jì)價(jià)模式。

2）計(jì)價(jià)規(guī)范及定額?！督ㄔO(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）、《房屋建筑與裝飾工程工程量計(jì)算規(guī)范》（GB50854-2013）等相關(guān)配套規(guī)范說(shuō)明，以及云南省內(nèi)建設(shè)工程造價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)及相關(guān)配套定額。同時(shí)，合同簽訂日以后除在合同中約定的調(diào)整因素及政策性調(diào)整外，其他原因產(chǎn)生的變化不再進(jìn)行調(diào)整。

3）材料、燃料動(dòng)力費(fèi)價(jià)格。如果在開工前工程量清單控制價(jià)已經(jīng)批復(fù)，則以工程量清單控制價(jià)中的價(jià)格為基準(zhǔn)價(jià)；如果開工前工程量清單計(jì)價(jià)模式的控制價(jià)尚未批復(fù)，以監(jiān)理簽發(fā)工程開工令發(fā)出當(dāng)期的價(jià)格信息；如果價(jià)格信息中沒有的，由發(fā)包人、承包人、監(jiān)理、造價(jià)四方通過詢價(jià)或招標(biāo)確定。

（2）工程建設(shè)其他費(fèi)用。工程建設(shè)其他費(fèi)用（建設(shè)單位管理費(fèi)、土地相關(guān)費(fèi)用摘出單列）如估算中列有明細(xì)的以估算中明細(xì)為上限，以招標(biāo)或委托的合同價(jià)納入決算總投資；估算中沒有包含的費(fèi)用，以招標(biāo)或委托的合同價(jià)納入決算總投資；建設(shè)單位管理費(fèi)，如概算中有列，以概算中所列金額為上限，如概算中未列，按文件中所列計(jì)算方法計(jì)取后作為上限。

與土地相關(guān)的費(fèi)用，按當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，最終以第三方機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)部門審核確認(rèn)的費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目決算總投資；本項(xiàng)決算金額不超過投資估算，超過的部分，資金缺口由雙方協(xié)商解決。

決算的全部工程建設(shè)其他費(fèi)以投資估算為上限。

（3）預(yù)備費(fèi)用?；绢A(yù)備費(fèi)用按批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更和國(guó)家政策性調(diào)整所增加的投資以及為解決意外事故而采取措施所增加的工程項(xiàng)目和費(fèi)用進(jìn)行結(jié)算，決算金額不超過估算金額，如估算中未列此項(xiàng)費(fèi)用，按相關(guān)規(guī)定計(jì)算后作為上限。漲價(jià)預(yù)備費(fèi)按合同約定進(jìn)行計(jì)算，決算金額不超過估算金額，如估算中未列此項(xiàng)費(fèi)用，按相關(guān)規(guī)定計(jì)算后作為上限。

2.建設(shè)期利息

在項(xiàng)目建設(shè)期間，以項(xiàng)目決算總投資扣減社會(huì)資本方應(yīng)出資的項(xiàng)目資本金和政府在建設(shè)期投入其他資金為總基數(shù)，按每期投入的金額及合同約定的年利率計(jì)算，計(jì)算方式為當(dāng)年付息。經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)部門審核確認(rèn)的金額計(jì)入項(xiàng)目決算總投資。

3.鋪底流動(dòng)資金

按建設(shè)主管部門批準(zhǔn)并經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)部門審核確認(rèn)的費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目決算總投資；本項(xiàng)決算金額不超過概算，如概算中未列此項(xiàng)費(fèi)用，按相關(guān)規(guī)定計(jì)算后作為上限。

合同中約定的其他費(fèi)用可以計(jì)入總投資的部分，如項(xiàng)目前期咨詢費(fèi)用、績(jī)效考核費(fèi)用等；除本合同約定及甲方原因造成的費(fèi)用納入項(xiàng)目決算總投資以外，其他超出的部分均由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化分成的處理，因項(xiàng)目公司有對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)的權(quán)力，對(duì)于經(jīng)政府批復(fù)的優(yōu)化設(shè)計(jì)所節(jié)約的投資，項(xiàng)目公司享有一定比例的分成，從而激勵(lì)項(xiàng)目公司對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，在保持功能不降低的前提下控制投資。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從項(xiàng)目的可行性研究階段、初步設(shè)計(jì)階段、招標(biāo)階段及PPP合同五個(gè)階段，對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式下政府方如何控制PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資做了解析，鑒于目前多數(shù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，甚至部分PPP合同對(duì)項(xiàng)目總投資控制未進(jìn)行詳細(xì)的約定，為PPP合同在后期履行過程中留下一定的隱患。本文拋磚引玉，期待有更切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的相關(guān)約定對(duì)PPP合同進(jìn)行完善，使PPP項(xiàng)目在提高公共服務(wù)效率的同時(shí)，做到投資上的物有所值。