中國農(nóng)村土地確權(quán)的簡述

自古以來，中國都是一個農(nóng)業(yè)大國。雖然近年來我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但據(jù)國家統(tǒng)計局2017年數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村人口數(shù)為58973萬人，占全國人口總數(shù)的42.7%[1]。因此，可以說農(nóng)民問題是中國的中心問題，而在所有農(nóng)民問題中，土地問題又是最為核心的一部分?？v觀近現(xiàn)代歷史，在中國革命發(fā)展的各個階段，領(lǐng)導(dǎo)階級都提出過自己的土地政策。不論是太平天國的《天朝田畝制度》，國民政府的平均地權(quán)、民生主義，還是建國以后中共實行的土地改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，都是在當(dāng)時的歷史背景和社會背景之下產(chǎn)生的，具有一定的進(jìn)步性。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，農(nóng)村集體土地所有制的弊端開始顯現(xiàn)，政策決策者和相關(guān)學(xué)者也注意到了農(nóng)村土地權(quán)屬的制度性和根源性問題。在原有的承包責(zé)任制框架下，土地在一包基礎(chǔ)上進(jìn)行延包，承包期內(nèi)可多次換包調(diào)整土地，造成地塊不清等問題;早年間農(nóng)戶對土地的權(quán)屬意識淡薄，而土地價值日益上升，尤其是牽涉到土地征用拆遷時，常常發(fā)生土地糾紛。同時，廣大農(nóng)民對自身的土地權(quán)益也有了更新更確切的要求。

為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段土地管理的需要，保障農(nóng)民權(quán)益，助力農(nóng)村人口脫貧致富，黨的十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出了我國土地管理的新的方向，“產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”，明晰了政府要搞好土地確權(quán)等級的決心[2]。2010年，中央一號文件發(fā)布，明確提出要“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)頒證登記工作”[3]，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)入實施階段。2013年和2014年，中央一號文件都重點提到了農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)工作進(jìn)度，“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作”[4]，“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作”[5]，自此，全國各級政府的農(nóng)地確權(quán)工作得到大規(guī)模推進(jìn)。截至2018年底，農(nóng)村地區(qū)基本完成土地確權(quán)，進(jìn)入土地制度改革深化的新階段。土地確權(quán)工作的內(nèi)容主要包括三部分：物權(quán)標(biāo)的合適（確實權(quán)），承包經(jīng)營權(quán)備案和頒證。本次報告通過對已有文獻(xiàn)進(jìn)行整理分析，重點探討2010年以來實施的農(nóng)地確權(quán)登記政策的影響。

新中國成立以來一共進(jìn)行過四次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。除第一次土改獲得較大成功，其余兩次并未給農(nóng)民帶來實際利益[6]。而近年來實行的農(nóng)地確權(quán)政策，以權(quán)利保障為核心，目的是要真正達(dá)到農(nóng)民的土地完整產(chǎn)權(quán)。在原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)村土地較為割裂，并且隨著大量年輕勞動力的流出，各個家庭的農(nóng)地都存在著不同程度的荒廢，這對我國珍貴的耕地資源來說無疑是一種浪費。而農(nóng)地確權(quán)制度通過為農(nóng)民承包地進(jìn)行頒證登記，為農(nóng)用地大規(guī)模流轉(zhuǎn)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。通過土地流轉(zhuǎn)和集中，便能緩解土地經(jīng)營規(guī)模狹小的困境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營。程令國等人利用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011-2012年的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)不僅能夠降低交易成本，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時還可以增強農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強度，提高土地價值[7]。葉劍平的研究也發(fā)現(xiàn)，持有農(nóng)村土地承包合同和證書的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格顯著高于沒有兩證的農(nóng)地[8]。農(nóng)地確權(quán)政策對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，很大一部分原因是體現(xiàn)在農(nóng)戶心理上。土地確權(quán)之后，農(nóng)戶對土地有了更多決策權(quán)，提高了農(nóng)戶的地權(quán)穩(wěn)定性，因此他們更愿意也更有信心在農(nóng)地上投資，當(dāng)農(nóng)地價格上漲時外包出去或在農(nóng)地價格下跌時承包，農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加靈活方便，有利于農(nóng)村空置土地資源的整合。土地流轉(zhuǎn)除了能為農(nóng)戶帶來直接的土地租出收入以外，還能帶來間接效益。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)地的出租方很大一部分可以進(jìn)入城市勞動工作，取得非農(nóng)勞務(wù)收入，為城鎮(zhèn)化建設(shè)添磚加瓦。另一方面，黃季焜等人以有機肥的使用為指標(biāo)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)提高了農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性，使農(nóng)戶更愿意對農(nóng)地進(jìn)行長期穩(wěn)定投資從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[9]。鐘成林等人利用2010-2015年農(nóng)地區(qū)確權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為雖然由于長期穩(wěn)定投資而導(dǎo)致短期內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，但從長期來看，農(nóng)地確權(quán)能夠很大的提升農(nóng)地收益水平，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[10]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要特征就是農(nóng)業(yè)機械化，李寧等人研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的細(xì)分從而降低縱向分工的交易費用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機械外包行業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機械化。綜上所述，農(nóng)地確權(quán)帶來的土地流轉(zhuǎn)主要有三方面的影響：1.荒地整合與農(nóng)業(yè)規(guī)模化運營，為農(nóng)戶帶來直接經(jīng)濟(jì)收益;2.為年輕勞動力騰出就業(yè)空間，創(chuàng)造非農(nóng)勞務(wù)收益;3.促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保證長期收益。

雖然主流研究認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會促進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)戶的非農(nóng)勞務(wù)收入（即前文所述的進(jìn)城務(wù)工），但同時也有研究認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)存在明顯的產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)，能夠顯著減少農(nóng)地拋荒現(xiàn)象。從投資層面講，農(nóng)地確權(quán)帶來的產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)使得整體上農(nóng)田維護(hù)投資增多，有利于農(nóng)村信貸和農(nóng)業(yè)機械、種子、農(nóng)藥等行業(yè)的發(fā)展。由于我國幅員遼闊，各地文化習(xí)俗和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相差較大，對農(nóng)業(yè)規(guī)?；男枨笠膊灰粯?。如果不考慮地方實際，而是全國采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方案進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)，那么很有可能會出現(xiàn)某些不適宜大規(guī)模集成農(nóng)業(yè)的地區(qū)（如山地，丘陵地區(qū)）形成大規(guī)模農(nóng)業(yè)，或是產(chǎn)生過于強勁的產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此外，還存在一種情況，農(nóng)地確權(quán)之后，城市近郊的勞動力進(jìn)城務(wù)工賺取非農(nóng)勞務(wù)收入，同時保留老家的農(nóng)地作為進(jìn)城失敗的退路或是等待拆遷安置，既不耕種也不輕易作土地流轉(zhuǎn)，長期荒置就會造成土質(zhì)劣化，難以耕種。而城市近郊的農(nóng)地是為城市提供日常果蔬的重要補給站，如果成為大片荒地的話，不僅是土地資源的一種浪費，也為城市日常補給增加了壓力。要在保證農(nóng)地確權(quán)政策的實行能帶給農(nóng)戶幸福感的同時，兼顧城鎮(zhèn)化進(jìn)程和降低土地荒置，就更需要不同地區(qū)，不同城市因地制宜地深化土地制度改革。

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作者簡介：

吳少武，出生年月：1999年2月，性別：男，民族：漢族，籍貫：廣東省汕頭市，學(xué)歷：本科，研究方向：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理.