機(jī)構(gòu)改革背景下我國檢察機(jī)關(guān)的職能重構(gòu)

曾鵬 呂立君

摘??要：自黨的十八屆三中全會對我國司法體制改革和監(jiān)察體制改革作出總體部署以來，各試點地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、整合人員編制、完善機(jī)構(gòu)職能，成效初顯。處在這兩項改革交匯點上的檢察機(jī)關(guān)，面臨著重大改革。對檢察機(jī)關(guān)的法律定位必須契合我國現(xiàn)行改革趨勢，在此基礎(chǔ)上整合優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，并與國家權(quán)力機(jī)關(guān)做好職能銜接。最后，在總結(jié)各試點地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)立法工作，讓改革規(guī)范化、程序化、制度化。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督;定位;職權(quán);改革

中圖分類號：D920.4 ??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???? 文章編號：1003-1332（2019）01-0089-05

一、監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的法律定位

在以習(xí)近平為總書記的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和依法治國旗幟的引領(lǐng)下，我國的政治體制發(fā)生了深刻變化。以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)的依法行政改革，以公正司法為目標(biāo)的司法體制改革和以不敢腐、不能腐、不想腐為核心的監(jiān)察體制改革日趨完善。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著法律監(jiān)督者的職責(zé)，與各部分國家權(quán)力存在密切的聯(lián)系。在政治體制改革和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重整中，檢察機(jī)關(guān)的定位是不得不首先面對的問題。我國檢察機(jī)關(guān)自設(shè)立以來，關(guān)于其定位，主要有三種觀點：第一種觀點根據(jù)其組織機(jī)構(gòu)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系定性為行政權(quán);第二種觀點根據(jù)其司法職權(quán)定義為司法權(quán);第三種觀點采取折中的方法，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有雙重屬性。主流觀點根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第129條的規(guī)定和《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）的法律規(guī)定，把檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

然而隨著監(jiān)察體制改革在全國范圍的推進(jìn)，國家監(jiān)察委員會的成立，原本屬于檢察機(jī)關(guān)自偵案件范圍的反貪污賄賂犯罪的偵查權(quán)從檢察院剝離，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍縮小，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的法律定位再次引起了學(xué)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。

有學(xué)者主張以公訴職能為中心，重構(gòu)檢察機(jī)關(guān)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的法律定位^[1]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以此為契機(jī)完善自身機(jī)構(gòu)設(shè)置，改變過去“一職多能”的混亂狀態(tài)，以刑事公訴和行政公益訴訟為中心擴(kuò)展其法律監(jiān)督職能，在司法實踐中保障憲法、法律的正確有效實施。

一方面，從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可行性和正當(dāng)性方面來說主要有如下幾點理由：

首先，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在深化行政體制改革的浪潮中，通過以檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式來倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，這也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督功能的具體體現(xiàn)。

其次，檢察機(jī)關(guān)在長期的刑事偵查、應(yīng)訴工作中掌握了大量的實務(wù)經(jīng)驗，擁有一批業(yè)務(wù)素質(zhì)好、政治意識強(qiáng)的專門法律人才，最重要的是檢察機(jī)關(guān)相比社會組織和個人有強(qiáng)大的國家機(jī)器作為后盾，有穩(wěn)固的人力、物力、財力保障。

再次，從行政公益訴訟本身的特點來看，控訴的對象是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，涉及到的利益廣泛，牽涉人數(shù)眾多，存在關(guān)系復(fù)雜，取證困難等問題。一般的公民和社會組織難以承擔(dān)如此重大的責(zé)任。

最后，檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，是經(jīng)過實踐檢驗后作出的正確決定，有中共中央的政策支持和明確的法律依據(jù)。

另一方面，將職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離，把公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)，在偵查權(quán)和檢察權(quán)之間架起了一座橋梁，緩沖了檢察權(quán)和審判權(quán)之間的沖突，有利于真正形成偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在司法活動中相互配合、相互制約、相互監(jiān)督的良好局面。

此次機(jī)構(gòu)改革有利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的作用，實現(xiàn)對國家公權(quán)力法律監(jiān)督的全覆蓋。此前檢察機(jī)關(guān)雖然表面上在職務(wù)犯罪案件中，擁有極大的權(quán)力，但是很多職務(wù)犯罪案件都是紀(jì)委移交過來的，檢察機(jī)關(guān)往往迫于紀(jì)委強(qiáng)大的政權(quán)資源的威懾^[2]，在偵查和審查起訴中受到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)較多的牽制，增加了貪污腐敗和刑訊逼供的發(fā)生機(jī)率。而國家監(jiān)察委員會整合了檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察委員會和紀(jì)委的反腐敗力量，形成了強(qiáng)大的組織隊伍和優(yōu)勢的政權(quán)資源。相比由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)此類案件的偵查工作，受到的牽制更少，職能更單一，地位更超脫，避免了之前檢察機(jī)關(guān)在此類案件中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的弊端。同時，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)也得到了減負(fù)，有利于縱深發(fā)展其公訴職能。

國家監(jiān)察委員會的設(shè)立并不是對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的否定，而是和檢察機(jī)關(guān)形成相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督制約的關(guān)系。首先，國家監(jiān)察委員會對于涉嫌貪污腐敗以及職務(wù)犯罪行為享有的監(jiān)督、調(diào)查和處置等權(quán)力并不排斥檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)，而是各有側(cè)重。國家監(jiān)察委員會側(cè)重于公職隊伍的廉政性監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、紀(jì)委等監(jiān)督機(jī)關(guān)側(cè)重于對行政權(quán)行使的合法性、合理性、正當(dāng)性、效能性和對黨員干部黨紀(jì)的監(jiān)督。其次，在貪腐類案件中檢察機(jī)關(guān)仍然是批準(zhǔn)逮捕的唯一權(quán)力機(jī)關(guān)。對于監(jiān)察委員會申請批捕的案件，檢察機(jī)關(guān)可以充分行使監(jiān)督權(quán)。再次，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移交審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)是唯一的公訴機(jī)關(guān)，在審查起訴環(huán)節(jié)檢察機(jī)關(guān)可以充分行使公訴裁量權(quán)，最后，檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟的方式充分發(fā)揮其對公權(quán)力的法律監(jiān)督作用。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的優(yōu)化

在我國機(jī)構(gòu)改革和職權(quán)調(diào)整中，行政公益訴訟成為檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的利器。作為提起刑事公訴的唯一主體，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)社會秩序方面發(fā)揮著重要作用。然而，對于國家公權(quán)力的監(jiān)督，由于立法規(guī)定不完善，作用發(fā)揮尚不充分。筆者建議從以下幾個方面著手優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。

第一，完善批捕權(quán)的法律規(guī)定，增強(qiáng)批捕權(quán)的權(quán)威。《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）對批捕權(quán)規(guī)定寥寥幾條，而且多為形式審查。另外，《刑事訴訟法》對批捕的程序規(guī)定規(guī)范化、司法化不足。例如第八十六條對于辯護(hù)律師的意見規(guī)定為“可以”聽取，辯護(hù)律師提出要求的才“應(yīng)當(dāng)”聽取，不利于司法程序的公開透明，更不利于對犯罪嫌疑人基本人身權(quán)利的保護(hù)。隨著依法治國理念的深入人心和公民法治意識的逐步增強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)在審查批捕時應(yīng)當(dāng)要求控辯雙方同時到場，充分聽取控辯雙方的意見。辯護(hù)律師對部分偵查行為提出疑議，要求查閱卷宗材料的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以審查并限期答復(fù)辯護(hù)律師，對于確有必要的應(yīng)當(dāng)允許辯護(hù)律師查看。

第二，擴(kuò)寬檢察機(jī)關(guān)對其他偵查行為的檢察監(jiān)督。對于偵查過程中采取的其他錯誤的限制人身自由和查封、扣押財產(chǎn)等的強(qiáng)制措施，《刑事訴訟法》沒有規(guī)定對偵查機(jī)關(guān)的懲處措施，此處也缺乏檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的介入。此類強(qiáng)制措施同樣涉及到公民基本的人身、財產(chǎn)權(quán)利，對于這類強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)接受檢察監(jiān)督^[3]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)人、訴訟代理人的意見，對其必要性進(jìn)行審查;同時對采取強(qiáng)制措施程序的合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督。

第三，細(xì)化《刑事訴訟法》中對不起訴情形的規(guī)定。我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》對于檢察機(jī)關(guān)不起訴的規(guī)定不甚完善。如在證據(jù)不足不起訴中，使用的詞為“可以”，筆者認(rèn)為欠妥，證據(jù)不足屬于不符合起訴條件的情形，起訴容易誘使冤家錯案的發(fā)生。其次在“相對不起訴”中缺乏“犯罪情節(jié)顯著輕微”的具體標(biāo)準(zhǔn)，在此規(guī)定下，檢察機(jī)關(guān)往往采取保守的態(tài)度，大多會做出起訴的決定，這一方面增加了法院審案的壓力，另一方面架空了《刑事訴訟法》對“相對不起訴”的規(guī)定。筆者認(rèn)為一方面應(yīng)當(dāng)明確《刑事訴訟法》關(guān)于不起訴的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)。對于案情簡單，事實無爭議，犯罪情節(jié)輕微的案件，由檢察機(jī)關(guān)作出處理后，向上級檢察機(jī)關(guān)提交案件分析報告，同時抄送同級人民法院。辯護(hù)人、訴訟代理人、被害人不服的可以要求公訴檢察官提起公訴。

第四，增強(qiáng)檢察建議的剛性制約力，加強(qiáng)對偵查行為和審判活動的實質(zhì)性監(jiān)督。對于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動經(jīng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，偵查機(jī)關(guān)仍不改正的，退回補(bǔ)充偵查。同一個案件，偵查機(jī)關(guān)收到兩次檢察建議后仍不改正的，作出不起訴決定。對于存在違法審判行為的，發(fā)出檢察建議后，需另行組成合議庭重新審理。把檢察建議與相關(guān)公職人員的年度考核、績效考核掛鉤。

第五，調(diào)整審判監(jiān)督程序的監(jiān)督重點?，F(xiàn)行的審判監(jiān)督程序針對的多是事實不清的案件，但在我國真正啟動審判監(jiān)督程序的案件是極少的，多以“證據(jù)不足，不符合再審條件”為由予以駁回，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能沒有得到充分發(fā)揮。因此，為了讓檢察監(jiān)督權(quán)落到實處，可以從對“確有錯誤的判決”的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)徟腥藛T審判活動的監(jiān)督上來。這不僅可以讓檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行更高效，而且還可以減輕法院立案部門的辦案壓力，節(jié)約司法資源。

第六，擴(kuò)寬檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，完善相關(guān)法律規(guī)定。一方面《行政訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍規(guī)定的過窄，僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，對于其范圍是“等”內(nèi)還是“等”外多有爭議，至今未有定論。另一方面，對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條件缺乏細(xì)化規(guī)定，檢察建議發(fā)出后給予行政機(jī)關(guān)多長時間的履職期限，“作為”與“不作為”的界限怎么確定，未履行完畢的行政行為怎么界定，等等。另外，現(xiàn)行法律對于違法行政機(jī)關(guān)的懲處力度較小。筆者建議，一方面可以以司法解釋的方式對行政公益訴訟范圍進(jìn)行擴(kuò)展;另一方面結(jié)合政府權(quán)力清單對屬于未履行監(jiān)督管理職責(zé)的違法行政行為進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，公民和社會組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)不提起的，可以向上級檢察機(jī)關(guān)檢舉;對于行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中敗訴的，除了判決其糾正違法行政行為、履行相關(guān)行政管理監(jiān)督職責(zé)之外，應(yīng)當(dāng)對其主要責(zé)任人和直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)的處罰。對其損失存在明顯過錯的，國家可以向相關(guān)責(zé)任人追償。

三、檢察機(jī)關(guān)的域外考察及制度借鑒

域外檢察機(jī)關(guān)，在組織機(jī)構(gòu)上大多帶有強(qiáng)烈的行政色彩，多代表公權(quán)力行使控訴職能并充當(dāng)政府的法律顧問，然而在具體的履職過程中檢察官享有較大的獨(dú)立履職的能力。

（一）英美法系國家

美國的檢察制度實行三級雙軌制，由檢察長（司法部部長）統(tǒng)管全國的檢察事務(wù)，下設(shè)聯(lián)邦、州、市三級檢察機(jī)構(gòu)，分為聯(lián)邦檢察系統(tǒng)和地方檢察系統(tǒng)。首先，美國實行“獨(dú)立檢察官”制度，在辦理案件中，不分職位高低和層級差別，檢察官都是平等的行使權(quán)力。我國目前以檢察官命名辦公室的試點與美國的獨(dú)立檢察官有許多相似之處。其次，在提起刑事公訴中，檢察官擁有極大的自由裁量權(quán)，“辯訴交易”制度盛行。最后，美國的檢察機(jī)關(guān)可以干涉?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)的偵查行為，甚至在檢察長下下設(shè)聯(lián)邦調(diào)查局，負(fù)責(zé)偵查由檢察機(jī)關(guān)自偵的案件。美國的檢察制度實行偵查集中而公訴分散的運(yùn)行模式^[4]。

英國的檢察機(jī)構(gòu)由檢察總長統(tǒng)領(lǐng)，下設(shè)檢察長和皇家檢察署，皇家檢察署設(shè)有若干檢務(wù)區(qū)，每個檢務(wù)區(qū)通常與一到兩個警區(qū)對應(yīng)，近年出于權(quán)力下放和財政的考慮，檢務(wù)區(qū)的設(shè)置有大幅度的減少。與我國不同的時，英國的檢察署充當(dāng)政府的諮議機(jī)構(gòu)，沒有法律監(jiān)督權(quán)^[5]。

值得我國借鑒的是皇家檢察署在審查起訴時極為注重起訴的必要性。他們一般從兩個方面來考慮：一是證據(jù)的充分性，證據(jù)要求的是“定罪的現(xiàn)實可能性”，二是“公共利益的檢驗”。為此，許多地區(qū)的教化服務(wù)機(jī)構(gòu)都引入了“案件公眾利益評估中心”作為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是依據(jù)相關(guān)規(guī)則的規(guī)定為因公共利益而中止起訴的案件為檢察署提供相關(guān)的資料^[5]。

另外在證據(jù)展示方面，英國的辯護(hù)方和被告人有充分的查閱控方證據(jù)資料的權(quán)利，包括控方在起訴中未使用的資料、對于控方證人不利的證據(jù)。對于辯護(hù)人要求公開的證據(jù)資料有可能涉密、涉敏的，由法院裁決，根據(jù)辯護(hù)人的答辯意見，二次公開對被告人可能會被合理期望為有利的資料^[5]。

（二）大陸法系國家

德國實行“檢察一體化”的領(lǐng)導(dǎo)體制，下級要遵守上級的指令，但是檢察官在執(zhí)行職務(wù)時具有高度的獨(dú)立性。檢察長不能直接干涉檢察官辦案，但是就某一具體案件發(fā)生了分歧且不能達(dá)成共識時，檢察長可以行使對案件的接管權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)^[6]。

德國實行“檢警一體化”的偵查模式，德國檢察機(jī)關(guān)對警察偵查行為的合法性監(jiān)督貫穿于事前、事中和事后的全過程。不僅對司法警察的立案、取證、破案有指揮控制權(quán)，而且違法取得的證據(jù)會對檢察機(jī)關(guān)提起公訴產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。另外，德國的檢察官在具體辦案中享有對刑法的解釋權(quán)，并且這種權(quán)力不受法院判例的約束^[6]。最后，德國的檢察機(jī)關(guān)采取公訴獨(dú)占主義和起訴便宜主義相結(jié)合，通過審查起訴從結(jié)果上制約偵查。

法國是檢察制度最早新起的國家，實行審檢合署制。法國的檢察機(jī)構(gòu)分為最高法院檢察院、上訴法院檢察院、大審法院檢察院和違警法院檢察院。近年來，法國司法部致力于檢察權(quán)的獨(dú)立體制改革，有了很大的改善，其中最核心的內(nèi)容就是廢除了司法部部長的個案指示權(quán)，并區(qū)分了刑事政策與公訴政策。但是法國“檢察權(quán)”去“行政化”僅針對外部，而檢察系統(tǒng)內(nèi)的“金字塔”?型的權(quán)力架構(gòu)沒有松動。

法國作為檢察制度最先新起的國家，有很多值得我國在司法體制改革中借鑒的地方。如：檢察長在同一駐法院檢察院的任期不得超過7年，這有利于防止司法腐敗。另外法國的檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置突破了行政區(qū)劃的限制，按照受理案件的難易程度和案件所涉及的具體類型進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，這有利于合理高效配置司法資源，提升檢察職務(wù)的專業(yè)性。

韓國的檢察官擁有極大的權(quán)力，每一個檢事都是獨(dú)立的官廳。偵查中的批捕、羈押、扣押、搜查的請求權(quán)只能由檢事提起，緊急情況下，檢察官還可以突擊搜查私人住宅。除此之外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分明確：分為負(fù)責(zé)人事、組織、財務(wù)、外事、宣傳等行政事務(wù)的法務(wù)部檢察局和負(fù)責(zé)辦案的檢察廳。另外，韓國采取完全的起訴便宜主義，同時規(guī)定了嚴(yán)格的追訴標(biāo)準(zhǔn)，因此韓國的無罪裁判率是極低的。最后，韓國檢察官的選拔程序也是非常嚴(yán)格和漫長的，達(dá)到參加司法考試的資格后，要經(jīng)過三次淘汰式的考試，擇優(yōu)錄取，入職后根據(jù)其職位大小等定期進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

四、我國檢察體制機(jī)制的完善

隨著司法體制改革的順利推進(jìn)，我國檢察制度體系的中國特色日益凸顯。但我國檢察制度的體制機(jī)制形成歷史較短，很多地方還只是初具框架，急需進(jìn)行完善。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）完善相關(guān)法律，讓改革于法有據(jù)

我國現(xiàn)行改革偏向于政策導(dǎo)向型，往往缺乏法律依據(jù)，這不利于形成改革的長效穩(wěn)定機(jī)制，容易出現(xiàn)改革中斷、斷層等問題。在全面依法治國旗幟的引領(lǐng)下，應(yīng)該不斷總結(jié)改革的實踐經(jīng)驗，以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，完善《檢察院組織法》、《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定;同時借鑒吸收國外有益經(jīng)驗，加強(qiáng)理論研究，在修法、立法中吸收其成熟的法制元素，借鑒其先進(jìn)的立法技術(shù)。另外，通過運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和大數(shù)據(jù)，建立完善、聯(lián)動的法治運(yùn)行評估機(jī)制，注重立法的質(zhì)量和可操作性。

（二）明晰檢警關(guān)系，監(jiān)督偵查權(quán)規(guī)范運(yùn)行

隨著檢察機(jī)關(guān)司法屬性的回歸，其對偵查行為應(yīng)加大監(jiān)督力度。就現(xiàn)行實踐來看，檢察機(jī)關(guān)缺乏對公安部門立案、破案的監(jiān)督與制約，對司法警察的違法偵查行為缺乏強(qiáng)有力的制度規(guī)制，對無故不采納檢察建議的情況缺乏懲戒和懲處機(jī)制。我國應(yīng)該以司法體制改革和政治體制改革為契機(jī)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)偵查行為合法性的監(jiān)督和制約。首先，對于那些在偵查、調(diào)查取證中發(fā)生違法偵查風(fēng)險較高的案件，可以讓檢察機(jī)關(guān)提前介入。其次，可以通過檢察機(jī)關(guān)和司法警察聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布司法解釋，為完善警檢關(guān)系提供法律依據(jù)。最后，要提升檢察建議在偵查行為中的剛性制約力，對那些檢察建議置之不理的偵查機(jī)關(guān)和偵查人員予以懲戒。

（三）深度挖掘公訴職能，強(qiáng)化檢察監(jiān)督職權(quán)

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以此次機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的公訴職能優(yōu)勢，在公訴中增強(qiáng)檢察監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和專業(yè)性。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把公訴關(guān)，包括嚴(yán)格審查國家監(jiān)察委員會提起審查起訴的案件。一方面制定嚴(yán)格明確的公訴標(biāo)準(zhǔn)，另一方面鞏固公訴獨(dú)占主義^[7]、同時擴(kuò)大起訴便宜主義^[7]。通過檢察機(jī)關(guān)完成對案件的過濾，減少法院人多案少的壓力，提高司法資源的利用效率。其次，針對檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件，逐步形成全國統(tǒng)一的案件受理范圍、前置程序、檢察機(jī)關(guān)何時介入以及裁判的執(zhí)行監(jiān)督等規(guī)范化、流程化的模式，并注重對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的績效進(jìn)行定期評估，形成大數(shù)據(jù)，對社會予以公開。最后，對無組織提起的民事公益訴訟，由檢察機(jī)關(guān)依法介入。

（四）實行檢政分離，落實檢察職權(quán)獨(dú)立

司法獨(dú)立一直是我國司法體制改革的主要任務(wù)和目標(biāo)，近年來司法體制改革也取得了巨大的成就。但是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的管理和領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制仍然帶有很強(qiáng)的行政色彩。雖然檢察院對業(yè)務(wù)部門和行政部門進(jìn)行了劃分，但是在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察官履職活動，難免受到上級領(lǐng)導(dǎo)的干涉。筆者建議應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化檢察系統(tǒng)內(nèi)部的職能分工，把涉及人事、組織、財政、外事、宣傳等行政性事務(wù)完全剝離檢察系統(tǒng)，由專門機(jī)關(guān)承擔(dān)。另外，總結(jié)現(xiàn)行個別地區(qū)推行的以檢察官命名辦公室的實踐經(jīng)驗，增強(qiáng)檢察官在具體案件中的獨(dú)立性。

（五）加強(qiáng)檢察隊伍建設(shè)，完善職業(yè)保障機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障著憲法和法律的有效實施。要使檢察職能得到有效發(fā)揮，必須打造一支思想政治素質(zhì)高、專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的檢察官隊伍。首先，在組建隊伍上根據(jù)各地區(qū)年均案件受理數(shù)量，配備適當(dāng)?shù)膯T額，編制適度向基層傾斜。第二，適當(dāng)提高司法輔助人員的比例，例如韓國、日本司法輔助人員占到了整個司法隊伍的逾80%^[8]。第三，在檢察官的考核上可參照德國、韓國，除了限定有專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)外，在考試時采取層層選拔的方式，同時注重理論與實踐相結(jié)合的考察。第四，注重在職檢察人員的再教育。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)包括人文素質(zhì)教育、職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。第五，兼顧全國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，根據(jù)績效實行科學(xué)的、公平、公正、公開的獎懲制度。第六，暢通檢察官的晉升和多向的人才交流通道，構(gòu)建法律職業(yè)共同體。嚴(yán)格檢察官的等級評定標(biāo)準(zhǔn)，對于首席大檢察官可以實行終身任職制度。第七，增強(qiáng)檢察官的職業(yè)尊榮感。讓檢察官在社會上擁有更多的話語權(quán)，突出其在法治宣傳教育活動中的主體地位。

注 釋：

[1] 胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，《法治研究》，2017年第3期。

[2] 童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評論》，2017年第1期。

[3] 陳瑞華：《檢察機(jī)關(guān)法律職能的重新定位》，《中國法律評論》，2017年第5期。

[4] 何家弘：《美國檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公訴和自偵職能》，《檢察日報》，2014年11月25日第3版。

[5] 黎杰翠：《簡析英國檢察制度》，《中國檢察官》，2006年第10期。

[6] 參見王勇等人：《從德國檢察組織結(jié)構(gòu)及職能看我國檢察改革》，節(jié)選自王勇等：《赴德培訓(xùn)學(xué)習(xí)報告（2013年4月）》，http：//www.sohu.com/a/161876756_650721，2018年3月6日訪問。

[7] 顧軍、溫軍：《論日本、韓國檢察制度及啟示》，http：//www.docin.com/p-1612664766.html，2018年3月26日訪問。

[8] 參見法律博客：《司法員額制的幾個問題》，http：//www.360doc.com/content/16/0113/22/22551567_527711182.shtml，2018年3月26日訪問。