由“禁摩”談?wù)咝晕募c地方立法漏洞

張贊

摘 要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的增大，城市公共交通的建設(shè)的差距與人們?nèi)粘３鲂行枨蟮脑鲩L越來越大。而摩托車作為小型機動車日益受到眾多人的喜愛。而隨著在2000年中國人大通過《立法法》后很多地方通過了對于摩托車通行限制的地方法律法規(guī)。而對“一刀切”式的管理方式也引起了社會熱議，對于地方立法中內(nèi)容是否涉嫌違法違憲的問題一直也在討論之列。

關(guān)鍵詞：地方立法;禁摩;上位法

隨著《立法法》通過地方政府擁有了地方立法權(quán)后全國已經(jīng)有超過170個城市發(fā)布了各種形式的“禁摩令”。其中大部分都以政策性通告的方式進行。比如較早的《東莞市人民政府關(guān)于綜合整治摩托車的通告》（東府〔2006〕80號）》和較近的《北京市大興區(qū)人民政府關(guān)于對部分機動車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》《京興政發(fā)〔2018〕38號》。

一方面，對于我國現(xiàn)狀較為官方的回復(fù)如東菀市官方對于市民質(zhì)疑涉嫌違反《立法法》第八十二條“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章?！?、“地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！闭J為“《東莞市人民政府關(guān)于綜合整治摩托車的通告》（東府〔2006〕80號）》內(nèi)容符合《中華人民共和國道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，是我市對摩托車實施綜合整治的政策性文件。

從法律效力層次來看，《通告》不屬于政府規(guī)章范疇，不適用《立法法》第八十二條的規(guī)定”這里政府就把“禁摩令”當(dāng)作一種政策性文件以此逃避《立法法》相關(guān)規(guī)定。而在劉鐵山質(zhì)疑政府“禁摩令”的訴訟中法院也認可了公安機關(guān)關(guān)于處罰依據(jù)是《道路交通安全法》第38條規(guī)定：“車輛、行人應(yīng)當(dāng)按照交通信號通行;遇有交通警察現(xiàn)場指揮時，應(yīng)當(dāng)按照交通警察的指揮通行;在沒有交通信號的道路上，應(yīng)當(dāng)在確保安全、暢通的原則下通行?！倍档萌藗兯伎嫉氖?，對于《道路交通安全法》第三十九條賦予公安機關(guān)所有的設(shè)立禁行標志的權(quán)利其意義本身并不是針對給予警方對區(qū)域經(jīng)常性的限制而是賦予公安機關(guān)交通管理部門針對實際中發(fā)生的具體形況的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)。而各地通過政策性文件影響公安機關(guān)交通管理部門設(shè)立交通禁令，有躲避地方立法限制將政府政策性文件直接轉(zhuǎn)換為具有禁止性和處罰權(quán)的法律文件，有違法治精神。

作為面對城市治理難而采取一刀切的懶政行為，而又通過法律的原則性指導(dǎo)性產(chǎn)生的概括性漏洞將政府難以通過立法程序的政策變?yōu)橄硎芊蓮娭菩院途邆涮幜P效力的文件，不免是對與《立法法》和賦予地方立法權(quán)的諷刺。地方立法的發(fā)展和健全不僅僅需要《立法法》，更需要各地地方政府的法治意識和各方面的監(jiān)督。

對于地方政府在實踐過程中通過各種途徑繞過立法程序的情況迫切需要予以糾正。不然法治政府和法治社會都無從談起。針對地方性政府采用政策性文件繞過立法程序的問題個人認為可以從制度上進行幾方面的限制：

首先對于地方政府的政策性文件內(nèi)容的限制。現(xiàn)階段地方性政府的政策性文件覆蓋面非常廣泛——從城市管理到經(jīng)濟發(fā)展，小到住宅區(qū)衛(wèi)生達到城市轉(zhuǎn)型，乃至居民日常語言都可以包括進政策性文件之中。看起來政策性文件成為了地方政府處理大小事宜的首選方式，儼然是之前被叫停的“紅頭文件”翻版。誠然對于地方政府負責(zé)的事務(wù)繁雜，而且出于很多時候?qū)又醒胝咝晕募男枰诂F(xiàn)階段要求徹底取消政策性文件并不現(xiàn)實也存在降低政府職能效率的隱患但是對于地方政府政策文件所能涉及的內(nèi)容加以限制的需要迫在眉睫。個人認為地方政府的政策性文件應(yīng)該是對于經(jīng)過法定程序形成的成文文件的具體實施規(guī)則。

一、對于中央政策性文件的內(nèi)容的對接和精神的傳遞

中央政策性文件往往是經(jīng)過法定程序做出的決議，而這些決議需要從中央政府到各級地方政府的配合實施。因此地方政府在本級實施中央文件精神和對下級政府傳達中央文件精神的時候可以采用政策性文件的形式。其內(nèi)容實質(zhì)均不得超過中央文件所包含的精神要求而對于中央文件中沒有明確規(guī)定的事項不得成為地方政策性文件中所包含的內(nèi)容。

二、對于經(jīng)過地方人大決議的發(fā)展計劃等的具體實施和配套內(nèi)容

類似于中央政府工作計劃和發(fā)展計劃經(jīng)過全國人大的批準，地方人大在通過地方規(guī)劃后需要經(jīng)由地方政府實施，而政策性文件就是發(fā)展規(guī)劃在政府工作中的具體實施程序。這其中政策性文件只能展現(xiàn)經(jīng)人大通過的計劃中內(nèi)容的具體實施而不能對計劃的內(nèi)容加以擴大乃至增加的解釋和實施。

三、對于地方政府人員和工作的安排

此點尤為重要，因為有不少地方借助工作安排之名賦予各職能單位以更大權(quán)力。比如前面談到的禁摩其理由往往是在某些區(qū)域摩托車不利于交通通行或者造成空氣污染以維持城市秩序或者情節(jié)環(huán)境為由設(shè)立禁止標志從而轉(zhuǎn)化為《道路交通安全法》的內(nèi)容。而對于其中的評估和緣由既不經(jīng)過科學(xué)的考證也不進行聽證會這無疑是對于司法權(quán)力中解釋權(quán)的無限擴大化。政府的政策性文件對于政府人員的安排只能在其職能內(nèi)就其工作態(tài)度和方式進行強調(diào)和約束，不應(yīng)具有影響其工作內(nèi)容的效力。

其次，對于地方政府政策性文件合法性的審查。地方政府的政策性文件內(nèi)容是否超出了其本該有的范圍，是否擴大了政府的權(quán)力？應(yīng)該經(jīng)由各級人大法制部門進行審閱和備案并對其中存在的問題進行相關(guān)建議。鑒于工作的繁重性人大可以只進行形式審查和非強制性建議。

最后對于政府政策性文件的追責(zé)機制。沒有責(zé)任的行為必將帶來權(quán)力的肆無忌憚，因此應(yīng)該建立起追責(zé)制度--違反法治甚至造成損失的政策性文件，其制定者和主導(dǎo)、簽字領(lǐng)導(dǎo)都需要承擔(dān)起責(zé)任。其中涉及違法的行為應(yīng)轉(zhuǎn)交司法機關(guān)進行處理。

地方政府立法制度的建立是我國社會全面法治化的重要組成，對于其中存在并肯被利用的漏洞應(yīng)該建立起制度性的對應(yīng)措施，以法律來維護法律，才能真正保障人民的利益，保障國家的發(fā)展。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國立法法》

[2]《中華人民共和國道路交通安全法》