俄羅斯外商投資國家安全審查制度發(fā)展趨勢研究

摘 要 2017年俄羅斯對國家安全審查的多項實質(zhì)性規(guī)定進(jìn)行修訂，但細(xì)節(jié)依然模糊，對外國投資者交易的有效性構(gòu)成了重大的新的法律風(fēng)險。我國投資者應(yīng)高度關(guān)注其制度變化，減少投資風(fēng)險。

關(guān)鍵詞 俄羅斯 國家安全 投資審查

作者簡介：陳曦，寧波市北侖區(qū)人民檢察院檢察二部，研究方向：國際貿(mào)易領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪。

中圖分類號：D9511.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.110

外商直接投資國家安全審查的內(nèi)涵就是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)“就外國投資是否危害國家安全作出政治判斷”。2017年，俄羅斯對國家安全審查多項實質(zhì)性規(guī)定修訂，一定程度上反映出俄羅斯政府從國家安全角度對戰(zhàn)略行業(yè)外商投資日趨從嚴(yán)的監(jiān)管態(tài)度。

一、俄羅斯國家安全審查立法發(fā)展

（一）第一階段，戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定限制，保留本國對戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)（前蘇聯(lián)-1999年）

前蘇聯(lián)解體后 ，俄羅斯通過1999年《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》，對外國投資進(jìn)行規(guī)制，給予外國投資國民待遇的同時，聯(lián)邦法律可基于維護(hù)憲法基本原則、道德、健康及其他權(quán)利和法律利益，或維護(hù)國家防務(wù)和各種安全，而對外國投資規(guī)定必要的限制性例外。如完全禁止外國投資在某些區(qū)域進(jìn)行投資例。

（二）第二階段，確立外資進(jìn)入戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的國家安全審查制度（1999年-2008年）

21世紀(jì)，俄羅斯外國直接投資的劇增，俄羅斯國家安全機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)外資政策的制定需要以國家安全為優(yōu)先考慮，而經(jīng)濟(jì)與財政部門則要求在外資戰(zhàn)略中進(jìn)一步實現(xiàn)開放。為了橫平開放投資和維護(hù)國家安全之間的矛盾，普京總統(tǒng)提出“戰(zhàn)略部門法律化”，即通過立法明確規(guī)定限制或禁止外國投資者進(jìn)入對俄羅斯具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)部門。因此，2008年4月29日聯(lián)邦法第57-FZ號《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法》（以下簡稱《戰(zhàn)略投資法》）。《戰(zhàn)略投資法》對國家安全審查規(guī)定實質(zhì)可概括如下：希望在俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)中獲得股權(quán)或以其他方式建立對這些企業(yè)的控制權(quán)的外國投資者必須經(jīng)過審查才能獲得政府的批準(zhǔn)。

（三）第三階段，戰(zhàn)略行業(yè)審查對象清晰、標(biāo)準(zhǔn)放寬階段（2009年-2016年）

《戰(zhàn)略投資法》自2008年頒布以來，不斷進(jìn)行修訂。重要的修訂例如2011 年，頒布了《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦外商投資法和外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法的修訂第 322-FZ 法》。2014年2月提出的修正案重點關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施部門，包括安全評估和基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測以及交通運(yùn)輸工具戰(zhàn)略活動清單。2015年12月31日，俄羅斯總統(tǒng)普京再次簽署《戰(zhàn)略投資法》升級版，成為俄戰(zhàn)略籌劃基礎(chǔ)性文件。

（四）第四階段，對戰(zhàn)略行業(yè)外商投資日趨從嚴(yán)的監(jiān)管階段（2017年-至今）

2017年俄國再次修訂《戰(zhàn)略投資法》，首次將離岸公司和具有雙重國籍的俄羅斯公民視為特殊外國投資人，擴(kuò)大了主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，賦予委員會主席（由政府總理擔(dān)任）對任一項外商投資活動（即使為非戰(zhàn)略公司）以保護(hù)國家安全為由主動啟動審查程序。一旦委員會決定對該項交易啟動審查，則投資人有義務(wù)等待審查結(jié)果出臺后再實施交易，否則交易即為無效。修訂后的《戰(zhàn)略投資法》賦予委員會更大的審批權(quán)力，外國投資人在對項目進(jìn)行前期調(diào)研或可行性分析時，也很可能面臨較大程度的不確定性。

二、俄羅斯國家安全審查范疇

《戰(zhàn)略投資法》規(guī)定了47項對國家安全具有戰(zhàn)略意義因而限制外商投資的行業(yè)，即戰(zhàn)略行業(yè)。外國投資者在戰(zhàn)略行業(yè)實施投資活動時，應(yīng)當(dāng)遵守《戰(zhàn)略投資法》對于投資比例、投資主體、投資對象、投資程序等方面的禁止或限制性規(guī)定。如進(jìn)行下列交易，需要直接或間接地對他們尋求的計劃交易進(jìn)行安全審查：在所列的一個戰(zhàn)略實體中購買控制權(quán)益（超過50%），該戰(zhàn)略實體不利用具有聯(lián)邦意義的底土塊（對于利用具有聯(lián)邦意義的底土資源的公司，為25%或更多）;有權(quán)選擇公司的單一執(zhí)行機(jī)構(gòu)和/或至少5%的戰(zhàn)略實體的管理委員會或其他管理機(jī)構(gòu)（或者對于利用底土資源的公司，選擇25%或更多）; 或通過其他方式控制公司決策的權(quán)利。上述具體規(guī)則同樣適用于外國公共投資者（即外國，國際組織和其控制下的實體），如果擬議的交易將導(dǎo)致直接或間接管理戰(zhàn)略實體有表決權(quán)股份總數(shù)的25%（對于利用底土資源的公司為5%或更多）的權(quán)利，則需要批準(zhǔn)。國有企業(yè)禁止收購俄羅斯戰(zhàn)略公司的控股權(quán)（即收購超過50%）。

遺憾的是，俄羅斯《戰(zhàn)略投資法》和“二級立法”都沒有規(guī)定審查應(yīng)該采取的任何具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、俄羅斯國家安全審查機(jī)構(gòu)與程序

2017年《戰(zhàn)略投資法》修訂前，俄羅斯聯(lián)邦反壟斷局對外商投資前置審批的交易進(jìn)行審批和監(jiān)管。 該委員會由總理擔(dān)任主席，并包括聯(lián)邦反壟斷局（the Federal Antimonopoly Service FAS）、聯(lián)邦安全局（the Federal Security Service）、國防部（the ministry of defence）和原子能機(jī)構(gòu)（the Atomic Energy agency）等各種機(jī)構(gòu)的參與。盡管對申請的初步審查是由FAS進(jìn)行的，但委員會是有關(guān)可能影響國家安全的投資決策的最終權(quán)力機(jī)構(gòu)。

收購方必須在交易結(jié)束前申請交易授權(quán)（聯(lián)邦法第57-FZ第8條）。審查過程可分兩個階段進(jìn)行：（i）FAS對申請的初步審查（ii）如果FAS決定申請需要進(jìn)一步評估，則由委員會進(jìn)行審查。正式地，申請審核流程將在FAS注冊申請之日起3個月內(nèi)完成。在特殊情況下，委員會可將期限延長3個月。因此，審查過程可能總共需要6個月。委員會拒絕或批準(zhǔn)的交易的可能性外，它還可以根據(jù)某些條件和承諾授權(quán)交易（聯(lián)邦法第57-FZ條第11條）。這些條件包括：承諾遵守保護(hù)國家機(jī)密的規(guī)定;國防訂單持續(xù)履行供應(yīng); 并保護(hù)公司持續(xù)生產(chǎn)的能力。這些義務(wù)必須在投資者和FAS在委員會決定批準(zhǔn)之前簽訂的書面協(xié)議中正式確定。如果投資者拒絕簽訂此類協(xié)議，委員會將作出拒絕批準(zhǔn)的決定。俄羅斯聯(lián)邦最高法院可以質(zhì)疑委員會的決定。

四、俄羅斯國家安全審查制度特征與啟迪

從上文可見，俄羅斯《戰(zhàn)略投資法》鞏固了外國投資進(jìn)入俄羅斯各個戰(zhàn)略性行業(yè)的法律制度，并建立了一個允許外國投資者在“一站式”（one stop shop）基礎(chǔ)上進(jìn)入這些行業(yè)的程序。然而，該法2008頒布以來，俄羅斯就出臺了若干修正案、判例、官方監(jiān)管指導(dǎo)，以澄清《戰(zhàn)略投資法》的適用范圍，同時也導(dǎo)致了對《戰(zhàn)略投資法》法定要求解釋的新的不確定性。例如，從《戰(zhàn)略投資法》看，受到監(jiān)管的戰(zhàn)略部門只占俄羅斯經(jīng)濟(jì)的一小部分，然而，自該制度出臺以來，大量交易已被證明涉及國家安全審查。依據(jù)2017的修訂，俄羅斯總理為“確保國家的國防和國家安全”，可命令政府戰(zhàn)略投資委員會審查外國投資者對俄羅斯任何法律實體進(jìn)行的任何交易。這種審查不限于涉及股票或股權(quán)的交易，可能涵蓋任何類型的交易和主題，且交易不能在委員會同意之前完成。然而，新的審查制度沒有規(guī)定允許各方在交易結(jié)束前尋求委員會批準(zhǔn)的程序，也沒有明確規(guī)定何種理由可以中止委員會審查交易，甚至規(guī)定了可能在交易結(jié)束后阻止交易。俄羅斯國家安全審查制度修改頻繁，模糊的細(xì)節(jié)對涉及外國投資者的俄羅斯交易的有效性構(gòu)成了重大的新法律風(fēng)險。 這一新權(quán)力在實踐中的使用程度，以及在其解釋和適用方面作出的任何澄清，仍有待觀察。我國投資者在俄羅斯的投資應(yīng)熟悉投資規(guī)則的變化，并結(jié)合不同訴求和項目條件設(shè)計不同的交易預(yù)案，最大化的減少投資風(fēng)險。

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