司法改革背景下法官評(píng)價(jià)制度的完善路徑

金錦花

【摘要】法官評(píng)價(jià)機(jī)制改革是深化司法體制綜合配套改革的重要任務(wù)之一。在我國(guó)法官評(píng)價(jià)的制度實(shí)踐中，各地法院面臨著激勵(lì)與約束、質(zhì)量與效率等方面的矛盾。要通過(guò)明確制度表述的語(yǔ)詞選擇、發(fā)揮正確的目的導(dǎo)向作用、實(shí)行多元化的評(píng)價(jià)權(quán)分配、精準(zhǔn)運(yùn)用有效的評(píng)價(jià)結(jié)果等，對(duì)法官評(píng)價(jià)制度進(jìn)行完善，促進(jìn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。

【關(guān)鍵詞】法官評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 司法改革 【中圖分類(lèi)號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前我國(guó)法官評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程

新一輪司法改革啟動(dòng)以來(lái)，法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為司法改革重要配套機(jī)制的組成部分得到空前重視?！蛾P(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn) ——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《四五綱要》）《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任的意見(jiàn)》等頂層設(shè)計(jì)文件將法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)納入到法官隊(duì)伍建設(shè)的重要舉措來(lái)部署。全國(guó)法院系統(tǒng)近年來(lái)亦為建立健全法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系作出了諸多努力。最高人民法院在《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定〉的實(shí)施辦法》對(duì)法官審判績(jī)效考核作出了原則性規(guī)定，并組織制定《最高人民法院關(guān)于法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（第二次征求意見(jiàn)稿）》就業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和算法、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)內(nèi)容和權(quán)重等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。全國(guó)各地法院也紛紛建立法官評(píng)價(jià)機(jī)制，積極開(kāi)展法官履職評(píng)價(jià)試驗(yàn)，北京、廣東等地高級(jí)人民法院以及上海、重慶、武漢、南京等地中級(jí)人民法院均制定了有關(guān)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)或績(jī)效考核的規(guī)范性文件。

雖然各地法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的努力取得了一定成效，但業(yè)內(nèi)也不乏對(duì)當(dāng)前法官評(píng)價(jià)制度的批評(píng)。比如，考評(píng)的行政化與司法規(guī)律相悖，結(jié)果導(dǎo)向的考評(píng)無(wú)助于法官能力提升，僅重視結(jié)果量化考評(píng)忽視過(guò)程評(píng)價(jià)；考評(píng)主體構(gòu)成不盡合理，考評(píng)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，考評(píng)方法與程序不夠完善，考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用不夠理想；績(jī)效考核奉行“規(guī)訓(xùn)邏輯”，適用于行政機(jī)關(guān)，不適用于奉行“自有邏輯”的司法體制等。

法官評(píng)價(jià)制度目前還存在一定難題與缺陷

制度稱(chēng)謂的語(yǔ)義范疇尚未廓清。當(dāng)前，我國(guó)法官評(píng)價(jià)制度的研究和實(shí)踐中并存著“績(jī)效考核”“績(jī)效考評(píng)”“業(yè)績(jī)考核”等諸多稱(chēng)謂。盡管《四五綱要》將之前沿用的“績(jī)效”改為“業(yè)績(jī)”，將“考核”改為“評(píng)價(jià)”。但這一頂層設(shè)計(jì)的概念及其背后的理念變化并未能充分、準(zhǔn)確傳達(dá)至各地法院的法官評(píng)價(jià)實(shí)踐，概念的使用亦不盡一致。結(jié)果，在適用于工業(yè)化情境的，以“有效產(chǎn)出”為指向的“績(jī)效”概念范疇下，通過(guò)正負(fù)面的“考核（考評(píng)）”激勵(lì)，擴(kuò)大“司法產(chǎn)品”的生產(chǎn)數(shù)量，成為法官“績(jī)效考核（考評(píng)）”的制度邏輯。

評(píng)價(jià)制度的導(dǎo)向偏差較為嚴(yán)重。從《四五綱要》及相關(guān)指導(dǎo)性文件來(lái)看，推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)是法官評(píng)價(jià)制度的主要目的。但當(dāng)前我國(guó)各地以案件分值化為主要方式的法官評(píng)價(jià)制度，加之不盡合理的分值設(shè)置，不可避免地導(dǎo)致法官的“刷數(shù)據(jù)”偏好，在一定程度上將司法工作異化為以體力為基礎(chǔ)、以產(chǎn)量定勝負(fù)的競(jìng)技行為。這不僅無(wú)益于法官的素質(zhì)能力提升，也有損于法官的尊榮感。

被評(píng)價(jià)法官的主體性缺失較為普遍。合理的法官評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)能夠最大限度發(fā)揮法官個(gè)人主觀能動(dòng)性。但當(dāng)前在法官評(píng)價(jià)的實(shí)際操作中，過(guò)分注重定量評(píng)價(jià)而忽視定性評(píng)價(jià)、缺乏法官自我評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，加之缺乏法官評(píng)價(jià)結(jié)果的分析和反饋機(jī)制，一定程度上造成了評(píng)價(jià)主體和被評(píng)價(jià)法官的對(duì)立，在很大程度上導(dǎo)致了一線法官的集體“失語(yǔ)”，法官參與評(píng)價(jià)的能動(dòng)性不足，甚至招致一線法官對(duì)評(píng)價(jià)制度的抵牾。

評(píng)價(jià)制度的激勵(lì)作用發(fā)揮不足。法官評(píng)價(jià)制度中“績(jī)效考核獎(jiǎng)金”“評(píng)先評(píng)優(yōu)”“任職晉級(jí)”等激勵(lì)措施尚未能被很好地實(shí)施，加之各地法院在職位編制和獎(jiǎng)金發(fā)放方面的把握空間十分有限，法官評(píng)價(jià)制度在實(shí)際操作中并未體現(xiàn)出應(yīng)有的正向激勵(lì)作用。反而，未合理限定辦案數(shù)量上限，僅以競(jìng)爭(zhēng)性排名機(jī)制為重點(diǎn)的辦案數(shù)量下限動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)重減少了法官用在單位案件的精力和時(shí)間投入，超出合理限度的司法產(chǎn)出數(shù)量不可避免地會(huì)影響司法產(chǎn)品的質(zhì)量。

多措并舉完善我國(guó)法官評(píng)價(jià)制度

明確制度表述的語(yǔ)詞選擇。為了減少“考核”“考評(píng)”等詞匯在我國(guó)管理學(xué)語(yǔ)境下形成的行政性色彩，并基于《四五綱要》的制度稱(chēng)謂變化，各地法院在相關(guān)制度文本的制作中應(yīng)統(tǒng)一采用“評(píng)價(jià)”一詞代替“考核”“考評(píng)”。另外，“業(yè)績(jī)”一詞指的是完成的事業(yè)和建立的功勞，帶有明顯的結(jié)果導(dǎo)向性。若承認(rèn)過(guò)程評(píng)價(jià)及定性評(píng)價(jià)的重要性，則應(yīng)以司法“表現(xiàn)”為評(píng)價(jià)內(nèi)容，并圍繞法官履職表現(xiàn)的各個(gè)方面設(shè)計(jì)法官評(píng)價(jià)制度。

發(fā)揮正確的目的導(dǎo)向作用。完善我國(guó)法官評(píng)價(jià)制度，應(yīng)緊緊圍繞正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化法官隊(duì)伍養(yǎng)成的目標(biāo)，在理清“正規(guī)化”“專(zhuān)業(yè)化”“職業(yè)化”內(nèi)涵和具體要求的基礎(chǔ)上，充分考慮司法內(nèi)在屬性和法官工作特點(diǎn)，不斷豐富各類(lèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)制度設(shè)計(jì)與制度功能的耦合。其中，正規(guī)化體現(xiàn)的是與司法規(guī)律相適應(yīng)的法官職業(yè)屬性，專(zhuān)業(yè)化體現(xiàn)的是與法官職業(yè)屬性相適應(yīng)的履職能力，職業(yè)化體現(xiàn)的是確保法官有效履職的職業(yè)品格。在這一理解下，正規(guī)化要求可以演繹為法官職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)或選任標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)以及在分類(lèi)管理制度下區(qū)別于司法輔助人員和行政人員的法官職業(yè)倫理要求和履職行為準(zhǔn)則；專(zhuān)業(yè)化要求可以進(jìn)一步延伸為事實(shí)認(rèn)定和法律適用能力及與之相關(guān)的推理能力、庭審駕馭能力和群眾工作能力、與撰寫(xiě)司法文書(shū)相關(guān)的書(shū)面表達(dá)能力、與法官所處審級(jí)相適應(yīng)的綜合調(diào)研能力等司法能力；職業(yè)化要求可以轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)行為和業(yè)外行為的規(guī)范性和廉潔性、公平正義為核心的司法良知和法律信仰等能夠反映法官自尊水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)行多元化的評(píng)價(jià)權(quán)分配。當(dāng)前我國(guó)單一的、法院內(nèi)部人事管理或?qū)徟泄芾砭S度的單向考評(píng)，從邏輯上無(wú)法避免在弱客觀性、低可信度等方面的缺陷，且未經(jīng)被評(píng)價(jià)對(duì)象充分參與的法官評(píng)價(jià)，會(huì)導(dǎo)致持續(xù)有效的反饋信息缺乏，不利于法官評(píng)價(jià)制度的持續(xù)完善。另外，在當(dāng)前“唯數(shù)據(jù)化”考核下的法官被動(dòng)性，也無(wú)助于法官核心能力素質(zhì)的養(yǎng)成。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重法官對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程的參與，在法官評(píng)價(jià)中增設(shè)法官自我評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，通過(guò)被評(píng)價(jià)法官定期的清單式復(fù)盤(pán)，促使法官檢驗(yàn)自身不足，找準(zhǔn)其改進(jìn)提升方向。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大評(píng)價(jià)群體范圍，以提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。比如，可以向合議庭成員和與被評(píng)價(jià)法官有業(yè)務(wù)交集的法院行政人員和司法輔助人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。其中，不同評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)根據(jù)從業(yè)過(guò)程中所能評(píng)判的法官資質(zhì)不同而有所差異。例如，合議庭成員應(yīng)對(duì)法官的司法能力和其他方面的資質(zhì)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，但考慮到行政人員與司法輔助人員在工作中鮮有可作為評(píng)價(jià)法官司法能力基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)交集，行政人員與司法輔助人員評(píng)價(jià)法官應(yīng)著重評(píng)價(jià)法官的司法能力外素質(zhì)。需要注意的是，在逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)主體的范圍的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)科學(xué)的問(wèn)項(xiàng)設(shè)計(jì)盡可能避免評(píng)價(jià)主體對(duì)法官獨(dú)立行使審判權(quán)可能產(chǎn)生的影響。

精準(zhǔn)運(yùn)用有效的評(píng)價(jià)結(jié)果。一方面，加強(qiáng)法官評(píng)價(jià)制度的正面激勵(lì)，首先應(yīng)用好“績(jī)效考核獎(jiǎng)金”“評(píng)先評(píng)優(yōu)”“任職晉級(jí)”等有頂層規(guī)范依據(jù)的激勵(lì)措施，為此應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)配套制度。需要注意的是，法官評(píng)價(jià)的正面激勵(lì)要嚴(yán)格圍繞“績(jī)效考核獎(jiǎng)金”“評(píng)先評(píng)優(yōu)”“任職晉級(jí)”等方面實(shí)施有效的激勵(lì)措施，不應(yīng)隨意擴(kuò)大評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。特別是在當(dāng)前以辦案數(shù)量作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的法官評(píng)價(jià)體系下，要將“晉級(jí)”限定為法官單獨(dú)序列管理下的級(jí)別提升，應(yīng)注重避免將“績(jī)效考核（考評(píng)）”結(jié)果作為行政職務(wù)晉升的主要依據(jù)的錯(cuò)誤導(dǎo)向，防范大范圍“彼得原理”對(duì)法院整體效能的負(fù)面影響。另一方面，負(fù)面激勵(lì)也應(yīng)成為體現(xiàn)法官評(píng)價(jià)結(jié)果的重要方面。為了實(shí)現(xiàn)法官評(píng)價(jià)制度的負(fù)面激勵(lì)，與評(píng)價(jià)結(jié)果相銜接的員額退出機(jī)制，應(yīng)成為我國(guó)法官評(píng)價(jià)制度配套的重要方面。當(dāng)然，這項(xiàng)員額退出機(jī)制的設(shè)計(jì)仍應(yīng)以科學(xué)、合理、公正的法官評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和法官評(píng)價(jià)方式為前提。

（作者為長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

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②北京市第二中級(jí)人民法院課題組：《司法改革背景下法官績(jī)效考評(píng)機(jī)制研究》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》，2018年第3期。

③謝亮、張子諭：《論人民法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的完善》，《法律適用》，2018年第7期。