創(chuàng)新落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革

郭瑋

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國公共財政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還存在與政府權(quán)責(zé)不相適應(yīng)的情況，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效發(fā)揮。對此，應(yīng)從推動事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務(wù)保障、防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險四個方面著手，不斷調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行機制，提升運行效能。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 鄉(xiāng)村振興 政府職能 【中圖分類號】F812.8 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國公共財政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和支撐，是助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，進而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能履行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的內(nèi)在要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同階段、職能相對應(yīng)，其財政體制也應(yīng)有所不同。自分稅制運行以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能不斷拓展，能力顯著提升；但隨著基層社會公共需求的快速增長，特別是在后稅費時代，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制逐步呈現(xiàn)出與政府職能不適應(yīng)、財權(quán)和事權(quán)不對等現(xiàn)象，滋生出財政收支矛盾、財力運行不穩(wěn)定等問題，從而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的充分發(fā)揮。創(chuàng)新推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，已成為亟待解決的重要課題。

創(chuàng)新推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的重要意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革是推動落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效保證。后農(nóng)業(yè)稅時代，中央財政賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在服務(wù)保障農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面更為重要的職能任務(wù)。一方面，作為公共財政運行終端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是維護和改善村級組織運轉(zhuǎn)、完善基層經(jīng)費管理使用的基礎(chǔ)力量，在傳導(dǎo)落實國家支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策、維護農(nóng)民合法權(quán)益、增強基層民眾獲得感等方面具有重要作用。另一方面，作為傳導(dǎo)者和推動者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在貼近農(nóng)村發(fā)展需求、對接國家財政支持方面具備信息獲取的“一線”優(yōu)勢，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源市場化配置和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、提供公共產(chǎn)品等方面承擔(dān)著更為重要的責(zé)任和義務(wù)；在建設(shè)農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等基本民生產(chǎn)品，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色示范區(qū)，發(fā)展高水平農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈等方面發(fā)揮不可替代的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效保障。現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型、由全能型向有限責(zé)任型、由單一業(yè)務(wù)型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變，更加聚焦基層公共產(chǎn)品的有效供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隨政府職能的確定而確立、變化而變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擔(dān)負著政府集中運用資金的重要職能，不但決定基層黨的政權(quán)架構(gòu)的運行效率，而且能夠有效拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)利，提升其增收節(jié)支的主動性。因此，構(gòu)建與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相匹配的財政運行機制，有利于最大限度地發(fā)揮服務(wù)保障功能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困境的有效途徑。目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地存在債務(wù)、赤字等問題，其主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機制不夠完善，存在職能上的“空位”“缺位”“錯位” 等現(xiàn)象。因此，只有因地制宜地探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行體制改革，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障機制，在充分理順縣鄉(xiāng)兩級財政運行關(guān)系的基礎(chǔ)上，有效界定財政支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，改善人員素質(zhì)，拓寬收入來源，化解存量風(fēng)險，才能充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主發(fā)展的積極性。

創(chuàng)新推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的政策建議

理順財政關(guān)系，確保事權(quán)財權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會明確提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度”。基于這一要求，要按照“一級政府，一級財政”的思路，進一步從縱向上理順縣鄉(xiāng)兩級以及從橫向上理順不同發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)、財權(quán)劃分，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“由包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品”的職責(zé)進行重新調(diào)整，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為契機，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，著力破解因事權(quán)與支出責(zé)任不清晰導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)低效、服務(wù)低質(zhì)等問題，在此基礎(chǔ)上，全面加強轉(zhuǎn)移支付落實，規(guī)范縣鄉(xiāng)兩級財政收支分成。要強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核監(jiān)督，合理推進財政重心下沉，按照職能充分整合原則，成立執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)和社會事務(wù)綜合服務(wù)三類綜合執(zhí)法服務(wù)機構(gòu)，進一步整合政府公共服務(wù)資源，充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展新動能。

加強預(yù)算管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行秩序。按照《中華人民共和國預(yù)算法》要求，堅持以縣為單位，兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實情，以落實“六步法”為抓手，以現(xiàn)代化信息技術(shù)為手段，以公開透明為原則，統(tǒng)一預(yù)算編制政策標準、核算方式及賬戶使用，健全全口徑政府預(yù)算、財政服務(wù)以及國庫集中收付體系，按全口徑規(guī)格編制收入預(yù)算體系，量入為出、有保有壓地編制支出預(yù)算體系，建立一般性轉(zhuǎn)移支出機制，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理規(guī)范化水平。一方面，要進一步加強收入管理，以依法治稅為著力點，做到應(yīng)收盡收，積極培育優(yōu)質(zhì)稅源。通過轉(zhuǎn)向獎勵、加大固定轉(zhuǎn)移支付力度，逐步健全差異化收入分享機制。通過實施財源信息普查，抓實抓細鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源拓展與管控，積極融入市場經(jīng)濟體系，優(yōu)化盤活資源，大力推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入渠道?？茖W(xué)設(shè)置村級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、行政運轉(zhuǎn)費等支出標準，按照均衡支持與專項激勵相結(jié)合的原則，進一步推進實施公共服務(wù)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等重點預(yù)算支出項目，持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。另一方面，要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算脫軌失控問題，通過組織協(xié)調(diào)、跟蹤監(jiān)測、財政調(diào)配、考核通報等方式，不斷加大預(yù)算精準執(zhí)行和有效約束力度，堅決遏制資金用途不當及隱形赤字等問題。要加強專項資金預(yù)算分析，提升管理使用效率，特別是針對惠農(nóng)支農(nóng)資金，要跟進督導(dǎo)落實。要按照完整性、真實性原則，科學(xué)編審年度財政決算，充分凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的制度剛性。

強化服務(wù)保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作效能。針對目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理秩序不正規(guī)的現(xiàn)狀，要著力強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高效運行的人力資源基礎(chǔ)建設(shè)。結(jié)合目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員缺乏的現(xiàn)實情況，可探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全員納入?yún)⒐芾?，或結(jié)合實際需求，通過政府購買形式，開展業(yè)務(wù)外包或?qū)I(yè)人才聘用，最大化整合社會資源；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行標準化建設(shè)進度，圍繞政策法規(guī)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德，分批次展開培訓(xùn)及對口指導(dǎo)，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員綜合素質(zhì)；建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政考核評價機制，完善人員量化考核實施辦法，充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員工作的積極性、主動性；運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行效率，通過構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，打破財政部門上下級、內(nèi)外部和內(nèi)部機構(gòu)之間的信息溝通障礙。

突出監(jiān)督防范，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安全風(fēng)險。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險防范擺在突出位置，按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)原則，進一步優(yōu)化和再造內(nèi)部運行流程，著力完善內(nèi)部風(fēng)險控制制度。要依據(jù)預(yù)防為先的工作思路，圍繞預(yù)算編制與執(zhí)行、財政收支、村級經(jīng)費管理、集體財產(chǎn)運行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、信息系統(tǒng)管理、不相容職務(wù)相分離等風(fēng)險隱患，建立健全管理措施，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)督評價機制。要堅決落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政紀律，綜合運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算公開檢查、資金常態(tài)巡查、政務(wù)公開、績效評價等方式方法，推動形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督檢查的常態(tài)化機制，構(gòu)建順向相互支撐、有效制衡以及逆向真實反饋、有效監(jiān)督的完整體系。

（作者為山西財經(jīng)大學(xué)財政與公共經(jīng)濟學(xué)院講師）

【參考文獻】

①王振洪：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革面臨的困境及對策——基于A市的個案研究》，《新西部（理論版）》，2015年第16期。

②謝菲菲：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革面臨的困境及對策》，《環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望》，2018年第9期。

③馬國慶：《加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理是落實惠農(nóng)政策奔小康的重要抓手》，《內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟》，2018年第4期。