開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育影響因素及對策建議

侯翀

【摘 要】 本文以開發(fā)區(qū)為主要研究對象，重點(diǎn)介紹了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的主要方式，分析了影響開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的因素，探討開發(fā)區(qū)合理有效的產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制：推進(jìn)開發(fā)區(qū)融合發(fā)展;提升政策供給水平與前瞻性;建立領(lǐng)先于行政區(qū)的專家型人才培養(yǎng)和任用機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 開發(fā)區(qū);產(chǎn)業(yè)培育;影響因素;建議

開發(fā)區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的助推器，是政府治理模式的創(chuàng)新舉措，通過打造良好營商環(huán)境、提升政府效能，實(shí)現(xiàn)招商引資目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)培育目標(biāo)，提高城市的對外開放水平、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐、科技創(chuàng)新能力。開發(fā)區(qū)在人口構(gòu)成上，以城市人口、外來務(wù)工人員為主體，境外人員較少;在地理特征上，有獨(dú)立明顯地理界限，是跨“行政區(qū)”的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，既有城市一般意義上的“建成區(qū)”，又有城市周邊的“非建成區(qū)”;在行政管轄上，開發(fā)區(qū)是由國家和省、市級人民政府批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的，實(shí)施國家特定優(yōu)惠政策的非行政劃分區(qū)域，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)屬于中、省、市級人民政府的派出機(jī)構(gòu);在類型劃分上，一般分為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)等。

開發(fā)區(qū)淵源于深圳、浦東創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)政策在內(nèi)陸的復(fù)制，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育因其特殊的體制機(jī)制優(yōu)勢、特殊的優(yōu)惠政策而備受優(yōu)質(zhì)企業(yè)關(guān)注，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)聚集方面具備良好的示范效果。自2018年5月中美第一輪貿(mào)易談判開始，談判雙方在貿(mào)易、關(guān)稅、投資、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域展開激烈交鋒，國際貿(mào)易形勢的快速變化標(biāo)志著中國企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，開發(fā)區(qū)作為各地方政府產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)升級的主要載體，是每個城市商流、信息流、資金流、人流的匯聚之地，承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)職能和歷史使命。

一、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的主要方式

1、“一企一策”的招商引資策略

開發(fā)區(qū)出臺招商引資政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策是產(chǎn)業(yè)培育的重要方式之一，對于大型企業(yè)，尤其是全球500強(qiáng)、國內(nèi)500強(qiáng)企業(yè)，大多實(shí)行“一企一策”的方式，通過簽訂投資協(xié)議、投資合作備忘錄，給予土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等特定政策，直接通過招商引資實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)相關(guān)行業(yè)的加速聚集和突破性發(fā)展，是產(chǎn)業(yè)培育的捷徑。

2、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)

開發(fā)區(qū)可以通過制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，降低重點(diǎn)行業(yè)運(yùn)營成本，例如機(jī)器人、5G、物聯(lián)網(wǎng)、出口加工、電子商務(wù)、新金融、汽車、新能源、環(huán)保、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，直接提升企業(yè)運(yùn)營能力，加快企業(yè)發(fā)展。通過政策引導(dǎo)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及配套企業(yè)在開發(fā)區(qū)聚集發(fā)展，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展;構(gòu)建政府幫扶、企業(yè)運(yùn)營、開放共享的公共服務(wù)體系，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、輻射帶動和孵化功能，不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育模式的發(fā)展。

3、基礎(chǔ)設(shè)施升級

開發(fā)區(qū)依托“產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)城融合、宜居宜商、融合發(fā)展”的思路，不斷提升開發(fā)區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施水平，在“水、電、氣、暖、路、土地”等方面實(shí)現(xiàn)“五通一平”甚至“七通一平”為用地企業(yè)營造良好投資環(huán)境。通過提供便利化的辦公、休閑、居住、生活條件，為輕資產(chǎn)企業(yè)和運(yùn)營企業(yè)提供關(guān)鍵設(shè)施，同時(shí)也起到吸引就業(yè)的目的。基礎(chǔ)設(shè)施的提升為開發(fā)區(qū)建設(shè)宜商宜居的新型城市，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展搭建良好的平臺。

4、貿(mào)易和投資便利化措施

從國際層面看，2017年以來，各主要貿(mào)易國之間的貿(mào)易爭端、貿(mào)易壁壘問題越來越突出，貿(mào)易和投資便利化愈來愈成為現(xiàn)代企業(yè)核心競爭力形成的主要因素之一。從國內(nèi)層面看，中央不斷深化建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，由點(diǎn)及面，由沿海及內(nèi)地，帶動了一批優(yōu)質(zhì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展。具體來看，各自貿(mào)區(qū)管委會高度重視政府行政效率的提升，不斷推廣復(fù)制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加速區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，而創(chuàng)新的重點(diǎn)在于通過培育先行先試的制度環(huán)境以及推廣貿(mào)易投資便利化措施營造企業(yè)發(fā)展的優(yōu)良生態(tài)系統(tǒng)，從而不再僅僅依靠政策優(yōu)惠和地區(qū)差異培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)，這是產(chǎn)業(yè)培育模式新的發(fā)展階段。

二、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的影響因素分析

1、開發(fā)區(qū)數(shù)量過多

近年來，我國開發(fā)區(qū)類型和數(shù)量日益增多，成為各省、市推動新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的主要載體和深化對外開放的重要平臺，但也存在一些不足之處。一方面，各類開發(fā)區(qū)行政審批數(shù)量過多、行政審批流程繁瑣、政府職能交叉重疊、產(chǎn)業(yè)布局不合理、配套重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競爭等問題比較突出。另一方面，除中省市外，各區(qū)（縣）、各鎮(zhèn)（街）也都在建設(shè)類似于工業(yè)園區(qū)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，開發(fā)區(qū)的過度建設(shè)浪費(fèi)了政府資源，影響了產(chǎn)業(yè)升級的速度，也給環(huán)境保護(hù)工作帶來了壓力和阻力，甚至有些開發(fā)區(qū)成為“土地財(cái)政”的犧牲品，淪為“空城”。作為改革開放的“試驗(yàn)田”，開發(fā)區(qū)在加快體制機(jī)制創(chuàng)新、優(yōu)化投資環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、補(bǔ)齊開放經(jīng)濟(jì)短板等方面發(fā)揮著重要作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“中高速增長”的“新常態(tài)”，發(fā)展的質(zhì)量越來越受到重視，原有的治理模式和功能定位已不適應(yīng)新的形勢，亟需優(yōu)化發(fā)展。

2、產(chǎn)業(yè)政策存在短期效應(yīng)

產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)是開發(fā)區(qū)的工作重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和獎勵在帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，存在的問題也是持續(xù)性的。一是目前大多數(shù)產(chǎn)業(yè)培育政策的制定還停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的層面，沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。二是政策缺乏一致性，在空間上、時(shí)間上存在矛盾;中央和地方，甚至國家各部委出臺的政策目標(biāo)理念和具體措施存在一定程度的不一致現(xiàn)象，造成企業(yè)對政策的預(yù)期不準(zhǔn)確，理解不到位，政策執(zhí)行效果不理想，機(jī)會成本增大。三是部分開發(fā)區(qū)政策出臺滯后，存在“一窩蜂”“互相復(fù)制”“惡性競爭”的問題，趕不上國家戰(zhàn)略的變化，跟不上市場的步伐，極大浪費(fèi)了開發(fā)區(qū)的行政和財(cái)政資源，降低了政府的公信力。企業(yè)是市場主體，對市場的反應(yīng)非常靈敏，其行為符合“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，而政策出臺需要一個“醞釀、制訂、審核、協(xié)調(diào)、批復(fù)、推廣、執(zhí)行、評估”的過程，往往在出臺時(shí)已不合時(shí)宜。四是部分開發(fā)區(qū)過度干預(yù)企業(yè)發(fā)展，短期內(nèi)通過補(bǔ)貼迅速造成產(chǎn)業(yè)重疊、產(chǎn)能過剩，錯失產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、企業(yè)提質(zhì)增效重大機(jī)遇。

3、高端人才培養(yǎng)及任用體系不健全

高端人才是企業(yè)發(fā)展的中流砥柱，是企業(yè)價(jià)值的創(chuàng)造者，也是重要和特殊的企業(yè)資本，其工作積極性很大程度上依賴于激勵的有效性和合理性。從以往的發(fā)展歷程來看，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育大多重視對設(shè)備、土地、稅收、營業(yè)水平的獎補(bǔ)和支持，對人這一特殊資本的有所忽視，對人才的更高層次的激勵不足，對人才的培養(yǎng)模式的重塑重視不足。2018年以來，各發(fā)達(dá)二線城市開始“人才大戰(zhàn)”使得高端人才培養(yǎng)不足的現(xiàn)象有所緩解，但仍停留在表面，缺乏長遠(yuǎn)的適合產(chǎn)業(yè)培育的人才戰(zhàn)略規(guī)劃。注重強(qiáng)調(diào)對個人的物質(zhì)激勵、榮譽(yù)表彰，忽略了把人才戰(zhàn)略作為產(chǎn)業(yè)培育這一宏觀戰(zhàn)略之下的一個子系統(tǒng)，人才戰(zhàn)略對產(chǎn)業(yè)培育具有核心的戰(zhàn)略意義。維護(hù)人才引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)培育的良好生態(tài)系統(tǒng)的有效運(yùn)營，還有很長的路要走。

三、關(guān)于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育的對策建議

1、推進(jìn)開發(fā)區(qū)融合發(fā)展

2017年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號），對開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展提出了重要要求?！肮膭顤|部地區(qū)開發(fā)區(qū)輸出品牌、人才、技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗(yàn)，按照優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、市場導(dǎo)向、利益共享的原則，與中西部地區(qū)、東北地區(qū)合作共建開發(fā)區(qū)。圍繞“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，推動沿海沿江沿線開發(fā)區(qū)良性互動發(fā)展，建設(shè)一批具有輻射帶動效應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級示范開發(fā)區(qū)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和分工協(xié)作”?！案魇。▍^(qū)、市）人民政府要積極探索建立開發(fā)區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，避免開發(fā)區(qū)同質(zhì)化和低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行統(tǒng)一管理。對于位于中心城區(qū)、工業(yè)比重低的開發(fā)區(qū)，積極推動向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型”。開發(fā)區(qū)的融合發(fā)展勢在必行，這既是提升效率也是集約資源，更是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

2、提升政策供給水平與前瞻性

近年來，我國經(jīng)濟(jì)邁入“新常態(tài)”發(fā)展的階段，在國際經(jīng)濟(jì)體系中的影響力與存在感不斷增強(qiáng)，提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級、搶占技術(shù)制高點(diǎn)成為“主旋律”，國家每年會制定出臺相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，用于指導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)，調(diào)整和促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展。開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)起到指導(dǎo)開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整和促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展的目標(biāo)。因此，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，不僅要從短期效應(yīng)出發(fā)，單純考慮見效快，還要深入謀劃戰(zhàn)略方向，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;不僅要從政府利益出發(fā)，還要充分考慮企業(yè)的具體發(fā)展情況;不僅要“補(bǔ)短板”、完成指標(biāo)，還要有總體規(guī)劃，建立產(chǎn)業(yè)培育的系統(tǒng)思維，以綜合性、前瞻性、專業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

要對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施后產(chǎn)生的短期效應(yīng)與長遠(yuǎn)意義開展效果分析，進(jìn)而在處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸時(shí)，不再單一的提出一項(xiàng)或幾項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，在此種情況下，盡管問題得到暫時(shí)的解決，但是從長遠(yuǎn)看，仍會留下隱患，甚至后期出現(xiàn)的問題會更為嚴(yán)重。開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)具備辯證的態(tài)度，從不同角度出發(fā)，具體情況具體分析，制定更為完善、更有體系的產(chǎn)業(yè)政策，政策應(yīng)該領(lǐng)先于現(xiàn)實(shí)又服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，“規(guī)劃引領(lǐng)”、“政策先行”，從而為產(chǎn)業(yè)培育營造一個科學(xué)、健康的環(huán)境。

3、建立領(lǐng)先于行政區(qū)的專家型人才培養(yǎng)和任用機(jī)制

管理學(xué)的核心目標(biāo)，是“人崗匹配”，促進(jìn)人的發(fā)展，通過合理的制度設(shè)計(jì)，使人才特別是專家型人才成為企業(yè)充分發(fā)展的核心。建立專家型人才的培養(yǎng)機(jī)制和使用機(jī)制，是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)培育和技術(shù)升級的當(dāng)務(wù)之急，是先進(jìn)企業(yè)組織架構(gòu)的重要一環(huán)。要運(yùn)用開發(fā)區(qū)體制機(jī)制的優(yōu)越性，建立和制定領(lǐng)先于原有體系的人才戰(zhàn)略。首先，發(fā)揮人的積極性，不僅僅是企業(yè)的目標(biāo)，也是政策制定者的職責(zé)，專家型人才是自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)者，是馬斯洛需要層次理論的實(shí)踐者，物質(zhì)激勵是人才需求的一部分，社會的認(rèn)可、組織的重視、良好的工作條件同樣重要，“硅谷”和“班加羅爾”的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。開發(fā)區(qū)的制度優(yōu)勢使得它在制定和執(zhí)行政策時(shí)使用靈活的策略，為人才的自我實(shí)現(xiàn)提供便捷條件，使人才在企業(yè)發(fā)展中起到更重要的作用。其次，員工個人的發(fā)展要與企業(yè)的壯大、企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級相匹配，定期的培訓(xùn)、跨企業(yè)的交流、公平的考核激勵、良好的商業(yè)配套都可以作為政府的政策制定的績效目標(biāo)。最后， 好的工作氛圍是專家型人才為企業(yè)穩(wěn)定輸出的必備條件，合理的流動性也是企業(yè)保持競爭力的重要條件，政策制定者要用前瞻性的思維，通過制定和落實(shí)針對性措施，力求促進(jìn)優(yōu)秀人才在區(qū)內(nèi)企業(yè)間實(shí)現(xiàn)合理流動，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)人才互補(bǔ)合作，以最大限度發(fā)揮人才效益。

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【作者簡介】

侯 翀（1982—），西北大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，現(xiàn)就職于西安國際港務(wù)區(qū)管委會.