政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的問題與對策研究

鄧珊

【摘 要】 本文針對政府購買養(yǎng)老服務(wù)中存在的養(yǎng)老屬性方向模糊、購買養(yǎng)老服務(wù)體系不完善等問題，提出的解決對策主要是建立公開的購買養(yǎng)老服務(wù)信息制度，確立完善的社會(huì)組織治理制度。

【關(guān)鍵詞】 政府購買;養(yǎng)老服務(wù);問題;對策

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是一種協(xié)作模式，它意味著政府不再是提供養(yǎng)老服務(wù)一方，而是監(jiān)管者和出資人。政府部門的作用主要在于培養(yǎng)大批養(yǎng)老服務(wù)主體，進(jìn)而緩解家庭結(jié)構(gòu)的變化以及政府供給與養(yǎng)老需求之間的矛盾。政府相關(guān)責(zé)任因此進(jìn)一步明確，通過政府購買，使政府部門不再奔波于生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)，取而代之的是規(guī)劃全局與監(jiān)督整體的責(zé)任。

一、政府購買養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)的問題

1、對于養(yǎng)老屬性方向模糊

（1）社會(huì)救助性質(zhì)與公共服務(wù)性質(zhì)不夠明確，產(chǎn)生重疊現(xiàn)象。當(dāng)前我國的政府購買養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索狀態(tài)下，整體模式仍局限于社會(huì)救助性質(zhì)，沒有把公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)區(qū)分開來，包括其責(zé)任劃分。社會(huì)救助是這樣來保證弱勢群體的權(quán)利的，即從經(jīng)濟(jì)收入入手，提供兜底性的救助資金。其關(guān)注對象主要是低保、五保戶等人群。高齡人群收入一般較低，往往處在養(yǎng)老服務(wù)與社會(huì)救助的交集范圍之內(nèi)，但從公共服務(wù)相關(guān)規(guī)定的角度來看，還是要把社會(huì)救助與養(yǎng)老服務(wù)區(qū)分開來。社會(huì)救助是政府的一種再分配行為，受眾為社會(huì)弱勢人群，主要向他們提供貨幣保障，而養(yǎng)老服務(wù)專門針對的是老齡化人群，為他們提供生存需求的一種服務(wù)形式與生活基本保障。

政府購買的另一種服務(wù)形式是補(bǔ)貼，針對高齡老人和失能老人這樣的群體，政府出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策。這種補(bǔ)貼是以現(xiàn)金或服務(wù)券的形式發(fā)放的，發(fā)放用于他們的公共服務(wù)方面，或照護(hù)服務(wù)方面。通過補(bǔ)貼所購買的養(yǎng)老服務(wù)，地方政府的看法是補(bǔ)貼基本要從城鄉(xiāng)低?；蛭灞３霭l(fā)，選擇其中的失獨(dú)、失能人員或高齡老人，從這方面看，補(bǔ)貼成了一種特惠政策而非為了照顧中低收入者而采取的真正意義的補(bǔ)貼措施。

（2）尚未明確指出公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)的實(shí)施順序。養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共服務(wù)的具體體現(xiàn)，在實(shí)施時(shí)組織起來更容易一些，且協(xié)調(diào)成本較低，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)更容易。因準(zhǔn)公共服務(wù)的組織能力限制，服務(wù)內(nèi)容常避開難點(diǎn)工作，只求取容易處理的方面。例如有些城市的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以關(guān)懷照顧失獨(dú)老人為主，設(shè)置的服務(wù)項(xiàng)目大多數(shù)是非政府救助范圍的，服務(wù)內(nèi)容并非是基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，這類購買服務(wù)的針對方向多為護(hù)理服務(wù)，而多數(shù)老人尚可自理。有時(shí)，救助對象不愿接受救助服務(wù)，其中有些確實(shí)不需要，有些是出于安全原因不接受，這類購買項(xiàng)目的家政收費(fèi)相對低廉，因此服務(wù)人員的基本素質(zhì)不能達(dá)到一定的水平，影響了服務(wù)質(zhì)量。

如果政府購買的養(yǎng)老服務(wù)不是急需項(xiàng)目，實(shí)際問題也得不到根本性的解決，就不會(huì)令老年人滿意，同時(shí)還會(huì)影響政府部門的公信力，降低公共資金的使用效率，削弱政府公正性。長期照護(hù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，尤其投入較大、回報(bào)率不高，主場參與動(dòng)力不夠強(qiáng)勁，盡管政府能夠采取開放性主體政策也無法滿足特殊群體的特殊需求。供給性的照護(hù)服務(wù)需要政府部門多多組織。一旦購買養(yǎng)老服務(wù)就要認(rèn)真考查供給順序，把私人性質(zhì)的購買服務(wù)排除在先，統(tǒng)籌資金，針對經(jīng)濟(jì)水平是中下等、自理能力低下或半自理的老人進(jìn)行重點(diǎn)購買。

2、政府需進(jìn)一步完善購買養(yǎng)老服務(wù)體系

首先，對于管理制度的登記與監(jiān)督體系尚未完善。針對登記管理方面，社會(huì)性組織想獲取訂單應(yīng)滿足專業(yè)性與合法性條件。在直接登記政策的改革實(shí)施以后，并未修正和廢除原有法律條文。已成立的社會(huì)性組織其管理模式?jīng)]有改變，與原主管單位的業(yè)務(wù)過渡還需逐步過渡。而監(jiān)管工作僅為登記管理部門，對于登記審核后的工作進(jìn)行監(jiān)督管理無法完成。監(jiān)管弊端在于組織運(yùn)營的監(jiān)督管理，尤其是現(xiàn)存的許多非法組織更是缺乏監(jiān)管力度。政府承接社會(huì)服務(wù)需要大量社會(huì)組織來完成，與此同時(shí)，政府無法有效監(jiān)管數(shù)量龐大的專業(yè)組織，對于它們無法做到面面俱到，一一監(jiān)管。另外，政府監(jiān)管還會(huì)涉及到準(zhǔn)入門檻高而無法進(jìn)行合法登記的情況，門檻高直接導(dǎo)致社會(huì)組織難于進(jìn)入購買領(lǐng)域，使承接數(shù)量偏少，最終帶來過低的市場競爭力。

其次，現(xiàn)有社會(huì)組織未出臺(tái)公益性的監(jiān)管制度與認(rèn)定規(guī)則，也未明確區(qū)分出商業(yè)營利性質(zhì)與非營利性質(zhì)的活動(dòng)。稅務(wù)法明確規(guī)定，非營利性、福利性質(zhì)等老年服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)采取優(yōu)惠征稅政策，依據(jù)原則是從組織登記類型加以區(qū)分，并不是實(shí)際運(yùn)營活動(dòng)屬性，這樣就難免忽略了動(dòng)態(tài)管理。實(shí)際狀態(tài)下，養(yǎng)老服務(wù)提供方一直得不到合法性的身份證明，有些也無法獲取稅費(fèi)減免特權(quán)。某些社會(huì)組織的生產(chǎn)運(yùn)營還要自負(fù)盈虧，一旦未做到精細(xì)化管理，某些社會(huì)組織也會(huì)因此而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象?？傮w來看，登記環(huán)節(jié)是社會(huì)組織管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，而監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失較嚴(yán)重。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展對策

政府治理工作的又一創(chuàng)新形式便是政府購買養(yǎng)老服務(wù)。這種創(chuàng)新是一種組織關(guān)系的調(diào)整，借助此項(xiàng)調(diào)整達(dá)到提升政府治理能力的作用，讓優(yōu)化的公共服務(wù)項(xiàng)目解決社會(huì)實(shí)際存在的問題，進(jìn)而強(qiáng)化政府公信力。在現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)背景下，政府購買首先應(yīng)該完善其基本性質(zhì)，公開購買信息，加強(qiáng)對服務(wù)類組織的監(jiān)管制度，充分搭建多元化的供給網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

1、公開購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)信息制度的建立

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是服務(wù)于人民，其公開程度應(yīng)得到重視，這也是保障公眾權(quán)力的一項(xiàng)措施。以省為范圍，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建立一套齊備的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)是切實(shí)可行的。而平臺(tái)建立既可以基于網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)，也可以與新媒體對接。從實(shí)際意義上來看，信息化平臺(tái)應(yīng)作為供給技術(shù)的基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)發(fā)布較權(quán)威的養(yǎng)老服務(wù)信息。在這樣的信息平臺(tái)上應(yīng)公開如下相關(guān)信息，比如老年人權(quán)益保障法、政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)流程、獲取服務(wù)的人員名單及獲取次序等;另外，組織購買項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況的文件與審計(jì)報(bào)告等內(nèi)容都應(yīng)予以公示，方便社會(huì)監(jiān)督。

信息公開可以幫助社會(huì)組織與公眾進(jìn)一步掌握養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，增加社會(huì)信任程度，更有利于社會(huì)組織的籌資捐助，使社會(huì)資本融入養(yǎng)老服務(wù)體系，帶動(dòng)社會(huì)資本的有效運(yùn)營。信息公開能夠?qū)⑸鐣?huì)資本引入到公共事業(yè)的發(fā)展上來，引導(dǎo)公共服務(wù)的志愿者參與其中，還可以吸引一批年齡較小的老年人為高齡老人服務(wù)，從而緩解現(xiàn)有服務(wù)人員的壓力。而志愿者的信息采集過程應(yīng)具體記錄服務(wù)時(shí)間和服務(wù)質(zhì)量，讓志愿者享受一定的特權(quán)，有助于志愿者的參與積極性的提升，也能讓社會(huì)自組織能力得以增強(qiáng)。

2、完善社會(huì)組織治理制度的確立

政府滿足養(yǎng)老服務(wù)需求的有效辦法是政府與社會(huì)組織的合作服務(wù)。目前應(yīng)從組織登記、屬性認(rèn)定、稅收監(jiān)管、非營利性質(zhì)監(jiān)督等方面去加強(qiáng)社會(huì)組織的治理與管控。

首先，政府應(yīng)采取完善制度，進(jìn)一步治理社區(qū)行政的審批流程，簡化過程，激發(fā)公益組織的行動(dòng)力。政府應(yīng)著力于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的挖掘與建立，使其逐漸代替政府工作。在此基礎(chǔ)上，政府不用再直接提供服務(wù)，而是采取授權(quán)和出資的方式，讓社區(qū)自制成為一種管理形式，政府以出資人方式出現(xiàn)。社會(huì)組織要社區(qū)登記后要明確責(zé)任與義務(wù)使命，并做出相應(yīng)的服務(wù)承諾，服務(wù)過程也要公開化。

其次，政府應(yīng)逐漸規(guī)范與完善公益資格的認(rèn)定工作。政府應(yīng)采取立法制度，明確公益組織的成立條件，制定運(yùn)營規(guī)范。政府要定期進(jìn)行資格認(rèn)定，方能發(fā)放服務(wù)牌照。到了規(guī)定年限以后，社會(huì)組織需重審認(rèn)定資格。除了登記管理以外，持續(xù)性的公益性質(zhì)與非營利性質(zhì)的監(jiān)督還應(yīng)得到有效保證。一旦通過了資格認(rèn)證，社會(huì)組織就可以享受優(yōu)惠政策。

最后，完善社會(huì)組織的稅收管理制度，政府部門要采取優(yōu)惠的稅費(fèi)政策，針對養(yǎng)老服務(wù)可享受的優(yōu)惠范圍，重視可優(yōu)惠內(nèi)容的細(xì)節(jié)化考查。社會(huì)組織的公益屬性可依據(jù)商業(yè)、非商業(yè)性質(zhì)進(jìn)行分類劃分。無償性服務(wù)做免稅處理。在非商業(yè)化的范疇內(nèi)，收益人在金錢與既得利益之間無等價(jià)關(guān)系的即可視為非商業(yè)，進(jìn)而享受免稅政策;而二者之間存在一定的售買關(guān)系即可視為商業(yè)活動(dòng)而征收稅費(fèi)。只有稅收優(yōu)惠政策建立的合理合法化，才能有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的承接與發(fā)展，保證稅收優(yōu)惠的公正與公平。

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【作者簡介】

鄧 珊（1992—）女，漢族，湖南常寧人，中共常寧市委黨校助理講師，研究方向：社會(huì)治理.