從中美貿易摩擦看國際貿易法發(fā)展及中國的對策

陳鼎莊

（廈門華廈學院，福建廈門361016）

截至2019年6月20日，中美貿易摩擦已全面升級，許多中外媒體稱之為中美貿易戰(zhàn)，有人甚至稱之為另一種“冷戰(zhàn)”。美國幾乎已對所有來自中國的商品加征25%的關稅，中方也全面反擊，對來自美國的商品加征相應的關稅。我國學者認為，中美貿易摩擦的起因是美國根據其國內貿易法開展的“232 調查”（鋼鐵和鋁進口對國家安全的影響）和“301調查”（中國技術轉讓、知識產權和創(chuàng)新的立法、政策和做法）。[1]

2019年5月，美國總統(tǒng)特朗普接受?？怂闺娨暸_采訪時公開聲稱：由于中國過去的不公平貿易做法，美中磋商所達成的協(xié)議不可能是對等的，而是要更有利于美國。[2]從中可見美國在中美經貿磋商中所持的態(tài)度。中美雙方從貿易赤字到知識產權保護等問題都有著完全不同的看法。美國認為中美之間的貿易逆差不斷加大是由于中國采取了很多不公平的貿易行為，所以中方應該在此次中美經貿磋商中做出更多的讓步。而中方則認為中美貿易赤字沒有美方所公布的那么大。中美雙方經濟結構不同，美國的優(yōu)勢商品是高科技產品，為了縮小貿易赤字，中方應該從美國多進口商品，但美國基于知識產權保護的擔憂又限制高科技產品出口中國。分歧就此產生，磋商由此就顯得尤為必要。中方認為雙方均是世界貿易組織（WTO）成員國，一切應按WTO規(guī)則進行，美國依據其國內貿易法對中國輸美商品加征關稅是一種違背WTO規(guī)則的單邊制裁措施。但WTO 規(guī)則發(fā)展緩慢，對這些新出現(xiàn)的經濟問題比如市場準入并沒有明確規(guī)定，因此中美貿易摩擦事實上也對國際貿易法產生了重大影響。

一、美國制造中美貿易摩擦的現(xiàn)實動因及法律措施分析

中美貿易關系在摩擦和磋商過程中，有個始終繞不過的分歧：中美貿易不平衡。中美兩國在2001年中國加入WTO 之前就存在貿易逆差。中國歷來認為中美貿易失衡是客觀事實，但這與中美雙方統(tǒng)計方法不同也有關系，因此不接受美國官方發(fā)布的“準確的”貿易平衡數據。1997年中國發(fā)布的《關于中美貿易平衡白皮書》指出，“統(tǒng)計和分析證明，近年來中美貿易一直對中國有利，但是，美方顯然夸大了其貿易赤字規(guī)模?！?/p>

我國學術界對中美貿易不平衡的產生原因有諸多研究，并且多數認為應將中美貿易赤字歸因于美國自身的經濟結構，而不應歸責于中國。但美國社會卻有著完全不同的看法，了解美國社會對中美貿易關系的看法，探究美國制造中美貿易摩擦的現(xiàn)實動因及其法律措施，對于接下來的中美經貿磋商不無裨益。

（一）美國制造中美貿易沖突的現(xiàn)實動因分析

探究美國制造中美貿易摩擦的現(xiàn)實動因，會發(fā)現(xiàn)中美貿易沖突有著一定的歷史必然性。

1.持續(xù)的中美貿易不平衡是引發(fā)中美貿易摩擦的起因

盡管中美雙方對貿易逆差規(guī)模問題一直有不同的看法，但不可否認中美之間存在貿易不平衡，并且這種不平衡有不斷增大的趨勢。美方貿易數據顯示，2011年美國的貿易赤字達到2 950 億美元，美國從中國的進口總額為3 990 億美元，而中國從美國的進口總額僅為1 040億美元。2017年，中美兩國之間的貿易逆差進一步擴大，是美國與第二大雙邊貿易逆差國家墨西哥（711億美元）的5倍多，并且比美國與排在前八位的國家雙邊貿易逆差之總和還要多。美國社會認為這樣的貿易赤字會對美國產生嚴重的經濟、政治和社會影響。[3]美國第115屆國會通過《2017年平衡貿易法案》（H.R.2766）和《貿易執(zhí)法與削減貿易逆差法案》（H.R.2734），要求特朗普政府采取措施，以減少大規(guī)模雙邊貿易赤字問題。

2.中美貿易摩擦的法律動因——美國認為中方存在不公平貿易行為

作為老牌資本主義國家，美國是主張自由貿易主義的，認為競爭能提高效率，有利于社會發(fā)展。而中國有重商主義傳統(tǒng)，中國經濟是出口驅動型經濟。美國許多批評人士認為對華貿易逆差是中國為增加出口而采取的一系列不公平貿易做法造成的，中國的崛起不是歸功于市場效率和優(yōu)越的營銷和制造技術，這加劇了人們對中國貿易政策的憤怒，并不斷指責中國在創(chuàng)造對美國的巨額貿易順差時作弊。[4]

這些“不公平的做法”包括操縱貨幣、傾銷和使用補貼。批評者認為，根據美國聯(lián)邦法律，所有這些做法都是不公平和非法的，必須采取強有力的措施對中國實施貿易制裁。

（1）匯率操縱。批評者指責中國操縱貨幣是為了幫助創(chuàng)造對美國的貿易順差。[5]由于美國政府施加的壓力，中國近年來允許人民幣在更窄的區(qū)間內浮動，但許多批評人士認為，人民幣兌美元匯率仍然被嚴重低估了40%之多。這些批評人士指出，美國貿易逆差如此之大的一個重要原因是，中國通過操縱人民幣匯率來降低中國商品對美國消費者的價格。[6]

（2）傾銷。美國指責中國頻繁從事傾銷活動，中國是美國反傾銷調查最頻繁的目標之一。[7]美國認定中國是一個非市場經濟國家，美國商務部在確定中國商品是否存在傾銷時采用了不同的方法。通常不以中國國內售價作為對比價格，而采用相鄰的市場經濟國家（如土耳其）的同種商品市場價為標準。

（3）補貼。因為中國的許多企業(yè)仍然是國有企業(yè)，美國方面經常評批它們得到了中國政府的大量財政支持。此外，中國的私營企業(yè)向國有企業(yè)購買原材料或零部件也常常被視為“上游”補貼。[8]一些美國批評人士甚至認為，由于中國操縱匯率，人民幣價值被低估了，實際上是變相地為所有中國商品提供了補貼。根據這種觀點，如果人民幣因為中國政府的操縱而被低估40%，那么中國出口產品的價格就被人為壓低了40%，美國應該征收40%的反補貼稅來抵消補貼。[5]

3.知識產權問題是引發(fā)中美貿易摩擦的深層次動因

面對來自中國的巨額貿易逆差，美國近年來已經較為頻繁地使用反傾銷和反補貼這兩種救濟措施，雙方也基本在WTO 框架內解決貿易糾紛。但此次引發(fā)中美貿易摩擦的“301 調查”報告中關于中美貿易逆差的內容很少，真正討論的是以“中國制造2025”和《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》為代表的中國產業(yè)政策。2018年3月27日，美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，USTR）公布的《基于1974年貿易法第301節(jié)對中國實施的與技術轉讓、知識產權保護與革新有關的做法、政策和實踐的調查報告》認為：中國有關技術轉讓、知識產權和創(chuàng)新的法律、政策和做法不合理或者具有歧視性，且給美國商業(yè)造成負擔或限制。[9]

從2018年3月的美國《301 調查報告》及其后采取的措施來看，基本是針對“中國制造2025”。美國認為“中國制造2025”的運營機制是非市場模式，因此調查報告建議對涉及信息和通信技術、航空航天、機器人和機械等行業(yè)，包含約1 300 個獨立關稅項目的中國進口產品加征關稅。

理論上，中國通過“中國制造2025”取得的科技發(fā)展將同樣造福全人類，美國不應遏制中國創(chuàng)新。但美國認為“中國制造2025”是由中國政府主導的創(chuàng)新，是對他國的排斥與壁壘，在市場競爭、政府透明、尊重知識產權和法制等方面都需要進一步改進。美國擔憂在“中國制造2025”實施過程中，中國會通過合資要求、股比限制和其他外商投資限制如資質、認證等方式，限制外資企業(yè)在華的投資領域和發(fā)展規(guī)模，可能降低美國技術及美國在中國的投資價值，從而削弱美國企業(yè)的全球競爭力。

在美國看來，“中國制造2025”中有些創(chuàng)新是自上而下的，如高鐵和電動汽車。這些創(chuàng)新都有大量的政府補貼。另外，中國國有銀行將為目標行業(yè)的中國企業(yè)提供低息貸款，從而壓低價格，最終會導致全球產能過剩，顛覆市場經濟知識產權的高投入高回報的運作規(guī)則和整個工業(yè)革命以后形成的創(chuàng)新激勵體制。

根據美國《1974年貿易法》第301節(jié)（a）、（b）項規(guī)定，美國可對他國違反貿易協(xié)定和使美國在協(xié)定下權利受損的外國政策、做法或實踐，以及他國不正當的或不合理的或歧視性的且給美國商業(yè)造成損害的外國政策、做法或實踐進行制裁。[10]正是因為美國認為以“中國制造2025”為代表的中國產業(yè)政策會產生上述四個問題，符合“301條款”規(guī)定的情形才發(fā)動了“301調查”。

（二）美國針對中國貿易行為所采取的法律措施

美國認為在中美貿易關系中存在的主要問題是：中美市場開放不對等和中國采取所謂的國家資本主義或政府主導的“破壞性貿易體制”。前文所述的“不公平貿易行為”是這些問題的具體表現(xiàn)。為了消除“不公平貿易行為”對美國的影響，美國根據WTO 規(guī)則和美國國內法，對中國采取了諸多法律措施。

1.征收反傾銷稅和反補貼稅

美國近幾年頻繁地指責中國輸美商品存在傾銷和補貼行為。為了抵消傾銷和補貼對美國經濟的影響，征收反傾銷稅和反補貼稅已成為美國針對中國的一種經常使用的法律措施。在美國，反傾銷和反補貼是由聯(lián)邦法律管轄的。美國對中國輸美商品要適用加征反傾銷稅和反補貼稅時應執(zhí)行世貿組織的協(xié)議。

但在2007年之前，美國商務部都沒有對來自中國等“非市場經濟地位”國家的進口產品征收反補貼關稅。因為補貼調查需要將經過政府補貼后的市場與補貼前的市場進行比較，而“非市場經濟”國家無相應市場進行比較。

2007年，美國商務部在一宗涉及從中國進口商品的案件中改變了對“非市場經濟”國家的立場，認為中國是“混合”經濟，雖然有一些領域受國家控制，但也有一些重要的自由市場特征，以及復雜的營銷和制造技術。[11]美國商務部由此改變了長期以來的立場，認為應對包括中國在內的所有“非市場經濟”國家的進口產品征收反補貼稅。

2011年，美國聯(lián)邦巡回上訴法院在GPX 輪胎公司訴美國政府案中（GPX International Tire Corporation v.United States）裁定，“在修訂《美國反補貼稅法》的過程中，美國國會的立場是，反補貼稅法不適用于非市場經濟國家，且商務部不能違背國會明確的意圖?！庇纱耍绹?lián)邦巡回法院確認美國國際貿易法院的決定，即反補貼稅不能應用于包括中國在內的非市場經濟國家出口。[12]

2012年3月13日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《將1930年關稅法案中的反補貼稅條款適用于非市場經濟國家及其他目的的法案》（又稱《2012年反補貼稅法案》），使之成為法律。這部法律逆轉了GPX 輪胎公司訴美國政府案并追溯至2006年。雖然該法律條款適用于所有的非市場經濟國家，但沒有人懷疑法律的真正目標是中國。[13]征收反傾銷稅和反補貼稅由此成為美國針對中國貿易行為的一種常用法律措施。

2.采取保障措施

保障措施是允許一個國家為應對假定的貿易緊急情況而采取的臨時貿易措施。實施保障措施的理由是，自由貿易可能產生進口突然激增，對國內相關產業(yè)造成嚴重損害。即使進口激增不是不公平貿易行為的結果，也會對國內工業(yè)造成損害。為了防止這種損害，世界貿易組織允許各國暫時提高關稅，即所謂的保障措施，以減緩進口的涌入，并給國內工業(yè)一些喘息的空間，以便適應進口的突然激增。

世界貿易組織的《關稅與貿易總協(xié)定》第12條、第18條、第19條，《保障措施協(xié)議》《農業(yè)協(xié)議》《紡織品與服裝協(xié)議》均規(guī)定了適用保障性措施的情形。另外，中國加入WTO 時還接受了選擇性保障措施，即《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》第16條特殊保障條款。該條規(guī)定，“WTO成員承諾在中國加入后12年內完全取消在中國出口對市場造成所謂的‘市場擾亂'時，只針對這個出口產品進行單方面限制的歧視性做法、規(guī)定，……”[14]這項特別保障條款是中國為加入WTO所接受的最苛刻的條款。根據世貿組織的法律，當一個國家對進口產品實施保障措施時，必須對來自所有國家的相同進口產品實施同樣的保障措施。但根據該條特殊保障條款，中國允許美國等國針對中國進口產品單獨使用保障措施。

該條款已于2013年12月11日到期。筆者認為，此次中美貿易摩擦中美國啟動了已經在近20年間未動用的“301調查”，并根據調查結果對中國采取單方面保障性措施（當然，美國方面一直否認是單邊制裁措施），與WTO規(guī)則允許對中國采取選擇性保障措施的規(guī)定已經到期也有一定關系。美國因此減少了一種為降低美中貿易赤字所能采取的符合WTO規(guī)則的法律措施。

3.根據美國《1974年貿易法》采取的單邊制裁措施

此次中美貿易摩擦中，美國根據美國《1974年貿易法》發(fā)起“301 調查”，進而采取單邊制裁措施?！?01 條款”，實際上是指美國《1974年貿易法》第301～310 節(jié)。根據301 節(jié)（a）項，如果被調查的外國法律、政策或做法違反貿易協(xié)定或其他國際協(xié)定，則美國應向《保障措施協(xié)定》所設立的爭端解決機制（the Dispute Settlement Body，DSB）申訴。根據301節(jié)（b）項，如果外國法律、政策或做法雖然不違反協(xié)定，但屬于不合理或具有歧視性，從而給美國商業(yè)造成負擔或限制，美國就可以采取限制進口措施。

此次美國根據“301 調查”報告對中國輸美商品加征關稅是根據301節(jié)（b）項，美國方面因此認為其并不違反WTO 規(guī)則。但我國學者認為，美國根據“301 調查”報告所采取的單邊制裁措施可能由于其他成員國訴至世界貿易組織爭端解決機構而被拉回到WTO 體制中，因此也應適用WTO 規(guī)則。[15]

二、從中美貿易沖突看國際貿易法發(fā)展

此次中美貿易摩擦中，美國動用“301條款”對中國進行單邊制裁，也對以WTO 為核心的多邊貿易體制發(fā)起了挑戰(zhàn)，從中也反映出國際貿易法在發(fā)展中存在的問題。研判國際貿易法的發(fā)展變化，并根據國際貿易法的規(guī)則尋求中國的相應對策，是本文研究的主要目的。

（一）國內貿易法與WTO規(guī)則的沖突與協(xié)調

此次中美貿易摩擦的導火索“301 調查”是美國根據其國內法而開展的，所以“301調查”本身并不違反WTO 規(guī)則，但根據調查結果而實施的制裁措施就有可能違反諒解備忘錄（DSU）中《關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》第23 條“不得單方面采取措施”的規(guī)定。早在WTO建立之前，美國就對世界各國頻繁發(fā)動“301 調查”。1995年WTO 建立，1998年為報復歐盟的香蕉進口限制措施，美國再度啟動“301 調查”，隨后對歐盟成員國價值5.2 億美元產品征收100%的懲罰性關稅。1998年11月28日，歐盟向在日內瓦的世界貿易組織爭端解決機構（DSB）就美國針對歐盟的“301 調查”提起申訴。在此案中，美國通過《行政行動聲明》（Statement of Administrative Action，SAA）承諾：基于“301條款”的調查嚴格遵守DSU 規(guī)則。WTO 專家組因此指出，DSB 允許美國貿易代表辦公室（USTR）進行調查是有條件的，即美國必須在WTO 規(guī)則允許的范圍內進行調查。有學者認為，自此，“301 條款”作用的發(fā)揮被DSB 嚴格限制了。[15]此案后，美國有近20年沒有動用“301 條款”，直到2018年中美貿易摩擦升級。

1998年的美國—歐盟案充分反映了各國國內貿易法易與WTO規(guī)則相沖突，因為何為WTO協(xié)定下的利益并不明確。為了解決這種沖突，客觀上要求WTO規(guī)則不斷發(fā)展，但又遇到WTO規(guī)則發(fā)展緩慢的問題。

（二）WTO 規(guī)則演進緩慢，難以解決新出現(xiàn)的國際經濟問題

美國是全球最大經濟體，中國的經濟體量也已經位居世界第二，中美兩國之國出現(xiàn)貿易摩擦是一種常態(tài)。中美兩國均是WTO 成員國，出現(xiàn)貿易問題理應根據WTO規(guī)則來解決，但現(xiàn)實是WTO規(guī)則演進非常緩慢，不適應世界經濟的快速發(fā)展變化。

1.WTO成員方眾多，協(xié)調利益困難，使得WTO規(guī)則的演進極為緩慢

WTO 成員現(xiàn)在已達164 個，牽涉利益眾多，并且在制定規(guī)則上實行一票否決制，因此改變或達成WTO 規(guī)則都是極為困難的。WTO 規(guī)則的演進極為緩慢，相比之下，一國國內貿易法則要靈活得多。以美國《1974年貿易法》為例，“301條款”用語模糊，使得美國可靈活地運用它來解決中美貿易不平衡的問題。如此次中美貿易摩擦起源的“301調查”所涉的強制技術轉讓問題，WTO并沒有統(tǒng)一的規(guī)則。USTR 從2005年至今對中國所做的14 份特別301調查報告，起初也并不涉及強制技術轉讓問題。但自2012年開始，USTR 將“市場準入和技術使用”作為單獨的一節(jié)列入對中國知識產權保護調查的范圍，從2013年起，USTR 將“技術轉讓”確定為調查對象，并連續(xù)6年對該問題進行調查。[15 ]根據“301 條款”，USTR 報告中須論證被調查國家的政策、做法和實踐不合理，對美國商業(yè)造成負擔或限制，但條款中并沒有具體的認定標準。

2.WTO 規(guī)則演進緩慢的另一個重要表現(xiàn)是WTO爭端解決機制中的上訴審查機制

WTO爭端解決的基本程序如圖1所示。

WTO 上訴機構（the WTO Appellate Body，AB）是一個由七名法官組成的常設機構，任何一宗案件都需要三名法官進行審理。這七人是經WTO全體成員協(xié)商一致任命的。因此，任何一個成員國都可以通過拒絕加入協(xié)商以達成一致意見來阻止對其中一名法官的任命。AB 成員任期四年，有可能再次以協(xié)商一致方式獲得連任。目前，WTO 上訴機構中的三位法官任期已滿，然而美國方面認為WTO存在透明度不足等問題，不同意啟動AB法官候選人甄選程序。由于美國的阻撓，WTO 最重要的仲裁功能事實上已經癱瘓。

3.在對《世界貿易組織協(xié)定》的認識上，成員之間分歧巨大

世界貿易組織爭端解決機制被稱為WTO規(guī)則的“桂冠”，但美國對AB 仲裁中的“可仲裁性”問題，仲裁庭組成、管轄權及審理范圍的問題，仲裁的法律適用及法律解釋問題，仲裁中的程序問題等都與WTO其他成員有不同的看法。[16]美國對這些問題的不同看法反映了一種根本性的分歧。對美國來說，《世界貿易組織協(xié)定》構成一項需要嚴格解釋的合同，但對其他一些成員來說，它們構成了AB這一獨立機構的憲法，賦予這些機構制定和解決憲法基礎上的模糊和空白的權力。[17]

圖1 世界貿易組織爭端解決的基本程序

因此，為了促進國際貿易法良性有序發(fā)展，解決新出現(xiàn)的國際經濟問題，國際貿易法的發(fā)展任重而道遠。但首先應該要明確哪些成員利益應歸WTO 協(xié)定調整；其次國際貿易法應建立一些反措施規(guī)則以應對各成員根據本國國內貿易法采取的單邊措施；最后，有必要明確DSB對DSU所涵蓋協(xié)定項下的爭端管理范圍。

（三）區(qū)域貿易協(xié)定、雙邊貿易協(xié)定的盛行

以WTO 為代表的多邊貿易體制，要求160 多個成員全體一致的決策機制決定了這一體制效率較低，發(fā)展進程緩慢。多哈回合談判是2001年11月由WTO第4次部長級會議啟動的一輪多邊貿易談判，時至今日，多哈談判已經過了近20年斷斷續(xù)續(xù)的爭論，但仍未達成全面協(xié)議。在多邊貿易談判停滯不前的前提下，以跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）為代表的區(qū)域貿易體制興起。截至2014年6月，世界貿易組織共接到區(qū)域貿易協(xié)定備案585個，其中正在執(zhí)行的區(qū)域貿易協(xié)定共計379個。[18]特朗普當選后，美國又廢止了奧巴馬政府費盡心力談判的TPP，開始注重一對一的雙邊貿易協(xié)定談判，開啟了貿易政策雙邊化。2018年3月29日達成《美韓自由貿易協(xié)定》后又與加拿大和墨西哥達成新的自由貿易協(xié)定，之后又陸續(xù)與日本、歐洲等開展自由貿易協(xié)定談判。

簽訂區(qū)域貿易協(xié)定或雙方貿易協(xié)定的好處是，可根據《1994年關稅與貿易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Goods，GATT1994）第24條和《服務貿易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）第5 條，以區(qū)域貿易協(xié)定為由主張對WTO規(guī)則的豁免使用。[15]

三、根據國際貿易法的發(fā)展變化，中國可采取的相應對策

只有不斷發(fā)展的國際貿易法才能適應國際社會發(fā)展的需要。同樣，中國也需要根據國際貿易法的發(fā)展變化采取相應的對策。

（一）進一步完善我國國內貿易法

中美貿易摩擦反映了美國國內貿易法與WTO規(guī)則的沖突，同時也暴露了我國國內貿易法的不完善。在美國根據其國內貿易法對中國采取單邊措施時，中國宣布對相關美國商品加征關稅，理由是“捍衛(wèi)自身合法利益、維護多邊貿易體制的正當行為，是符合國際法基本原則的正當舉措”，[1]而不是根據我國國內貿易法的相關條款。在美國根據其國內法將華為等44 家中國企業(yè)列入了“實體清單”，并禁止任何一家美國高科技企業(yè)為清單上的企業(yè)進行技術、產品、服務輸出后，我國商務部宣布要建立一個屬于我國自己的“不可靠實體清單”，目的就是“制裁”那些惡意對中國企業(yè)進行打壓的海外企業(yè)或個人和組織，以此起到震懾的作用。以上情況均說明，我國國內貿易法有不完善的地方。

雖然我國目前已形成以對外貿易法為核心、反傾銷條例等眾多行政法規(guī)和部門規(guī)章為實施規(guī)則的對外貿易法律體系，但在對外貿易談判法律制度、貿易救濟法律制度、世界貿易組織裁決執(zhí)行的法律機制、中國對外貿易報復機制等方面仍有待于進一步完善。

1.盡快完善我國對外貿易談判機制

完善的對外貿易談判機制有助于提高我國的對外談判效率及談判能力，也有助于國內相關行業(yè)或利益集團發(fā)出自己的聲音，并在一定程度上參與對外貿易談判。目前，我國已經形成了由商務部牽頭、各部門派員參與談判的對外談判機制。但這一機制在運行中仍然存在一些問題，如貿易談判目標設定程序欠缺、國家權力機關和企業(yè)參與不足等。作為國際貿易大國，有必要構建強有力和科學的對外貿易談判機制，對內加強協(xié)調與溝通、對外有效展開談判，爭取有利的貿易協(xié)定條件，構建有利的國際貿易規(guī)則環(huán)境，增強我國國際貿易規(guī)則和標準制定方面的話語權。因此，要完善中國對外貿易談判機制的相關問題，主要包括政策目標的設定，國際貿易談判代表制度，國內各部門和相關行業(yè)、企業(yè)如何參與，透明度問題，等等。

2.完善我國的貿易救濟法律制度

反傾銷、反補貼、保障措施是保護國內產業(yè)免受不公平貿易損害、防止進口激增沖擊的安全閥，是構建開放型經濟體制的重要內容之一。加入世界貿易組織前后我國對1997年制定的反傾銷和反補貼條例進行了重大修訂，分別頒布了《中華人民共和國反傾銷條例》和《中華人民共和國反補貼條例》，并首次制定了《保障措施條例》。2004年我國又對三大條例進行了修訂。經過十余年發(fā)展，我國面臨的外貿形勢、法律環(huán)境已經發(fā)生了重大變化。同時我國已經積累了很多關于反傾銷、反補貼調查的成熟做法，需要以法律形式固定下來。此外，國際貿易法的貿易救濟法律環(huán)境也已經發(fā)生或正在發(fā)生重大變化，如WT0 爭端解決機構關于反傾銷協(xié)定、補貼與反補貼措施協(xié)定的規(guī)則澄清；多哈回合關于反傾銷、補貼與反補貼問題的談判；區(qū)域貿易協(xié)定關于貿易救濟措施的規(guī)定。此外，當今主要WT0 成員都修改或準備修改反傾銷和反補貼法律，或者調整反傾銷和反補貼政策。這些情況客觀上要求我國進一步完善貿易救濟法律制度。

3.完善或重構中國執(zhí)行世界貿易組織裁決的國內機制

目前，中國已在汽車零部件案、知識產權案、出版物案、原材料案、電子支付案、取向電工鋼“雙反”案、X 射線安檢設備反傾銷案等爭端中執(zhí)行了WTO裁決。除了為執(zhí)行取向電工鋼“雙反”案而頒布了應急性的《中國執(zhí)行世界貿易組織貿易救濟爭端裁決暫行規(guī)則》（下稱《暫行規(guī)則》）外，其他案件的執(zhí)行都是在沒有任何WTO裁決國內程序規(guī)定的情況下完成的。因此，在實踐中暴露出一定問題，如執(zhí)行WTO裁決缺乏法律依據、法律程序規(guī)定簡單、執(zhí)行工作啟動較晚等。為更好應對WTO 裁決執(zhí)行，規(guī)范WTO裁決執(zhí)行行為，有必要構建并完善我國執(zhí)行WTO裁決的國內機制。

4.盡快建立中國對外貿易報復機制

世界貿易組織允許起訴方在被訴方不執(zhí)行DSB 建議和裁決時經其授權而對被訴方合法采取報復措施。世界貿易組織貿易報復制度作為執(zhí)行DSB建議和裁決的最后手段具有重要意義，從而在WTO爭端解決實踐中發(fā)揮了重要作用。美國通過《1974年貿易法》中的所謂“301 條款”建立了對外貿易報復制度。2014年5月15日，為了增強歐盟采取報復措施的權力和能力，歐盟理事會和歐洲議會公布了《國際貿易規(guī)則適用和執(zhí)行條例》（以下簡稱《條例》），構建了一套完整的對外貿易報復制度。為了保護我國對外貿易利益，構建開放型經濟體制下的公平貿易環(huán)境，敦促敗訴的成員執(zhí)行DSB 建議和裁決，我國有必要建立對外貿易報復機制。建立對外貿易報復制度，既可以增強我國對外貿易報復的威懾性，也有助于我國實施DSB授予的貿易報復權。

（二）加緊磋商簽訂區(qū)域貿易協(xié)定和雙邊貿易協(xié)定

如前所述，WTO受限于成員國眾多、制定規(guī)則實行一票否決制等客觀情況難以解決新出現(xiàn)的國際貿易問題。為了實現(xiàn)經濟持續(xù)增長的目標，我國也應根據自己的戰(zhàn)略利益，同世界上重要貿易伙伴簽訂或磋商簽訂區(qū)域貿易協(xié)定、雙邊貿易協(xié)定。

我國簽署的第一個自由貿易區(qū)協(xié)定是《中國—東盟自由貿易區(qū)協(xié)定》，于2002年開始生效實施，于2010年全面建成。我國最新簽署的自貿協(xié)定（不包括升級和第二階段協(xié)定書）是《中國—馬爾代夫自由貿易協(xié)定》，于2017年簽署。截至2019年8月中旬，筆者在中國自由貿易區(qū)服務網站上查詢到，我國已同韓國、新西蘭、新加坡、瑞士等16個國家和地區(qū)簽署自由貿易區(qū)協(xié)定，正在同13 個國家和地區(qū)談判自貿區(qū)，另外有8個正在研究的自貿區(qū)。今后應進一步加速與相關國家、地區(qū)的磋商，爭取簽訂更多的協(xié)定。

此外，我國正在參與談判《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），這是世界上重要的超大型自由貿易協(xié)定談判。有關RCEP 的談判在2012年11月開始啟動，由中國、東盟、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度等16 個國家和經濟體參加。一旦談成，可涵蓋全球人口的47.4%、全球GDP 的32.2%、全球貿易的29.1%以及全球投資的32.5%。RCEP作為當前亞洲地區(qū)規(guī)模最大的自由貿易協(xié)定談判，也是我國參與的成員最多、規(guī)模最大、影響最廣的自貿區(qū)談判。RCEP 可促進亞太地區(qū)貿易發(fā)展，有利于維護開放、包容和基于規(guī)則的貿易體制。2019年8月2—3日《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》部長級會議在北京舉行，上述16個國家的貿易部長和東盟秘書長出席會議。目前RCEP 已完成金融服務、電信服務、專業(yè)服務等方面的規(guī)劃談判，已就80%以上的協(xié)定文本達成一致，結束超過2/3的雙邊市場準入談判。

同時，我國已與非洲50 個國家簽署經濟貿易協(xié)定、貿易協(xié)定或經濟貿易與技術協(xié)定。

（三）完善我國知識產權法律制度

隨著科技發(fā)展和世界產業(yè)結構的調整，知識產權及其保護與國際貿易之間的關系愈加緊密。以美國為首的一些發(fā)達國家直接將知識產權保護與貿易，甚至與對發(fā)展中國家的特惠貿易待遇掛鉤。例如，美國認為世界上許多國家大量仿制其出口產品，從而極大地損害了美國的經濟利益。因此，美國在其《1988年貿易與競爭法》中，將《1974年貿易法》中的“301 條款”擴大到知識產權領域，制定了所謂的專門保護美國知識產權的“特殊301 條款”，授權美國貿易代表列出沒有很好地保護美國知識產權的國家的“觀察名單”，并限期改正，否則就以貿易制裁相威脅。[19]此次中美貿易摩擦中，美國的關注點主要是知識產權問題。

完善中國知識產權法律制度也有利于中國自身的經濟發(fā)展。事實上，中國政府加入世界貿易組織后在知識產權保護方面的變化是有目共睹的，“中國也在迅速發(fā)生變化，從一個幾乎沒有知識產權保護的國家變成一個擁有廣泛而系統(tǒng)的知識產權法律的國家”。[20]今天中國的《專利法》《著作權法》《商標法》滿足了大多數《與貿易有關的知識產權協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPs）的要求。但就我國知識產權整個體系來說仍存在一些問題。

1.完善我國專利法律制度

我國先后于1992年、2000年以及2008年三次對《專利法》進行了修訂，使得我國有關專利的相關規(guī)定逐步符合了TRIPs 協(xié)定以及中美知識產權備忘錄中有關專利權保護的要求。但我國在專利權保護的內容、程序及權利限制方面，特別是同國際專利保護的接軌上，仍存在改進的空間。

（1）在有關生物技術的專利權保護上，主要根據現(xiàn)行專利法的原則性要求以及相關司法解釋和行政規(guī)范，與相關國際公約的保護要求有一定差距，應完善對生物技術專利的專門性規(guī)范。

（2）完善并實現(xiàn)我國國內專利法律法規(guī)與專利合作條約項下的國際專利申請要求的銜接。

（3）審查我國有關專利政策與我國加入的國際條約及我國專利法律的一致性。比如，我國發(fā)布了《國家專利發(fā)展戰(zhàn)略（2011—2020年）》，提出了一系列目標，包括到2015年實現(xiàn)每年200 萬件專利、加快專利審批（和失效）速度、增加專利審查員和專利代理人數量等。美國方面就認為我國出臺這個戰(zhàn)略，是與潛在的政策目標與國家安全方面的擔憂有關，包括對非中國技術的依賴、潛在的資源限制、環(huán)境和公共衛(wèi)生方面的擔憂，以及減少向非中國知識產權所有者支付版稅的愿望。為此，美方指責中國存在以下規(guī)定或政策：要求在電信和銀行等核心基礎設施中創(chuàng)造本土技術；為在中國境外面臨知識產權主張或訴訟的中國企業(yè)提供更容易的辯護或報復機制；對進口產品的檢測和審批要求更加煩瑣等。這些被視為歧視外國公司及其產品的規(guī)定和額外的嚴厲的政府采購新政策，以及制造市場壁壘的行業(yè)和技術標準，引起了外國公司的嚴重關切。

（4）完善我國對專利權濫用的法律規(guī)制。專利濫用行為與違反《反壟斷法》的行為雖存在交集，但也存在一定的區(qū)別。因此，建議建立以《專利法》為支柱、《反壟斷法》等相關法律為輔助的二元司法規(guī)制體系。

2.完善我國著作權法律制度

目前，我國已經建成了相對完善的著作權保護法律體系，同時也加入了有關著作權保護的一些重要國際公約。在司法實踐方面，我國通過訴前臨時措施及訴前證據保全構建起著作權的司法保護措施。但隨著信息社會和新技術的迅猛發(fā)展，我國著作權保護還應在以下方面不斷進行改進與完善：

（1）改進數字環(huán)境下的著作權合理使用制度?！吨腥A人民共和國著作權法》在界定合理使用中的“為個人學習、研究或者欣賞，使用他人已經發(fā)表的作品”已經明顯不符合時代的需要。可以借鑒由伯爾尼公約確立并經TRIPs 協(xié)定運用到合理使用制度的“三步測試法”來構建合理使用的一般原則。具體而言，包括檢驗特定的特殊情形的例外，不影響作品的正常使用，以及沒有不合理地損害權利人的正當利益等三步測試。

（2）完善著作權間接侵權規(guī)則并將其法定化。目前我國最高人民法院已經發(fā)布了相關司法解釋，旨在規(guī)避技術保護措施的設備和服務；明確網絡服務提供商的版權責任，建立通知—刪除機制；正式解決超文本鏈接、搜索引擎和P2P 系統(tǒng)等問題。條件成熟時，應盡早將這些司法解釋上升為法條。

（3）區(qū)分作品審查制度與創(chuàng)作者授權或禁止第三方使用其作品的權利。目前確實存在這樣一種滑稽的局面，即中國官方禁止正品，而盜版作品卻在中國消費者中隨處可見。事實上TRIPs 協(xié)定并不要求中國或任何其他WTO成員授權出版和發(fā)行所有作品，它真正需要的是保護和執(zhí)行其禁止的作品的版權。因此，需要建立或完善相關法規(guī)，以嚴厲打擊未通過審查的盜版作品。

3.完善商標權保護法律制度

我國的商標法律制度已經較為完善，但目前還存在如下問題：一是對盜版和假冒注冊商標商品的刑事處罰門檻過高；二是中國海關處理沒收的侵犯知識產權物品特別是假冒商標商品的規(guī)則，違反了世界貿易組織關于上述違規(guī)物品應該完全置于市場之外的原則。條件成熟時，我國可以進一步修訂完善這些方面的商標權保護法律制度。

（四）在對外投資上鼓勵“綠地投資”

貿易與投資密切聯(lián)系，全球價值鏈正在深入發(fā)展。但目前，企業(yè)跨境投資仍受政策不透明、行政效率不高等因素困擾。同時，中小微企業(yè)為WTO各成員擴大就業(yè)和促進科技創(chuàng)新做出了重要貢獻，但在融入全球價值鏈上面臨信息渠道不暢通、貿易融資成本高等問題。此外，我國國有企業(yè)在對外投資上經常被一些國家根據《補貼與反補貼措施協(xié)定》認定為“公共機構”，因此在外商投資安全審查中受到歧視性待遇。

以對美投資為例，我國企業(yè)在進行對外投資上比較傾向于跨國并購，美國對此很抵觸，認為中國企業(yè)是為了獲取美國“敏感技術”而收購美國企業(yè)的。跨國并購本質上對東道國來說沒有增加就業(yè)。為了緩和中美貿易關系，應鼓勵我國企業(yè)借鑒美日貿易摩擦后日本豐田大舉投資美國的做法，在美國搞“綠地投資”。當我國企業(yè)對美進行投資時，依照美國法律在美國境內創(chuàng)建新企業(yè)、新工廠。美國作為東道國能獲得生產能力、產出和就業(yè)的增長，而我國作為資本輸出國也將獲得豐厚的回報。

四、結語

2019年7月30—31日，中美恢復了高級別經貿磋商，但我們不可否認，中美貿易摩擦將是長期存在的。2018年9月24日國務院新聞辦發(fā)表的《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書指出，“中美兩國經濟發(fā)展階段、經濟制度不同，存在經貿摩擦是正常的”，并從美國國內儲蓄不足、中美產業(yè)比較優(yōu)勢互補、國際分工和跨國公司生產布局變化、美國對華高技術產品出口管制、美元作為主要國際貨幣以及美國統(tǒng)計方法相對高估了中美貨物貿易逆差額六個方面分析中美貿易存在不平衡的原因。磋商中各自表達自己的觀點以及立場是很有必要的，但了解美國頻繁制造中美貿易摩擦的現(xiàn)實動因及其已經采取或可能采取的法律措施，將有助于我們了解美國在處理中美貿易摩擦中的法律邏輯，并采取相應的對策。中美貿易磋商過程也是國際貿易法鮮活的運用過程。中美貿易沖突過程也反映了國際貿易法的發(fā)展變化過程。正確研判國際貿易法的發(fā)展將有助于我國在中美經貿磋商中采取正確的對策。