鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃：認知、職能與構(gòu)建

賈鎧陽，喬偉峰，3，王亞華，3，戈大專，3，黃璐瑩

（1.南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.南京師范大學鄉(xiāng)村振興研究院，江蘇 南京210023；3.江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023）

1 引言

改革開放以來，國家實施側(cè)重城市的發(fā)展戰(zhàn)略，致使鄉(xiāng)村各類資源要素不斷流向城市，城市化推進的同時產(chǎn)生了日趨嚴重的鄉(xiāng)村衰退問題[1]，城鄉(xiāng)差異隨之擴大。在國際上，鄉(xiāng)村衰落同樣是焦點問題[2]，歐美發(fā)達國家在經(jīng)歷過城市化與逆城市化階段后，提出了鄉(xiāng)村發(fā)展的解決方案[3-4]。國內(nèi)隨著農(nóng)村空心化現(xiàn)象的不斷加劇[5]和“三農(nóng)”問題日益突出[6]，黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，依據(jù)對新時期社會矛盾的新認知，在十九大報告中作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，對鄉(xiāng)村發(fā)展提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?。在此背景下，如何有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的村鎮(zhèn)建設(shè)新格局，并提出解決鄉(xiāng)村衰落難題的中國方案仍有待進一步探索。

空間規(guī)劃是國家治理體系的重要組成部分，黨的十八屆三中全會提出了“建立空間規(guī)劃體系”，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年初，國家進行大部制機構(gòu)改革，組建自然資源部以統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，負責建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。當前，國土空間規(guī)劃已成為學界研究的熱點問題，現(xiàn)有的相關(guān)學術(shù)研究偏重于從理論層面出發(fā)，主要集中于國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級空間規(guī)劃的歷史演變[7-8]、內(nèi)涵認知[9]、體系構(gòu)建[10-11]和編制技術(shù)研究[12]等方面，也有部分試點經(jīng)驗的總結(jié)與思考[13]，而微觀尺度的村域空間規(guī)劃研究相對匱乏，空間規(guī)劃如何落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也需系統(tǒng)探索。

2019年國土空間規(guī)劃相關(guān)頂層設(shè)計陸續(xù)出臺，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外編制村域國土空間規(guī)劃，并將其作為法定規(guī)劃。中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》與自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》明確了村域國土空間規(guī)劃的要求，提出劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、發(fā)揮村民主體作用、建立健全相關(guān)體制機制。當前亟需在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，以“國土空間規(guī)劃體系”重構(gòu)為契機，研究構(gòu)建適用于鄉(xiāng)村地區(qū)的村域尺度國土空間規(guī)劃，作為村域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護利用的依據(jù)，這對于推進鄉(xiāng)村地域空間重構(gòu)、提升鄉(xiāng)村治理能力和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。本文首先針對現(xiàn)行村域規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在問題進行分析；其次，在梳理村域尺度空間規(guī)劃演進歷程基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村域國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵、基本職能；最后，提出基于問題、需求、目標、行動四維導向的構(gòu)建路徑，以期為村域尺度空間規(guī)劃實踐提供參考。

2 村域規(guī)劃的現(xiàn)狀及問題

2.1 村域規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃體系龐雜，并未有清晰明確的規(guī)劃體系，各地在規(guī)劃實踐中從形式到內(nèi)容都各不相同[14]。結(jié)合各地實踐來看,村域規(guī)劃的類型主要有村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等，內(nèi)容上分別以物質(zhì)空間營造、土地利用優(yōu)化配置、人居環(huán)境整治改造為主。

村莊規(guī)劃可追溯至改革開放初期，國家建委、民委等部門提出各村莊必須先有規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃建設(shè)。村莊規(guī)劃的實踐主要隨政策焦點進行轉(zhuǎn)移，1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》頒布，2003年十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”后村莊規(guī)劃內(nèi)容主要為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)村發(fā)展，2005年中共十六屆五中全會提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”，新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃成為了熱點。直到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布才正式賦予村莊規(guī)劃法律地位，該法主要為解決村莊內(nèi)部建設(shè)的無序混亂，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

村土地利用規(guī)劃編制啟動相對較晚，中國曾完成三輪國家級至鄉(xiāng)級五級土地利用總體規(guī)劃的編制，而村級土地利用規(guī)劃未全面開展，直到2018年原國土資源部下發(fā)《有序開展村土地利用規(guī)劃指導意見》才鼓勵各地開展編制，提出統(tǒng)籌安排村域農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)3類空間，做到一張藍圖繪到底。目前，國內(nèi)學者已基本就村土地利用規(guī)劃的內(nèi)容達成共識，將其定位為實施性詳細規(guī)劃，村土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系的完善和深化，以在全域范圍內(nèi)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化用地布局、保障村域經(jīng)濟、生態(tài)、社會等協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為主要內(nèi)容[15-16]。

2.2 村域規(guī)劃存在問題

通過梳理中國村域規(guī)劃的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)村域規(guī)劃多為由上而下進行推動，存在問題主要集中于以下幾個方面。

（1）村域規(guī)劃理論認知尚未深入。規(guī)劃者在編制村域規(guī)劃時容易忽視鄉(xiāng)村的地域特性，對鄉(xiāng)村價值認識不足，未能因地制宜結(jié)合村民實際需求進行編制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中雖然明確了鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的法律地位，但并沒有明確具體內(nèi)容，各地在實踐過程中多以地方政策為導向，導致村域規(guī)劃類型多樣、內(nèi)容深度等的不一致[14]。

（2）村域規(guī)劃編制技術(shù)支撐不足。自2006年提出新農(nóng)村建設(shè)后，村域規(guī)劃研究與實踐顯著增多，但由于起步較晚，相關(guān)技術(shù)標準出臺滯后于規(guī)劃編制，導致技術(shù)支撐不足。在實踐過程中，規(guī)劃編制往往照搬城市規(guī)劃模式，多是一種基于精英決策的理性規(guī)劃，忽視鄉(xiāng)村人文底蘊、資源稟賦等要素以及村莊與村民間的關(guān)系[17]，脫離了村莊實際需求。有學者指出在全國編制規(guī)劃的村莊不到總數(shù)的60%，即使編過規(guī)劃但是能符合村莊實際、指導村莊建設(shè)的不到總數(shù)的10%[18]。

（3）村域規(guī)劃實施管理困難。在自然資源部成立前，中國空間治理具有“分治”特征，主要以土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩大體系作為治理工具[19]。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定在鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需先申請辦理“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，方可辦理用地審批?！锻恋毓芾矸ā反_立了最嚴格的耕地保護制度，規(guī)定農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須經(jīng)過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批。但目前土地利用規(guī)劃體系并無村域?qū)蛹?，而?zhèn)級土地利用總體規(guī)劃無法精細化管理村莊土地利用，致使與村莊規(guī)劃之間銜接不足，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)落地困難，鄉(xiāng)村發(fā)展受阻。

綜上所述，當前村域規(guī)劃理論認知、編制技術(shù)及實施管理滯后于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展及國土空間治理需要，難以支撐鄉(xiāng)村振興與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。考慮到國土空間是包含多元要素的復雜系統(tǒng)，亟需融合各類村域規(guī)劃，在空間規(guī)劃體系重構(gòu)中探索新時期村域尺度規(guī)劃的內(nèi)涵、職能及構(gòu)建導向。

3 村域尺度國土空間規(guī)劃科學認知

3.1 村域尺度空間規(guī)劃演進過程

空間是鄉(xiāng)村發(fā)展的載體，村域空間規(guī)劃則是在特定社會背景下，依據(jù)對當時鄉(xiāng)村空間價值認知而進行的資源要素配置，通過人為干預鄉(xiāng)村空間從而達成預期目標。本文將鄉(xiāng)村發(fā)展置于國家發(fā)展的宏觀背景下，就中華人民共和國成立后村域空間規(guī)劃發(fā)展歷程進行簡要梳理，分析在不同城鄉(xiāng)關(guān)系下鄉(xiāng)村空間價值的認知、相對應(yīng)的規(guī)劃價值導向以及具有代表性的規(guī)劃實踐（表1）。

通過不同時期的村域規(guī)劃比較可以看出：（1）在不同的城鄉(xiāng)關(guān)系階段，鄉(xiāng)村價值具有不同的體現(xiàn)，由最初的單一農(nóng)副產(chǎn)品提供，逐漸向多元價值發(fā)展，凸顯了鄉(xiāng)村價值的獨特性；（2）村域空間規(guī)劃多以國家戰(zhàn)略實施及鄉(xiāng)村價值實現(xiàn)為導向，內(nèi)容及策略由物質(zhì)空間營造趨于社會空間、文化空間等整體鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)的重構(gòu)。

表1 村域空間規(guī)劃演進歷程Tab.1 The evolution of village-scale spatial planning

3.2 村域尺度國土空間規(guī)劃內(nèi)涵

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，中國鄉(xiāng)村常駐人口減少，特別是青年勞動力的就業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移導致空心村現(xiàn)象。當前部分地區(qū)進入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化后期并開始伴有農(nóng)村人口回流，鄉(xiāng)村已處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要歷史階段，鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟形態(tài)、空間格局和社會關(guān)系的變化給鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，亟需通過人為干預引導鄉(xiāng)村重構(gòu)[20]，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，盡管不同地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展不一，治理情況復雜，但在規(guī)劃頂層設(shè)計層面具有共性的認識，即村域空間規(guī)劃不應(yīng)單純是物質(zhì)空間營造的手段，更應(yīng)作為一種公共政策，既融合國家意志又統(tǒng)籌考慮村民訴求，以此來落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化。

結(jié)合新時期的社會背景以及頂層設(shè)計要求，作為五級三類規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，村域國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的底層基石，需要具有前瞻性、科學性、操作性、實施性[21]。村域國土空間規(guī)劃應(yīng)以上位總體規(guī)劃為依據(jù)，落實相關(guān)的控制性指標，細化各類紅線，引導各類空間用地布局，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮村民主體作用，統(tǒng)籌配置各類要素。主要內(nèi)容應(yīng)包括5個方面：第一是目標戰(zhàn)略，依據(jù)現(xiàn)狀分析，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位并明確規(guī)劃目標；第二是總體布局，銜接各類規(guī)劃，細化管控紅線，明確用地布局，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間；第三是要素配置，統(tǒng)籌村民訴求，落實產(chǎn)業(yè)、文化、人居，生態(tài)等各類要素用地；第四是用途管制，明確國土空間用途管制規(guī)則與建設(shè)管控要求；第五是保障措施，研究適用于鄉(xiāng)村基層空間治理的配套政策機制。

簡要而言，村域國土空間規(guī)劃應(yīng)依據(jù)外部社會背景及村莊內(nèi)在條件全面系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值，以自然資源保護和人文歷史傳承為前提，承接上位規(guī)劃的戰(zhàn)略安排，統(tǒng)籌配置生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間資源，推動鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)重構(gòu)。以及制定兼顧剛性及彈性的村莊全域空間用途管制規(guī)則作為鄉(xiāng)村空間治理的權(quán)威依據(jù)，保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟、生態(tài)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，并達成總體效益的最大化（圖1）。

圖1 村域空間規(guī)劃認知框架Fig.1 Cognitive framework of village spatial planning

4 村域尺度國土空間規(guī)劃基本職能

近年來村域規(guī)劃成為研究熱點，但是主要以技術(shù)方法為主進行討論[22-23]。本文將村域規(guī)劃作為一項公共政策與鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型及空間治理聯(lián)系起來，考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的村域國土空間規(guī)劃應(yīng)當具備的職能。

4.1 指明鄉(xiāng)村振興路徑

目標導向性是規(guī)劃的重要特征，編制規(guī)劃的本質(zhì)即是對未來目標的預測以及對達成目標所做的安排[24]。村域空間規(guī)劃應(yīng)由以往注重物質(zhì)空間營造轉(zhuǎn)為“物質(zhì)—社會—文化”的鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)[25]的統(tǒng)籌引導。在系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值基礎(chǔ)上制定多元化發(fā)展目標，在地域空間視角下判別村莊主導功能、明確村莊定位，探索吸納新要素和尋找村莊可持續(xù)發(fā)展的動力源泉，提出差異化、多元化的振興路徑。再通過物質(zhì)空間配置、社會體系建設(shè)、鄉(xiāng)土文化傳承等技術(shù)方法為科學實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供技術(shù)支撐。

4.2 強化鄉(xiāng)村空間治理

長期以來空間規(guī)劃已逐漸從治理體系的邊緣趨近于中心[7]，當前建立國土空間規(guī)劃體系的目的即為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系重要的一部分，同樣亟需借助村域空間規(guī)劃作為治理抓手。首先，村域空間規(guī)劃為政府主導，屬于政府行為，在一定程度上應(yīng)優(yōu)先服務(wù)于制度與政策，作為村域國土空間開發(fā)保護利用的管制依據(jù)；其次，應(yīng)借助村域空間規(guī)劃探索統(tǒng)一的鄉(xiāng)村開發(fā)許可及用地審批，盤活村莊存量資產(chǎn)，優(yōu)先保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，激發(fā)村莊活力；最后，村域空間規(guī)劃作為公共服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)體現(xiàn)權(quán)威性，加強理念與方法創(chuàng)新，實現(xiàn)一張藍圖繪到底，一本規(guī)劃管到底。

4.3 行使自然資源監(jiān)管

長期以來鄉(xiāng)村地區(qū)村域規(guī)劃缺位，導致鄉(xiāng)村用地無序、粗放，建設(shè)用地入侵生態(tài)空間，致使生態(tài)空間破碎化。部分鄉(xiāng)村工業(yè)用地布局散亂，更加劇了人地關(guān)系惡化。進入生態(tài)文明新時代，村域空間規(guī)劃應(yīng)當作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的控制性詳細規(guī)劃，承擔鄉(xiāng)村空間的自然資源資產(chǎn)管理職責，落實指標與分區(qū)的傳導機制，兼顧彈性與剛性[26]，優(yōu)化村莊聚落形態(tài)。在剛性方面，加強對生態(tài)用地與基本農(nóng)田的保護，對全域范圍內(nèi)的“山、水、林、田、湖、草”生命共同體進行最嚴格的用途管制；在彈性方面，因地制宜細化管制規(guī)則，對農(nóng)村土地復合利用及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展予以支持。通過規(guī)劃協(xié)調(diào)平衡村莊的發(fā)展與保護，使鄉(xiāng)村成為望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)村。

4.4 統(tǒng)籌多元價值訴求

村莊不同于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)存在土地權(quán)屬類型多樣且主體不明晰等難題。規(guī)劃作為空間發(fā)展權(quán)的分配，難免會涉及多元的利益主體，包括政府、村委會、村民、社會資本等，因此村域資源要素配置往往是多方利益主體共同博弈決策的結(jié)果，需要規(guī)劃者更多地作為溝通的橋梁相互協(xié)調(diào)，進行最優(yōu)配置。相較于城市，村莊環(huán)境更為封閉，社會結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，村民對于村莊具有強烈的歸屬感，在規(guī)劃編制中應(yīng)真正落實公眾參與機制，積極征求村民意見，將碎片化、片面化的征詢結(jié)果進行整合并達成共識，保障規(guī)劃的科學編制與順利實施，并促進村莊關(guān)系及組織秩序的構(gòu)建[27]。

5 基于四維導向的村域國土空間規(guī)劃構(gòu)建

空間規(guī)劃是在特定社會、經(jīng)濟、政治背景下，依據(jù)對空間價值的認知而做出的安排[28]，不同的內(nèi)因和外因?qū)炀筒煌囊?guī)劃范式[29]，是一個復雜的多要素相互作用的過程。因此盡管空間規(guī)劃體系中的各級規(guī)劃具有相同的特性，但考慮到城鄉(xiāng)之間存在差異，仍需在共性的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的特殊性進行適當調(diào)整，構(gòu)建適用于鄉(xiāng)村地區(qū)的空間規(guī)劃。本文基于問題、需求、目標、行動的四維導向為村域國土空間規(guī)劃構(gòu)建提供技術(shù)支撐（圖2）。

5.1 解決問題導向

吳良鏞結(jié)合工作經(jīng)驗提出村莊發(fā)展最根本的出發(fā)點在于關(guān)懷村民的生活，讓村民更好棲居于田園山水間[30]。村域空間規(guī)劃應(yīng)以突破制約村莊發(fā)展的瓶頸和解決村民最關(guān)心的問題為導向，加強規(guī)劃操作性和實用性。

在以解決問題為導向的空間規(guī)劃構(gòu)建中，關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)核心問題以及認識問題。長期以來由于傳統(tǒng)“自上而下”的規(guī)劃模式或是基于精英決策的理性規(guī)劃模式，導致問題往往只停留在政府想解決的“問題”[31]或是規(guī)劃者所認為的“問題”層面。同時由于忽略對鄉(xiāng)村復雜社會關(guān)系、村民行為邏輯[17]的認知，致使規(guī)劃往往缺失村民主體性與可操作性。因此系統(tǒng)診斷問題是村域空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，需要以多元觀察視角深入村莊進行體驗與感受，系統(tǒng)診斷村莊發(fā)展的瓶頸問題，針對關(guān)鍵問題進行專題研究，在此基礎(chǔ)上與村民、政府等利益主體協(xié)調(diào)溝通，進而制定具體應(yīng)對策略，以此來強化規(guī)劃的村民主體意識，提升村莊治理水平。

圖2 基于四維導向的村域空間規(guī)劃構(gòu)建Fig.2 Construction of village spatial planning based on the four-dimensional orientations

5.2 抓住需求導向

中國幅員遼闊，鄉(xiāng)村數(shù)量甚多，其發(fā)展情況也是千差萬別，鄉(xiāng)村振興并不存在普適性的模式。尋求鄉(xiāng)村振興之路，一定要與鄉(xiāng)村歷史、地理等因素緊密結(jié)合，依托自身經(jīng)濟社會發(fā)展、資源稟賦、人文底蘊和交通區(qū)位等條件劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型和搬遷撤并型四類村莊[32]，建立屬于各類村莊空間規(guī)劃的范式。

村域空間規(guī)劃的構(gòu)建需要基于一定的共識，切實圍繞不同村莊的需求，通過采取差異化的規(guī)劃思路、設(shè)立必選與自選的規(guī)劃內(nèi)容，提高規(guī)劃的科學性。村域空間規(guī)劃首要應(yīng)落實耕地保護、生態(tài)修復及建設(shè)用地集約利用的國家戰(zhàn)略需求，制定“兩圖兩表一規(guī)則”（現(xiàn)狀圖與規(guī)劃圖、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整表與規(guī)劃目標表、空間管制規(guī)則）落實國土空間用途管制，作為國土空間開發(fā)保護利用的依據(jù)；其次，依據(jù)不同村莊的發(fā)展驅(qū)動因素，采取差異化發(fā)展策略，選擇相應(yīng)規(guī)劃內(nèi)容，例如人居環(huán)境提升、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、特色風貌塑造等，切實尋找適用于自身可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村振興之路。

5.3 樹立目標導向

規(guī)劃的實施是不斷趨近目標的過程，目標為規(guī)劃的關(guān)鍵，因此在設(shè)立目標時應(yīng)從多維度、多角度出發(fā)，提高規(guī)劃前瞻性。當前中國鄉(xiāng)村正面臨轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”明確了產(chǎn)業(yè)興旺等五大要求，為村莊發(fā)展樹立了全方位的目標，強調(diào)經(jīng)濟、生態(tài)、文化、政治、社會協(xié)同的系統(tǒng)建設(shè)。鄉(xiāng)村發(fā)展不應(yīng)是追求與城市平等的經(jīng)濟價值，而是通過構(gòu)建系統(tǒng)性發(fā)展規(guī)劃，達成城鄉(xiāng)共同繁榮，同時“各美其美”，發(fā)揮有別于城市的鄉(xiāng)村獨特價值[33]。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家大計，非一蹴而就之事。規(guī)劃常常強調(diào)以人為本，這里的人并非抽象的人，而是在現(xiàn)實生活中具有切實訴求的“具體人”[34]。為有序高效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)結(jié)合需求層次理論以人為本審視不同村莊發(fā)展現(xiàn)狀，在協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興的同時科學調(diào)整發(fā)展目標的優(yōu)先性，以突出重點，面對短板準確聚焦階段任務(wù)并分類施策（圖3）。首先，應(yīng)將村民生活保障作為首要目標，助力鄉(xiāng)村脫貧攻堅；其次，加強人居環(huán)境改善，建設(shè)和諧美麗家園；第三，培育文明鄉(xiāng)風，傳承鄉(xiāng)愁文化；第四，提升基層治理能力，尊重村民發(fā)展訴求；最后，達成鄉(xiāng)村振興，村民生活富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合共同繁榮。

5.4 保障行動導向

加強規(guī)劃的可實施性是推動鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在。規(guī)劃不能只停留于規(guī)劃思路與內(nèi)容的展示，應(yīng)以運行為導向給出實施路徑，在期限內(nèi)將方案變?yōu)樾袆樱Ｕ弦?guī)劃有序落地。考慮到鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施主體是基層干部，需加強規(guī)劃實施機制創(chuàng)新，構(gòu)建適用于基層鄉(xiāng)村自治組織的治理工具，使規(guī)劃變?yōu)楣苡?、好用的?guī)劃?？蓢L試探索以項目帶動規(guī)劃的實施,遵循定性（性質(zhì)）、定用（用途）、定量（規(guī)模）、定位（位置）、定序（時序）[9]、定責（責任）的六定原則，制定項目清單并配以圖件，作為保障規(guī)劃實施的有力工具。嘗試通過項目清單界定政府、市場、村委、村民的權(quán)責關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源、住建、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等多個部門，明確工作時序與資金保障，助力規(guī)劃按期實施。除此以外，項目清單還可起到宣傳作用，可以產(chǎn)業(yè)、民生、文化、治理、村建等主題為項目進行分類，使村民切實感受到規(guī)劃可實施、前景可期，以提高村民參與規(guī)劃的積極性[35]。

圖3 村域空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興邏輯關(guān)系Fig.3 The logical relationship between village spatial planning and rural vitalization

6 結(jié)論與討論

6.1 結(jié)論

美好的鄉(xiāng)村田園風光是多數(shù)人的向往，但在長期城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展中，鄉(xiāng)村各類資源要素不斷流向城市，致使鄉(xiāng)村逐漸衰落。與此同時，現(xiàn)行的村域規(guī)劃存在理論認知不深入、技術(shù)支撐不足、規(guī)劃實施管理困難等問題，難以支撐鄉(xiāng)村振興與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化。本文在分析村域規(guī)劃演進的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)村振興背景下通過剖析村域國土空間規(guī)劃內(nèi)涵，界定基本職能，強化了對新時期村域國土空間規(guī)劃的理論認知，并對村域國土空間規(guī)劃的構(gòu)建進行探索，嘗試為未來的村域規(guī)劃編制與實施管理提供支撐，研究結(jié)論如下。

（1）村域空間規(guī)劃的認知應(yīng)建立于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上。在不同時期的社會背景下有著對鄉(xiāng)村價值的不同認知，致使村域空間規(guī)劃的價值導向不同。新時期的村域國土空間規(guī)劃是長期指引鄉(xiāng)村發(fā)展的控制性詳細規(guī)劃，需在系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值的基礎(chǔ)上，銜接各類規(guī)劃，通過空間資源配置與用途管制來引導鄉(xiāng)村空間重構(gòu)、服務(wù)于鄉(xiāng)村治理，保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟、生態(tài)、文化等協(xié)調(diào)發(fā)展，達成效益最大化。

（2）村域空間規(guī)劃的職能應(yīng)建立于國家發(fā)展戰(zhàn)略的背景下。治理體系、治理能力現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的提出給予新時期國土空間規(guī)劃新的使命，村域國土空間規(guī)劃既要革故鼎新，也應(yīng)傳承現(xiàn)行規(guī)劃的優(yōu)勢之處。規(guī)劃應(yīng)具備指明鄉(xiāng)村振興路徑、強化鄉(xiāng)村空間治理、行使自然資源監(jiān)管、統(tǒng)籌多元價值訴求的基本職能，以此來引導鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)重構(gòu)、統(tǒng)籌村域空間要素配置、落實基層空間資源管制、促進村莊組織秩序構(gòu)建。

（3）村域空間規(guī)劃的構(gòu)建應(yīng)置于鄉(xiāng)村特殊的地域環(huán)境中。國土空間規(guī)劃體系中各級規(guī)劃雖存在一定的共性，但對于村域尺度和國土空間規(guī)劃而言，仍需立足于鄉(xiāng)村的地域特性構(gòu)建。本文從問題、需求、目標、行動四維導向出發(fā)，探索了摸清制約村莊發(fā)展病因、建立因地制宜規(guī)劃范式、樹立多元化發(fā)展目標、制定清晰有序項目清單的具體構(gòu)建路徑，以突出村域國土空間規(guī)劃的操作性、科學性、前瞻性和實施性。

6.2 討論

鄉(xiāng)村地區(qū)具有復雜的地域特性，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的演變，未來仍需不斷完善村域空間規(guī)劃理論研究及實踐探索。一方面，中國鄉(xiāng)村發(fā)展條件差異較大，所處發(fā)展階段各不相同，未來需要探索構(gòu)建縣域尺度上的合理高效的村鎮(zhèn)建設(shè)格局[36]；另一方面，鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)工程，以村域國土空間規(guī)劃支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須系統(tǒng)關(guān)注人口、產(chǎn)業(yè)、資源、文化等多方面問題。面對包含多元要素的國土空間系統(tǒng)，亟需在規(guī)劃編制過程中加強地理學、管理學、社會學、規(guī)劃學等多個學科領(lǐng)域合作，才能使村域國土空間規(guī)劃為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支撐，為世界解決鄉(xiāng)村衰落難題提供中國方案。