淺析新形勢下河道類水利工程移民安置規(guī)劃設(shè)計重點、難點

李 勝，馮啟林，陳為西

(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了新時期的水利工作方針“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”。而當(dāng)年習(xí)總書記工作過的浙江省更是提出了深入推進“五水共治”，加快實施百項千億防洪排澇工程的五年宏偉藍圖。為響應(yīng)習(xí)總書記的新時期水利工作方針，廣東、河南、陜西等地也紛紛將河道類的整治拓浚工程納入各地十三五水利工作的重心，掀開了河道類水利工程的新篇章。

與此同時，《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》，自2017年6月1日起施行。修改后的條例規(guī)定土地補償費和安置補助費及零星樹木、青苗等補償標(biāo)準(zhǔn)按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，相關(guān)的補償補助標(biāo)準(zhǔn)也日益市場化，與當(dāng)?shù)赝惢A(chǔ)性建設(shè)工程補償補助標(biāo)準(zhǔn)接軌。

隨著當(dāng)前中國城市化進程飛快加速推進，各地核心商貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，而生態(tài)環(huán)境必須并舉的重要性與必要性日益突出，移民安置規(guī)劃的政策法規(guī)、規(guī)程規(guī)范也在新一輪的修訂和出臺中，在此形勢下，如何做好、做實河道類水利工程的移民安置規(guī)劃設(shè)計工作越來越引起人們的重視。本文就河道類移民安置規(guī)劃設(shè)計的重點與難點問題進行初步探討。

1 新形勢下河道類水利工程建設(shè)征地的特點

本文所言的河道類工程主要是指河道治理工程，往往與拓浚治污、防洪排澇、供水灌溉等水利功能相關(guān)聯(lián)。新中國成立以來，隨著諸如淮河整治、南水北調(diào)等重大工程的推進，很多學(xué)者已經(jīng)歸納總結(jié)了河道類工程建設(shè)征地的特點，如均為線性工程；影響的行政村往往數(shù)量更多，但對建設(shè)征地涉及的社區(qū)/村落而言，整體的影響程度相較其他面狀的水利水電工程要??；影響涉及的區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人口密度也較大等等；影響的社會關(guān)系較??；對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟及環(huán)境促進作用明顯等。

以上河道類水利工程建設(shè)征地的特點多從空間上進行闡述，多就項目談項目，割裂了河道類水利工程所處區(qū)域及其他項目的關(guān)聯(lián)性。筆者認為，新形勢下河道類水利工程還具有以下特點：

(1)眾所周知，人類文明多沿河孕育而生，當(dāng)前河道類項目影響涉及的多為社會經(jīng)濟發(fā)展程度較高的城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)結(jié)合的區(qū)域。這些地方的土地開發(fā)和利用程度較高，各重大項目也星云密布，但因河道類水利項目的業(yè)主往往是地方政府，且缺乏足夠有效的溝通，其建設(shè)用地范圍往往與同時期的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可能存在交叉重疊乃至沖突。以浙江省T市某河道項目為例，其建設(shè)征地涉及3個街道，其中有兩個街道目前正承接近百個省市重點工程的政策處理。在實物指標(biāo)調(diào)查過程中，也發(fā)現(xiàn)建設(shè)征地范圍內(nèi)不乏諸如市政建設(shè)、城市核心商貿(mào)區(qū)建設(shè)等多項目之間的沖突或重合，既有各項目規(guī)劃上的沖突或重疊，也有用地時序先后上的沖突或重疊。

(2)河道類水利工程與傳統(tǒng)水利水電工程影響涉及的土地性質(zhì)較為單一不同(除河流水面、等級公路外，其余土地多為集體土地)，影響涉及的企業(yè)占地可能通過招牌掛獲得，已完成農(nóng)轉(zhuǎn)用，商服用地、特殊用地、公共管理與公共服務(wù)用地等國有土地的權(quán)屬認定也很困難。因此，當(dāng)前河道類水利項目的建設(shè)征地的另一特點便是影響涉及的實物量的土地性質(zhì)及權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜。

(3)河道類水利工程因為橫穿城市等集聚區(qū)，影響涉及的專業(yè)項目也更為復(fù)雜，例如有可能會影響涉及軍用光纜、天然氣管道、石油管道。這些專業(yè)項目影響涉及的權(quán)屬單位多且復(fù)雜，處理難度也更大。

2 新形勢下河道類水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計的重點和難點

2.1 設(shè)計重點

通常而言，以往一般的水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計的重點在于主要影響涉及對象的處理上，如移民安置(生產(chǎn)安置與搬遷安置)、專業(yè)項目的處理。但由于上述新形勢下河道類水利工程的特點，在進行移民安置規(guī)劃設(shè)計時，需要重點關(guān)注移民的生產(chǎn)安置及企事業(yè)單位的處理，以及管道類專業(yè)項目的處理。

2.1.1建設(shè)征地移民的生產(chǎn)安置與搬遷安置

既往的研究通常認為，河道類水利工程建設(shè)征地移民安置相較水庫類或者水電類工程安置要容易，原因是占地少，且可后靠安置。但事實上，新形勢下河道類水利工程項目涉及的區(qū)域各行政村耕地所剩無幾，人均耕地甚至都少于0.006 7 hm2。如果一味計算有土安置的生產(chǎn)安置人口，可能會發(fā)生一畝地養(yǎng)活數(shù)十人甚至上百人的情況。這說明傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置計算方法根本無法反映當(dāng)?shù)乩习傩盏恼鎸嵣a(chǎn)資料獲得來源。如何處理這部分受建設(shè)征地影響的農(nóng)民生產(chǎn)安置問題，是河道類水利工程移民安置規(guī)劃設(shè)計需要解決的第一個問題。以T市為例，此前當(dāng)?shù)啬J的生產(chǎn)安置方式為失地農(nóng)民基本生活保障安置，原該市國土資源局在核算社保人口時已經(jīng)設(shè)置好每個行政村的社保系數(shù)，每個村按照對應(yīng)的社保系數(shù)計算出失地農(nóng)民的參保人口。按照水利規(guī)程規(guī)范的要求，報告在論述生產(chǎn)安置人口計算和安置方式時，社保人口與生產(chǎn)安置人口的關(guān)系絕不是等同關(guān)系，兩者之間的差值人口擬通過二三產(chǎn)業(yè)自謀職業(yè)的無土安置方式進行。這絕不是無奈之舉，而是貼近當(dāng)?shù)貙嶋H的生產(chǎn)安置方式，因為T市的輕工業(yè)發(fā)展程度非常高，各村辦企業(yè)均已形成“一村一產(chǎn)業(yè)”的規(guī)模，當(dāng)?shù)乩习傩盏氖杖胫饕獊碓淳褪亲约鹤錾饣蛘咴趶S里打工，河道類水利工程的建設(shè)征地并不會降低其生產(chǎn)生活水平。

因此，對于河道類水利工程而言，如果建設(shè)征地影響的區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，且土地資源較為稀缺，被征地農(nóng)民的基本生活保障加二三產(chǎn)業(yè)自謀職業(yè)的無土安置是契合當(dāng)?shù)貙嶋H的安置方式。

搬遷安置方面，隨著城市化進程的推進，沿河部分村落的土地已然成為稀缺資源，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)計的80～100 m2的人均建設(shè)用地面積也只能成為理論值，無法落到實地。以浙江省J市和T市的河道類項目為例，J市城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的行政村早在3年前就已經(jīng)規(guī)劃好新農(nóng)村安置小區(qū)，多為十來層的高層小區(qū)，目的是為了整合各個項目的資源，妥善安置移民的搬遷問題。與J市類似，T市目前在建項目已經(jīng)推行多途徑移民搬遷方式，如將安置小區(qū)市場化運作，并結(jié)合房票、產(chǎn)權(quán)置換等方式，即通過高層小區(qū)的集中安置與貨幣化的分散安置相結(jié)合的方式解決移民的搬遷問題。

因此，無論是生產(chǎn)安置還是搬遷安置，新形勢下河道類水利工程都面臨著新問題、新挑戰(zhàn)，浙江省J市或T市的安置實踐是基于當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟水平而展開的，不過就全國近年來的城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，J市和T市的安置方式還是有可供借鑒的地方。

2.1.2建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計中的企事業(yè)單位處理

河道類水利工程除了要面對移民的生產(chǎn)安置和搬遷安置問題以外，通常還會涉及大量工礦企業(yè)處理問題。因為河道類水利工程往往穿越城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，且當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平較高，沿河兩岸家庭作坊個體戶式的工礦企業(yè)較多，部分企業(yè)甚至有國有土地使用權(quán)證。而就目前的生態(tài)文明建設(shè)及國家供給側(cè)改革的思路，另及建設(shè)用地指標(biāo)的短缺，建設(shè)征地影響涉及的工礦企業(yè)處理上往往面臨兩個問題。①企業(yè)如何安置?，F(xiàn)有的土地資源無法通過規(guī)劃擇址另建，通常只能采用一次性貨幣補償。②對獲得國有土地使用權(quán)證的企業(yè)而言，其企業(yè)所占國有工礦倉儲用地的土地補償費如何計列。按照國家及地方的相關(guān)政策，應(yīng)按照區(qū)片綜合價進行計列。但這部分原來通過招拍掛獲得土地使用權(quán)證的企業(yè)，原本花費數(shù)十萬乃至數(shù)百萬每畝的價格獲得相關(guān)土地指標(biāo)，這一價格與區(qū)片綜合價相去甚遠。如果不正視這一問題，實施階段時，業(yè)主單位在企事業(yè)單位的處理上將遭遇前所未有的難度。

因此，T市在另一河道類水利工程的可研和初步設(shè)計報告中要求概算中暫按區(qū)片綜合價計列這部分企業(yè)的土地補償費用，但在報告末尾以其他說明的方式將實際政策處理時所需的費用計列，以供當(dāng)?shù)卣趯嵤r投資分攤有依據(jù)，不至于陷入被動的境地。

2.1.3建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計中的專業(yè)項目處理

與一般的水利水電工程不同，河道類的水利項目往往除了交通、電力、廣電等專業(yè)項目以外，還會涉及自來水管道、排污管道、天然氣管道、石油管道的處理問題。通信類專業(yè)項目還會涉及軍事光纜的處理問題。這些問題的處理需在移民安置規(guī)劃設(shè)計初期就要及時與行業(yè)主管部門溝通，多走現(xiàn)場，及時掌握建設(shè)征地對于這些專業(yè)項目的影響程度，特別是弄清楚這些管道或者光纜的敷設(shè)方式?？裳须A段的工程設(shè)計應(yīng)盡量避開這些影響民生或敏感的專業(yè)項目，如實在無法避免，則需經(jīng)過充分的溝通，及時提出遷復(fù)建方案，經(jīng)行業(yè)主管部門確認后納入項目建設(shè)征地投資概算。

2.2 新形勢下河道類水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計的難點

2.2.1時間緊、任務(wù)重、牽涉部門多、征地紅線變動頻繁

目前國家及各省市高度重視水利項目的建設(shè)，相關(guān)的政策紅利很多；與此同時，各地市競相爭取早點項目落地，促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。因此，新形勢下河道類水利工程從項目建議書到可研送審再到初步設(shè)計送審的周期往往只有短短數(shù)月，這期間在各方利益的博弈下，征地紅線調(diào)整頻繁。在如此短的時間如何實現(xiàn)“關(guān)口前移、重心下沉”，將河道類水利工程的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計做實做好確是一個難題。從實物指標(biāo)調(diào)查到移民安置規(guī)劃方案的確認再到可研報告移民篇章的編制，牽一發(fā)而動全身，這需要移民專業(yè)積極發(fā)揮主觀能動性，對于后期安置難度大的影響對象要及時與施工等上游專業(yè)溝通是否可以避讓；與地方政府及專業(yè)項目的主管部門需及時有效溝通；對于移民要做好政策宣傳，讓其理解項目與實物指標(biāo)調(diào)查及移民安置規(guī)劃的意義，促其參與到移民安置規(guī)劃設(shè)計中去。

2.2.2可研或初步設(shè)計報告中的概算與實施時政策處理實際的補償標(biāo)準(zhǔn)如何銜接

一般而言，從實物指標(biāo)調(diào)查或者移民安置規(guī)劃設(shè)計伊始便會發(fā)現(xiàn)，河道類項目的各項補償補助單價可納入概算的與后期實施時實際的補償補助標(biāo)準(zhǔn)會不一致。除了前文所說取得國有土地使用權(quán)證的企業(yè)其國有工礦倉儲企業(yè)用地的補償標(biāo)準(zhǔn)問題外，集體土地的補償費也會高出現(xiàn)行的區(qū)片綜合價，青苗及林木補償費可能會高達15萬～30萬/hm2，這與法律法規(guī)或規(guī)程規(guī)范的要求相抵牾。但如果不考慮這些后期實施可能會遇到的問題，那么技施階段的概算調(diào)整工作及移民規(guī)劃設(shè)計變更工作也會非常頻繁。

雖然國家在水電工程的移民安置政策上已經(jīng)向被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)看齊，但各地在實施時相關(guān)的政策處理各一，需與項目業(yè)主及時溝通，哪些可以進入概算，哪些不行。這對于擬采取PPP或者EPC進行籌資的業(yè)主而言尤為重要。

3 結(jié) 語

隨著中國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進以及新時期水利方針在各地的實踐，新形勢下河道類水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計無疑將會面臨著與此前常規(guī)水利水電工程迥異的困難與挑戰(zhàn)，只有充分因地制宜，考慮項目所在地的特殊性，并在政策法規(guī)、規(guī)程規(guī)范的框架下充分發(fā)揮設(shè)計人員的主觀能動性，切實關(guān)照到移民權(quán)益，才能把移民安置規(guī)劃設(shè)計工作做好做實。