論美國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護
——協(xié)調(diào)機構(gòu)與機制

◎國防科技大學(xué)信息通信學(xué)院鄭理 葛曉慧

保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施旨在維護國家安全。但隨著控制系統(tǒng)、智能技術(shù)的發(fā)展，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)空間越來越緊密地聯(lián)系在一起，來自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅很有可能影響到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全，進而影響國家安全。從這個角度看，保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在保護國家安全和網(wǎng)絡(luò)空間安全中起著上下承接的作用。

一、基本情況

根據(jù)2002年《國土安全法》授權(quán)，新成立的國土安全部負(fù)責(zé)保護國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。在美國，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施劃分為16個領(lǐng)域（行業(yè)），分別為：化工業(yè)、商業(yè)設(shè)施、通信、關(guān)鍵制造業(yè)、緊急服務(wù)、信息技術(shù)、核反應(yīng)堆（材料及廢物）、大壩、能源業(yè)、國防工業(yè)基地、糧食和農(nóng)業(yè)、保健與公共衛(wèi)生業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、水和廢水服務(wù)、政府設(shè)施和運輸系統(tǒng)。其中每一個行業(yè)都是高度凝練和高度概括的，比如化工業(yè)包括從事化學(xué)品生產(chǎn)、存儲、分配、使用的民間協(xié)會和企業(yè)，常見有美國化學(xué)理事會、美國石油協(xié)會、壓縮氣體協(xié)會、肥料研究所等10多個組織；能源業(yè)包括17個國家實驗室和遍布全國的發(fā)電廠、核電站等；國防工業(yè)基地包含十萬余家國防工業(yè)基地公司及其分包商等。所謂關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施就是上述16個行業(yè)中每一個具體的公司、企業(yè)以及政府所有的重要資產(chǎn)和物理設(shè)施。這些資產(chǎn)和設(shè)施對行業(yè)的穩(wěn)定、可靠運行起著基礎(chǔ)性、支撐性作用，當(dāng)發(fā)生故障或受到惡意攻擊時將“牽一發(fā)而動全身”，產(chǎn)生“連片”的影響。

由于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施中的絕大部分為私人（私營企業(yè)）所有，政府不具有所有權(quán)，因此從國家層面來講，就需要政府牽頭，以政府與企業(yè)協(xié)調(diào)的形式來共同維護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。這就形成了富有美國特點的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護協(xié)調(diào)機構(gòu)與協(xié)調(diào)機制。

二、協(xié)調(diào)機構(gòu)與機制

（一）責(zé)任劃分

雖然法令明確了美聯(lián)邦國土安全部履行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護職能，但僅憑一家之力是不足以管理、保護好國家范圍內(nèi)所有的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和核心資源的。因此，按照關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)特點和屬性劃分管理責(zé)任、分擔(dān)管理壓力，形成了在國土安全部牽頭的前提下，聯(lián)邦政府相關(guān)機構(gòu)和部門協(xié)力抓好基礎(chǔ)設(shè)施保護的格局。具體來講，就是根據(jù)16個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施域的行業(yè)屬性，建立與聯(lián)邦政府相關(guān)機構(gòu)的管理對應(yīng)關(guān)系。例如，聯(lián)邦政府的能源部負(fù)責(zé)能源業(yè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，國防部負(fù)責(zé)國防工業(yè)基地的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，財政部負(fù)責(zé)金融服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，運輸部負(fù)責(zé)運輸系統(tǒng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護等。其中，國土安全部作為牽頭機構(gòu)，負(fù)責(zé)16個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施域當(dāng)中10個領(lǐng)域的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護，承擔(dān)了多于一般政府機構(gòu)的責(zé)任。體現(xiàn)其既牽頭負(fù)責(zé)，又承擔(dān)主責(zé)。

（二）協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立

每一聯(lián)邦政府部門都是很龐大的，都有聯(lián)邦法律規(guī)定的專門職能和特殊地位。除國土安全部外，“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護”并非各部門的主要職能，但關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護又牽涉各個部門的共同參與，是一份“共享的責(zé)任”。要讓這份責(zé)任在參與方得到落實，就必須進一步在部門內(nèi)建立職能機構(gòu)或?qū)ｉT協(xié)調(diào)機構(gòu)；同理，對于私營企業(yè)來說，每一行業(yè)都非常龐雜，包括若干個、若干種獨立的企業(yè)、公司和機構(gòu)，要在同一領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施威懾信息共享，就必須建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。由此形成了政府部門內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護協(xié)調(diào)機構(gòu)，私營企業(yè)各行業(yè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護協(xié)調(diào)機構(gòu)（這兩種稱域內(nèi)協(xié)調(diào)），政府不同部門間、私企不同行業(yè)間的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護協(xié)調(diào)機構(gòu)（稱跨域協(xié)調(diào)），以及政府與私企在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護上的對接渠道。

1、域內(nèi)協(xié)調(diào)

域內(nèi)協(xié)調(diào)是指在同一關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施域（或負(fù)責(zé)同一行業(yè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的政府部門）內(nèi)，政府方和企業(yè)方分別建立的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制。在政府方：建立涵蓋各級政府（聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府，以及特區(qū)和部落政府）對口部門的政府協(xié)調(diào)委員會，如聯(lián)邦層面的國土安全部和州政府、地區(qū)政府的安全部門（機構(gòu)），聯(lián)合建立負(fù)責(zé)化工業(yè)的政府協(xié)調(diào)委員會，聯(lián)邦層面的國防部和州民兵部門聯(lián)合成立負(fù)責(zé)國防工業(yè)基地的政府協(xié)調(diào)委員會等。在企業(yè)方：則根據(jù)行業(yè)類別建立業(yè)界協(xié)調(diào)委員會，如通信業(yè)協(xié)調(diào)委員會由5大通信產(chǎn)業(yè)（廣播電視、固定電話、無線電、有線和衛(wèi)星通信）的代表組成；運輸系統(tǒng)協(xié)調(diào)委員會包含航空業(yè)協(xié)調(diào)委員會、公路和汽車運輸協(xié)調(diào)委員會、海上運輸協(xié)調(diào)委員會、公共交通和客運鐵路協(xié)調(diào)委員會、管道系統(tǒng)協(xié)調(diào)委員會、郵政和航運協(xié)調(diào)委員會等組成的協(xié)調(diào)委員會“群”。由此，在政府方和企業(yè)方分別成立了若干政府協(xié)調(diào)委員會和業(yè)界協(xié)調(diào)委員會，各委員會為政府、業(yè)界在本部門、本行業(yè)范圍內(nèi)共享關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護策略，發(fā)布關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施威懾信息提供了平臺，同時，為政府和企業(yè)“對口”進行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護事宜的協(xié)調(diào)奠定了組織基礎(chǔ)。

2、跨域協(xié)調(diào)

跨域協(xié)調(diào)是指在不同關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施域（或負(fù)責(zé)不同行業(yè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的政府部門）間，政府方和企業(yè)方分別建立的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制。在政府方：按層次劃分，分別成立聯(lián)邦高級領(lǐng)導(dǎo)委員會和州、地方、部落和特區(qū)政府協(xié)調(diào)委員會。其中，聯(lián)邦高級領(lǐng)導(dǎo)委員會由國土安全部和8個參與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的聯(lián)邦部門的高層領(lǐng)導(dǎo)組成，它主要在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)履行跨部門協(xié)調(diào)的職責(zé)。州、地方、部落和特區(qū)政府協(xié)調(diào)委員會則由州和地區(qū)政府的不同部門的官員組成，是聯(lián)邦政府與地區(qū)政府對接的橋梁，對推動落實國家層面有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的戰(zhàn)略、指令和行動計劃發(fā)揮重要作用。在企業(yè)方：在業(yè)界協(xié)調(diào)委員會的基礎(chǔ)上，由各個委員會選派代表組成“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施跨行業(yè)委員會”組織，較為典型的有“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全合作伙伴”。這類組織跨多個行業(yè)領(lǐng)域，為不同行業(yè)就共性安全問題和基礎(chǔ)設(shè)施管理經(jīng)驗交流提供了平臺。

3、對接渠道

上述建立的域內(nèi)協(xié)調(diào)機構(gòu)和跨域協(xié)調(diào)機構(gòu)分別存在于政府方和企業(yè)方，要在政府和企業(yè)間搭建共同保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的橋梁，落實政府牽頭、政府與企業(yè)協(xié)力共同維護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的責(zé)任，就必須建立政府與企業(yè)協(xié)調(diào)對接的渠道，這就是依靠各級政府成立的政府協(xié)調(diào)委員會，與各個行業(yè)分別成立的業(yè)界協(xié)調(diào)委員會，按照聯(lián)邦政府與16個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施域的對應(yīng)關(guān)系一一建立的對接渠道。如各級政府能源部門組成的協(xié)調(diào)委員會與能源業(yè)協(xié)調(diào)委員會對接，財政部門組成的協(xié)調(diào)委員會與金融服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)委員會對接等。

綜上所述，美國抓關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護采取的是政府牽頭，政企合作的形式。具體是靠建立龐大而嚴(yán)密的各級各類協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制來實現(xiàn)。這是由美國各州獨立自治的政治格局，以及絕大部分關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施歸私人所有的經(jīng)濟格局所決定的，能否為我所用，要根據(jù)我國國情進行辯證的分析和判斷。