70年基層民主建設(shè)的歷史與邏輯

佟德志

【基層民主建設(shè)理論】習(xí)近平總書記指出，“人民群眾的素質(zhì)覺悟越高，民主素養(yǎng)越好，基層民主機(jī)制越健全，社會就越和諧穩(wěn)定”?；鶎用裰魇侵袊厣鐣髁x民主最廣泛的實(shí)踐。堅(jiān)持以人民為中心、以發(fā)展為導(dǎo)向的基層民主不僅與黨的群眾路線相一致，而且體現(xiàn)了中國特色社會主義政治制度的本質(zhì)特點(diǎn)和制度優(yōu)勢，是黨領(lǐng)導(dǎo)的基層民主建設(shè)的歷史實(shí)踐與內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一。

【摘要】中華人民共和國成立70年來，基層民主政治建設(shè)經(jīng)歷了不平凡的歷史進(jìn)程，展現(xiàn)了獨(dú)有的特色。我國基層民主建設(shè)的歷史與邏輯是統(tǒng)一的。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層民主建設(shè)始終堅(jiān)持以人民為中心、以發(fā)展為導(dǎo)向，在廣泛的領(lǐng)域內(nèi)吸引了眾多公民的參與，成為人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，成為維護(hù)人民根本利益的最真實(shí)、最管用的民主。

【關(guān)鍵詞】基層民主 以人民為中心 以發(fā)展為導(dǎo)向 真實(shí)性 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

70年來我國基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程

早在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就特別重視基層民主政治建設(shè)。在土地革命時(shí)期，基層民主政治就得到了制度的保障?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期，我們黨在抗日根據(jù)地實(shí)行“三三制”更是基層民主建設(shè)的成功案例。徐勇教授曾指出，“翻閱我們黨創(chuàng)建以來的綱領(lǐng)性文件，實(shí)行民主是最著名的也是最得民心的主張之一”①。

新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨依靠人民進(jìn)行了政權(quán)建設(shè)。在農(nóng)村進(jìn)行土地改革的同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立政權(quán)，并將黨支部下沉到村一級，基本建立了農(nóng)村的基層民主。在城市建立居民委員會，普遍建立起人民代表會議制度，并定期召開人民代表大會。在工廠，工人也建立了管理委員會和職工代表會議。民主辦社、鞍鋼經(jīng)驗(yàn)都是這一時(shí)期的成功案例。不幸的是，受“文化大革命”的影響，基層民主演變?yōu)槿罕娺\(yùn)動式的“大民主”，不僅嚴(yán)重影響了基層民主建設(shè)，還引起了社會動亂。

改革開放后，中國迎來了基層民主政治的春天?；鶎用裰鞯靡詮V泛開展，成為中國特色社會主義民主的“實(shí)驗(yàn)田”。鄧小平同志明確指出，“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”②。雖然改革開放40多年來中國的基層民主很難作出明確的歷史分期，但是各地的基層民主大多經(jīng)歷了制度化發(fā)展時(shí)期、創(chuàng)新性發(fā)展和復(fù)合化發(fā)展三大歷史進(jìn)程。

改革開放初期主要是制度化發(fā)展時(shí)期。一方面，“文化大革命”時(shí)期被破壞的基層民主制度得以恢復(fù)，另一方面，基層民主的發(fā)展也逐漸實(shí)現(xiàn)了制度化、法律化。先是各地陸續(xù)開展的基層民主實(shí)踐，而后這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)很快形成法律條文并寫入憲法，確認(rèn)了城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的地位，要求企業(yè)單位建立民主管理機(jī)制，并規(guī)定縣鄉(xiāng)基層人大代表直接選舉，使得基層民主政治建設(shè)有了明確的憲法依據(jù)。

1979年，從廣西壯族自治區(qū)開始，全國各地陸續(xù)建立了村委會之類的村民自治組織。1982年憲法確認(rèn)了村委會作為基層群眾自治組織的法律地位。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》、1988年《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》先后得以通過，為基層民主奠定了法律基礎(chǔ)。與之相應(yīng)，各種地方法規(guī)、政策也逐步健全。基層自治組織發(fā)展的同時(shí)，基層政權(quán)的民主化建設(shè)也逐漸得到恢復(fù)，并實(shí)現(xiàn)了制度化。改革開放以來，縣鄉(xiāng)人大代表選舉得以恢復(fù)。1979年的選舉法為縣鄉(xiāng)人大代表直選提供了法律依據(jù)，1982年憲法修訂后，縣鄉(xiāng)人大代表的選舉不斷擴(kuò)大，程序也不斷完善。

建立制度、法律依據(jù)后，基層民主很快表現(xiàn)出生機(jī)勃勃的活力，進(jìn)入創(chuàng)新性發(fā)展的時(shí)期。在這一時(shí)期，基層民主成為中國最富有創(chuàng)新活力的民主形式，尤其是在改革開放的大背景下，越來越成為中國民主政治建設(shè)的重要抓手。在前期制度化的基礎(chǔ)上，基層群眾作出了豐富多彩的民主探索，發(fā)展出各種各樣的民主形式。這些創(chuàng)新在選舉形式上表現(xiàn)得最為明顯。例如，在村級政權(quán)中有吉林省梨樹縣的“海選”、山西河曲的“兩票制”、安徽岳西的“聯(lián)選制”、河南駐馬店的“三上三下三公布”等方法。在逐漸開展的社區(qū)自治過程中，比較典型的是北京居民社區(qū)的“代議自治”、湖北的“院落自治”等形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的民主選舉也開始出現(xiàn)，先后有過“直選”“三輪兩票制”“海推直選”“自薦海選”等方式。在社會主義建設(shè)的新時(shí)代，在中國城鄉(xiāng)基層更是出現(xiàn)了民情懇談會、民主懇談會、民主理財(cái)會、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽證會、議證會等，使得中國的基層民主形式表現(xiàn)出多樣性特征。

在形成民主政治建設(shè)合力的旨?xì)w下，中國的基層民主越來越呈現(xiàn)出復(fù)合化的趨向。在農(nóng)村村民自治之后，城市的社區(qū)自治再一次讓人們看到了基層民主的生命力。這一時(shí)期的基層民主政治建設(shè)呈現(xiàn)縱橫交織的局面。農(nóng)村村民自治帶來了農(nóng)村基層黨內(nèi)民主的發(fā)展，繼村民自治直選村長之后，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)干部的呼聲也越來越高，并且開始在一些地方進(jìn)行試點(diǎn)。在有些地方出現(xiàn)了“兩票制”“公推直選”“兩推一選”等實(shí)踐，形成了村民自治與黨內(nèi)民主相互促進(jìn)、相得益彰的局面。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)作出一系列重要論述，多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，為基層民主建設(shè)提供了有力指引和重要理論支撐。民主協(xié)商與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四大民主形式并列，使社會主義民主發(fā)展為五大民主形式。這是中國共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)新，這種理論創(chuàng)新之所以會發(fā)生，就是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨能夠尊重人民的主體地位，發(fā)揮了人民的首創(chuàng)精神。

70年來基層民主建設(shè)以人民為中心、以發(fā)展為導(dǎo)向的邏輯

中國特色社會主義基層民主是以人民為中心的民主。在中國特色社會主義基層民主建設(shè)過程中，充分發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神，尊重人民的主體地位，逐漸形成了以人民為中心的人民民主理念。以人民為中心的社會主義民主就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。以人民為中心的民主理念有力地支撐了基層民主的建設(shè)，鋪平了全面實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治發(fā)展道路，激發(fā)了基層民主在實(shí)踐當(dāng)中前所未有的活力?；鶎用裰鞯牟粩喟l(fā)展，既得益于中國共產(chǎn)黨人民民主理論與實(shí)踐的發(fā)展，也與發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，尊重人民主體地位密切聯(lián)系在一起，使基層民主成為“人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑”。