當(dāng)前地方政府債務(wù)存在的問題研究

徐洋 陳錦濤 秦留志

摘要：近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時期，有關(guān)地方政府債務(wù)的問題出現(xiàn)頻率也越來越高。截至2015年，我國地方政府債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到16億。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化和緩解地方政府債務(wù)到期償還壓力，從2015年3月開始，國家分三批實行了總額為22000億元的債務(wù)置換。今年作為地方政府債務(wù)置換的收官之年，地方政府債務(wù)的形勢也受到各方的關(guān)注。研究目前地方政府債務(wù)存在的問題，尋找解決方法，對下一步工作具有十分重要意義。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù);債務(wù)置換;PPP項目

一、引言

我國地方債起于1994年進(jìn)行分稅制改革，分稅制改革大大提高了中央政府收入，但是相應(yīng)的，地方政府收入也大幅降低。但國家的大部分政策都需要地方政府來具體執(zhí)行，這就導(dǎo)致了中央和地方財權(quán)事權(quán)的不匹配。為了落實中央下達(dá)的各項政策和進(jìn)行大規(guī)模的地方基礎(chǔ)建設(shè)，各級地方政府開始發(fā)行地方債。

二、我國的地方債

我國真正意義上的地方債是指政府作為債務(wù)主體，向市場上的機(jī)構(gòu)或資本進(jìn)行借債的債務(wù)，但是2014年之前國家的《預(yù)算法》不允許地方政府作為主體債務(wù)人進(jìn)行借貸。所以，本文將之前的政府地方性融資平臺債務(wù)，即銀行貸款和城投債也稱為地方政府債務(wù)。其可以分為三個類別：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。三類債務(wù)對地方政府的償還壓力一次減小。本文主要研究前兩類債務(wù)的影響。

根據(jù)發(fā)行債券的方式，又可以將地方債分為三種類型：

以國家代為發(fā)行的地方公債;以地方投融資平臺作為發(fā)行主體， 為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目而公開發(fā)行的城投債;地方自主直接發(fā)行債券，實行自發(fā)自還的直接發(fā)行債券。

由于三種地方債類型中國家代為發(fā)行的地方公債和地方自主直接發(fā)行的債券所占比例比較低，本文主要以城投債為主的地方債務(wù)進(jìn)行研究。如無特殊說明，下文所述地方債都為城投債。

三、我國地方政府債務(wù)存在的問題及原因

（一）數(shù)量龐大

目前我國的地方債總體體量是十分巨大的，目前解決到期債務(wù)的方法是新發(fā)債券和債務(wù)置換，需要注意的是新發(fā)和置換不是靠地方政府自身去償還債務(wù)，而是對債務(wù)進(jìn)行重新分配。這樣一個龐大的負(fù)債體量，不僅僅制約了地方的持續(xù)性發(fā)展，而且在很大程度上會對國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成沖擊。在我國現(xiàn)行的社會主義公有制和多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)下，巨額的地方債累積無論是償付壓力還是運(yùn)行壓力，都會拖累以對方政府為代表的公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。受制于此，私有制經(jīng)濟(jì)等混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將難以為繼。

導(dǎo)致我國目前地方政府債務(wù)數(shù)量龐大的原因主要有以下兩點：

其一，我國分稅制造成的中央和地方財權(quán)和事權(quán)的不均衡，地方為了執(zhí)行事權(quán)就需要大量的財權(quán)，但是財權(quán)大都集中在中央手里，這就導(dǎo)致地方政府發(fā)行大量的地方債來彌補(bǔ)資金的缺口。

其二，目前的行政考核體系存在很大的問題，在對地方政府的政績考核上，GDP還是占據(jù)了考核的主導(dǎo)地位。在外貿(mào)、投資、消費(fèi)這三個主要GDP拉動點中，外貿(mào)因為受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的大環(huán)境下行影響，一直處于低迷狀態(tài)、而消費(fèi)則一直受制于百姓收入增長較為緩慢，所以也為成為主動力。因此帶動投資就成了各地GDP的主要增長點，尤其是對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，數(shù)額巨大。通過債券數(shù)額換取GDP數(shù)字，這就很難抑制地方政府的發(fā)債熱情。

（二）風(fēng)險較大

地方政府債券雖然信用較高，但不可避免，也存在著各式各樣的風(fēng)險，比如利率風(fēng)險和投資風(fēng)險，其中影響較大的風(fēng)險還是地方政府的償付風(fēng)險和中央的調(diào)控風(fēng)險。

一方面地方政府債券的還本付息主要是以地方政府財政收入為擔(dān)保的，但是由于分稅制的影響，地方政府很難自主決定稅收的量，再加上債務(wù)額度巨大，這就導(dǎo)致了地方政府債務(wù)在未來存在一定的償付風(fēng)險。

另一方面地方政府發(fā)行地方政府債券進(jìn)行大各類資料成本價格上升，極易導(dǎo)致通貨膨脹。盲目追求政績，項目審批過松、過亂規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成投資過熱。通過供求關(guān)系的影響，會引起市場上，造成資源的浪費(fèi)也加大了中央進(jìn)行宏觀調(diào)控的可能。

（三）過度依賴土地收入

地方債對土地收入的依賴度高。通過土地收入“變相” 償還地方債的情形大量存在于各級地方政府中;同時，地方債受國家房地產(chǎn)政策和土地政策的影響較大。2013年12月國家審計署公布的審計數(shù)據(jù)顯示，我國的地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。在2015年國家對地方債的大審計中，11個省級、316個市級、1396個縣級政府累計存有34865.24億元以土地出讓收入為擔(dān)保的債務(wù)余額，占三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。地方債對土地依賴程度高，必然導(dǎo)致其對土地政策反應(yīng)敏感，近年隨著我國土地政策的日漸收緊，地方債的償還將變得更加困難。

四、地方政府債務(wù)問題的解決措施

1. 要解決債務(wù)規(guī)模龐大的問題，還需要從根本上來進(jìn)行管理，首先就是要限制地方債的發(fā)行數(shù)額。地方政府發(fā)行債務(wù)，其主要還是用于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展政府和社會資本合作即PPP項目，通過PPP模式，社會資本引入到基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)中去。既吸收了社會的空余資本，可以在很大程度上減輕地方政府的建設(shè)資金壓力，從根本上解決地方債的數(shù)量問題。

2. 針對目前地方政府債務(wù)存在的比較嚴(yán)重的風(fēng)險，還是要從監(jiān)管和政策上進(jìn)行解決。首先是監(jiān)管方面，加強(qiáng)對于地方性融資平臺的監(jiān)管力度，對于不符合資質(zhì)或是存在問題的平臺，及時叫停或整改。對于融資數(shù)額，也要提前進(jìn)行審批，看是否合規(guī)合理。在政策方面，中央政府可以加大置換的數(shù)量，進(jìn)一步降低地方政府當(dāng)前面臨的債務(wù)的還債壓力，也可以降低地方政府的融資成本。

3. 要解決地方債過度依賴土地收入的問題，要從兩點入手解決。首先，要逐步改變地方政府收入來源，使地方政府收入逐漸擺脫對土地的依賴，目前我國正在實施的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，就是其中一部分。積極促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，已更好的適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，擺脫土地收入的束縛。

其次就是要堅持進(jìn)行樓市調(diào)控政策，抑制樓市價格出現(xiàn)高泡沫，從而可以更好的防止土地過熱的現(xiàn)象，可以從根本上防止土地價格泡沫危機(jī)的出現(xiàn)，為地方政府提前打好紅燈，防止因地價下跌導(dǎo)致的債務(wù)危機(jī)。

五、結(jié)論

我國地方政府債務(wù)數(shù)量雖然很大，但是尚處在一個整體可控的范圍內(nèi)。我國目前的地方政府債務(wù)，主要存在著體量龐大、存在風(fēng)險和還債方式單一的問題。解決地方政府債務(wù)問題，不僅僅要靠來自上層的政策，還需要各級地方政府自身從根本上來解決，積極向新型投資、新興消費(fèi)和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時大力發(fā)展PPP項目，實現(xiàn)多元化融資，來擺脫巨額債務(wù)帶來的發(fā)展限制。

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