論村民委員會的行政主體地位

柴政

摘 要：村民自治制度，是我們國家農村政治體制發(fā)展的一項重大成就，此制度的設立，對于解決農村有關問題、促進農村建設和發(fā)展有著重要的作用。另外，眾所周知，村民委員會是村民自治體系的一部分，它具有政治、經濟、社會等不同的職能。但是，縱觀我國的法律體系，無論是法律理論層面亦或是法律實施層面，對村民委員會的地位問題都沒有作出準確的定位。

關于村民委員會地位的定位問題，在行政法學的理論界中，也存在著不同的觀點和看法，因此，就會出現(xiàn)在行政訴訟中村民與村民委員會之間的爭議糾紛，無法得到公平合理的解決。所以，對村民委員會這一行政主體，給予一個明確清楚的定位，是當前不容忽視的事項。

關鍵詞：村民委員會;行政主體;行政訴訟

[中圖分類號]G[文獻標識碼]B[文章編號]1008-1216（2019）08B-0104-03

一、村民委員會理論概述

（一）村民委員會的產生與發(fā)展

中國社會的經濟發(fā)展絕不是一帆風順的，是經過一代又一代具有改革創(chuàng)新的偉人不斷探索走出來的新道路。中國地大物博、疆域遼闊，這也意味著對每一寸土地上的人進行管理，實為不易。在1980年的一個縣城內的村莊，產生了中國的第一批村委會，地點位于廣西省羅城縣、宜山縣，由此，廣西宜州屏南鄉(xiāng)和寨村村民委員會便是中國第一個村民委員會。村民委員會的產生，其效果也十分顯著，由于村委會制定了系統(tǒng)的自治章程和村規(guī)民約的具體內容，使農村與農民的無序狀態(tài)得到了緩解與改善，所以，對農村整體發(fā)展的進程起到了不小的促進作用，同時穩(wěn)定了農村的治安秩序。

可以說村委會的設立，其成果是立竿見影的。緊接著，在我國的各鄉(xiāng)村中便開展了初步建立和逐步推行村民自治制度的工作。從1982年的《憲法》為起點，規(guī)定了村民委員會的性質為基層群眾性自治組織;1987年，《村民委員會組織法》（試行）的通過;1998年，《村民委員會組織法》的修訂;截止到2010年10月，《村民委員會組織法》細化的修訂和頒行，意味著村民自治制度開始了全新的發(fā)展歷程。

（二）村民委員會的性質

我國法律理論中，村民委員會定義的具體內容為：村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。據(jù)其定義，可以得知村民委員會的性質主要有以下幾點：

第一：地域性。所謂地域性，指的是村民委員會的設立是以村為單位的，換句話說，村民委員會只能對本村區(qū)域內的事項進行管理與實施，權限不能觸及到其他領域。另外，村民委員會并不是國家的行政機關，它是處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與控制之下來管理本村的事務。

第二：群眾性。所謂群眾性，本村的村民是村民自治的主體，所以其他機關或組織是不屬于其主體范圍的。另外，對于自治權的行使問題，也體現(xiàn)著群眾性，即只能由村民集體行使，某個個人是無法行使其自治權的。

第三，自治性。所謂自治性，指的是村民自我管理本村內發(fā)生的事務。這是村民委員會的核心。

（三）村民委員會的職能

村民委員會職能的具體內容，我國法律理論中對此是沒有進行詳盡、全面的規(guī)定，只是將其以間接、籠統(tǒng)的方式，分散的規(guī)定于不同的法律法規(guī)內容當中，所以，村民委員會的具體職能，沒有準確固定的答案。那么，根據(jù)我國現(xiàn)有的法律法規(guī)的條文內容，同時結合了村民委員會在實際中的管理行為，將村民委員會的職能籠統(tǒng)表述為以下幾方面：

首先，管理公共事務以及公益事業(yè)。在我國法律體系中，《憲法》與《村民委會員組織法》都對這一職能有著具體的規(guī)定，即村民委員會的職能表現(xiàn)為管理本村內的公共事務和公益事業(yè)。在《村委會組織法》中還規(guī)定：村委會可以根據(jù)本村內的需要，設立計劃生育、治安保衛(wèi)等委員會，進一步使農民群眾擁有便利的生活環(huán)境。

其次，管理村集體的財政收支。這一職能主要是表現(xiàn)在村民委員會對于土地的管理方面。例如，我國的《土地管理法》中規(guī)定，村民委員會對農民集體所有的土地，依法享有經營權和管理權。當然，村委會的財政管理權限還包括村內經濟發(fā)展的決策等。

再次，管理特定事務的審批。在我國的法律中有內容明確規(guī)定，有些事項必須經過村民委員會的審核或者證明這一步驟之后，才能進行接下來的辦理。比如，在《婚姻登記條例》第9條的內容中，表明結婚的雙方要首先得到村民委員會開具的結婚狀況證明，而后進行婚姻登記，否則對其不予辦理。

最后，協(xié)助基層行政機關開展工作。結合我國的實際情況，國土面積廣大、人口日益攀升，國家行政機關的管理與控制權限無法觸及到每一個人。那么，我國的法律就規(guī)定，村委會應該協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)等人民政府開展工作。同時，國家行政機關僅設立至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，許多政務無法高效便捷的開展，那么，村民委員會則是很重要的存在，有助于國家開展政務工作，提高行政效率。

二、我國行政主體理論概述

我國對于行政主體的概念一直沒有準確的定義，直至20世紀90年代之時，王名揚教授在介紹法國行政法理論的基礎之上，以此界定了我國的行政主體概念，其具體能夠以自己的名義對外行使職權，并獨立承擔責任的行政機關或法律法規(guī)授權的組織。這一概念的出現(xiàn)，得到了很多學者的認同，同時，也有學者對其進行了改造。例如，王連昌教授認為：“行政主體的概念，是指依照法律擁有國家的行政權力且自己的名義實施管理活動，還能獨立承擔法律責任的組織。”

雖然目前理論界對行政主體的概念沒有一致的表述，但從上述概念中我們可以發(fā)現(xiàn)以下要素特征：第一，行政主體不是個人而是一個組織;第二，行政主體是依法享有行政職權的組織，并且這個組織的行政職權是由法律法規(guī)設定，或由有權機關通過法定程序授予;第三，行政主體能夠獨立參加行政訴訟。

三、村民委員會在審判實務中的困境

隨著我國科技水平的不斷提高，經濟發(fā)展狀況也日益迅速，農村的經濟發(fā)展水平也在逐步提升。翻看近些年來的行政訴訟案件中，以村委會為被告的案件數(shù)量也是一直在增加的，案件的內容只要包括土地承包方式的不規(guī)范、利益的不均衡分配、以及土地補償款不合理分配等問題。由于我國法律法規(guī)體系中對于村民委員會的行政職權并沒有嚴密一致的標準，所以在法律實務中，會出現(xiàn)司法審判做法不一、認知混亂，這樣就會影響到法律的權威性和公正性，從而使公民的合法權益受到損害。

（一）村民委員會的相關法律規(guī)范缺失

首先，關于村民委員會的行政訴訟案件，法院的受理范圍是不明確的。立法不統(tǒng)一實踐中自然就會出現(xiàn)不同的做法。比如說，現(xiàn)實生活中這起事例，在“陳清棕訴亭洋村村委會征地補償款分配案”一案中，法院對其作出的處理是作為民事案件來審理，依據(jù)的便是民事訴訟法的具體規(guī)定;而在“崔某訴新建村村委會土地補償款案”一案中，審理的法院認為，當村民委員會開展征地補償費的相關工作時，履行的行政職能是公務職能，自然屬于行政訴訟的管轄范圍，因此，應將案件認定為行政訴訟的管轄范圍。以上我們可以看出，兩個案件雖然都是村民與村民委員會關于土地補償款的糾紛，但是法院卻作出了截然不同的審判結果，原因也是不言而喻，司法工作人員對于此類案件的切入點不同，對村民委員會的性質定位不同而導致的。

（二）行政主體的理論概念存在缺陷

在我國法律理論中，對于行政主體這一概念的引入，具有著一定的功利性和務實性，由于缺失所以急需引入，可以說現(xiàn)有的行政主體的概念，是存在著缺陷的?；蛘呤钦f：“行政主體這一術語，是兩類行政訴訟被告的統(tǒng)稱，即行政機關和法律法規(guī)授權的組織，”。那么，根據(jù)王名揚教授的觀點：“行政主體，是實施和承擔行政管理職能的組織，具體而言，它是享有實施行政職務的權力的同時，還承擔著由此產生的權利、責任和義務的主體”。將上述兩種觀點和我國現(xiàn)行的行政主體概念進行比對，不難發(fā)現(xiàn)其實是存在著一定的差別的。前者的側重點在于突出強調行政主體的職位特征，而后者，它的側重點在于突出強調行政主體的權利特征。因此，擴大行政主體的范圍勢在必行，從而能更好地適應社會發(fā)展的需要以及更好地保障公民的合法權利。

（三）村民委員會的行政主體地位不明確

根據(jù)我國的行政主體的相關理論，法律法規(guī)有明確規(guī)定，村委會才能成為行政主體。就表明了村民委員會在開展自治管理的相關活動時，并不屬于行政法的調整范圍之內，這就會使村民的合法權利得不到更好地的保護與保障。一方面，村民委員會在進行公共管理活動的過程中，其行使的是公權力，那么，它與村民之間的民事主體地位并不平等，此時的村民是無法通過民事訴訟得到救濟的;另一方面，村民委員會是不具有行政主體地位的，村民也就不能通過行政訴訟的途徑來保護自己的合法權利，因為村民委員會沒有成為行政訴訟被告的資格。

四、將村民委員會納入行政主體的構想

（一）相關法律法規(guī)的健全

首先，對于《村民委員會組織法》中的相關規(guī)定應該要完善，內容中應該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關系問題等，同時，村民委員會的權力結構也要進一步細化，目的是為了厘清村民委員會在農村中的地位問題等。

其次，將村民委員會的公共管理行為，囊括于我國的行政訴訟法的受案范圍之中，目前我國行政法中，關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，采用的是列舉的方式，這種方式意味著無論能夠列舉出多少能夠受理的案件，其范圍過于都狹窄，無法涵蓋其受案范圍，這是列舉方式自身不可避免的弊端，鑒于此，我們可以借鑒國外先進的立法經驗，采用概括式的方法，來規(guī)定行政訴訟的受案范圍，讓司法人員有更多的裁量空間。

（二）行政主體理論的完善

完善行政主體的理論，可以借鑒其他國家關于“公共營造物”、“公務法人”等行政主體的概念，同時結合我國的實際發(fā)展情況和背景，對這一理論有更科學、合理的界定。我們應該明白，行政主體概念應具備的涵義主要有：國家或是成員集體，都可以賦予行政主體以公共管理職權;另外，行政主體能夠履行這一職權，并且承擔行為產生的義務。那么村民委員會在對本村開展公共管理活動的時候，行使的公共行政職權，理所當然的屬于公共行政。

（三）加強基層政府的調解

如果明確的規(guī)定了村民委員會的行政主體地位，將這類案件納入到行政訴訟的審理范圍后，可以預見這類案件的數(shù)量會驟然增加。案件數(shù)量的增多必然會體現(xiàn)出司法資源的緊缺，無論是人力或是物力，在其緊缺的情況下就可能會出現(xiàn)敷衍了事的情形，如此一來，公民的合法權利就會受到損害，公平正義更是無從談起。為了能夠更好地解決此類問題，我們可以在基層人民政府設立調節(jié)的訴訟前置程序，目的是通過調解來解決糾紛，這樣能夠提高一定的效率。當前我國政府的職能就是為人民服務，更好地服務的前提就是要了解人民的所需所想，所以相比之下，政府在一定程度上是比法院更能了解農民的訴求的，同時也了解農民的實際生活情況，在了解的基礎上才能高效便捷的解決農民與村委會之間的糾紛。另外，對于政府在雙方之間調解所達成的結果，雙方都能輕易接受。當然，調解并不是終局裁決，如果對于調解的結果，其中的一方并不滿意，是可以提起行政訴訟進而經過法律程序來解決糾紛。

參考文獻：

[1] 徐勇著.《中國農村村民自治》[M].上海：華中師范大學出版社，1997.

[2] 姜明安.《行政法與行政訴訟法》[M].北京：北京大學出版社，2005.

[3] 王連昌.《行政法學》[M].北京：中國政法大學出版社，1997.

[4] 石佑啟、黃新波著.《我國大部制改革中的行政法問題研究》[M].北京：知識產權出版社，2012.

[5] 王名揚著.《法國行政法》[M].北京：中國政法大學出版社，1988.

[6] 馬德懷著.《行政訴訟原理》[M].北京：法律出版社，2009.