“過度分權(quán)”與“過度集權(quán)”：中國國家結(jié)構(gòu)形式的“制度悖論”及其憲法釋義

周剛志

當下中國的國家結(jié)構(gòu)形式似乎存在一個“制度悖論”：〔1〕哲學(xué)學(xué)者認為：“悖論是思維或理論中出現(xiàn)的一種似乎正反言說皆有理的現(xiàn)象，它困擾人的思維，有時甚至?xí)斐赡撤N理論坍塌的危險。”參見倪蔭林：《關(guān)于悖論本質(zhì)及其研究之應(yīng)然方向的新見解》，載《自然辯證法研究》2006年第2期。憲法學(xué)者根據(jù)憲法文本中“統(tǒng)一的多民族國家”及“民主集中制”等條款，認為中國屬于典型的單一制國家，甚至是“中央高度集權(quán)的單一制國家”。但是，中國現(xiàn)行憲法體制中卻存在“行政權(quán)”“司法權(quán)”等權(quán)力“過度地方化”現(xiàn)象，甚至滋生出嚴重的“地方保護主義”和“諸侯經(jīng)濟”等現(xiàn)象，有學(xué)者因此認為中國屬于“行為聯(lián)邦制國家”，〔2〕鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動力》，東方出版社2013年版，第27頁?；蛘呤恰熬哂新?lián)邦制因素的單一制國家”?！?〕王世濤：《論單一制中國的財政聯(lián)邦制——以中央與地方財政關(guān)系為視角》，載《北方法學(xué)》2010年第5期。事實上，中國的國家結(jié)構(gòu)形式確實存在“過度分權(quán)”和“過度集權(quán)”的雙重屬性，其根源主要在于中國實際上存在兩套各不相同卻又內(nèi)在關(guān)聯(lián)的組織系統(tǒng)，此即：具有過度分權(quán)之“聯(lián)邦制”屬性的地方人大制度，和具有高度集權(quán)之“單一制”品格的政黨組織體制；前者以中國憲法文本為依據(jù)，后者則是因執(zhí)政黨多年革命、建設(shè)歷史沿襲而成，似可被視為中國的憲法慣例?！?〕“慣例”是國家機關(guān)處理某類事物反復(fù)之慣行，它與“習(xí)慣法”都屬于不成文規(guī)范；但“習(xí)慣法”須具備一般人普遍確信其有法的效力之要素，“慣例”并非以一般人民為對象，其有無拘束力須以受規(guī)范的公務(wù)員為判斷基準。明顯違背成文法規(guī)的“慣行”不具備“慣例”的法源地位。參見吳庚：《行政規(guī)則與行政慣例的拘束力問題》，載《月旦法學(xué)》第156期，第7頁。

德國憲法學(xué)家耶利內(nèi)克曾言：“在那些缺乏制定法規(guī)范，且無實質(zhì)的法律對之進行調(diào)整的地方，其存在和作用則是基于任意憲法，這些任意憲法作為一個流動因素填補成文憲法產(chǎn)生的巨大空間?！薄?〕［德］格奧爾格·耶利內(nèi)克：《憲法修改與憲法變遷論》，柳建龍譯，法律出版社2012年版，第44頁。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并在國家機構(gòu)體系中擁有至關(guān)重要的權(quán)力，這是中國憲政實踐中毋庸諱言的事實。但是中國政黨法規(guī)范的缺失卻使得中國憲法釋義學(xué)的體系建構(gòu)可能面臨“殘缺不全”的格局，此為某些憲法學(xué)者認為“中國憲法釋義學(xué)缺乏解釋能力和體系建構(gòu)的可能性”之重要理由。亦如鄭賢君教授所言：“在基本權(quán)利的發(fā)展歷史中，可見不同時期占支配性的研究方法……主導(dǎo)前期研究方法的是政策性闡釋、普通法律分析、一般社會科學(xué)方法的綜合運用。”〔6〕鄭賢君：《基本權(quán)利釋義學(xué)體系研究——基本權(quán)利研究之方法論批判》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第4期。當前，中國憲法釋義學(xué)尚處草創(chuàng)階段，其他社會科學(xué)方法之適用，以及中國憲法文本與憲法慣例的功能分析，或?qū)⒂兄谖覀兒侠碓忈屩袊鴩医Y(jié)構(gòu)形式之“制度悖論”，由此闡明憲政演變的可能方向，為中國憲法釋義學(xué)的發(fā)展注入新的內(nèi)容。

一、過度分權(quán)：中國國家結(jié)構(gòu)形式的聯(lián)邦制屬性及其功能障礙

（一）中國國家結(jié)構(gòu)形式的聯(lián)邦制特征

單一制與聯(lián)邦制之區(qū)別，素為憲法學(xué)上最重要的類型化研究主題之一，中外憲法學(xué)者對此多有爭議。盡管有學(xué)者認為此種研究已無太多意義，然則因二者之間依然存在諸多差異，迄今為止，此種類型化研究方法依然不失其憲法學(xué)上的重要價值。由于眾所周知的原因，中國憲法取法前蘇聯(lián)憲法之處頗多，其中尤為重要者，乃是由前蘇聯(lián)蘇維埃制度移植而來的“人民代表大會制度”，以及由前蘇聯(lián)民族聯(lián)邦制改造之后的“民族區(qū)域自治制度”。因前蘇聯(lián)憲法為聯(lián)邦制憲法，故而中國憲法所確立的國家結(jié)構(gòu)形式亦具有濃厚的“多層聯(lián)邦制”特征。

第一，間接選舉制中的聯(lián)邦制因素。加拿大學(xué)者安德森先生認為：“幾乎所有的聯(lián)邦制國家的上議院，其成員在某種形式上就是作為構(gòu)成單位的代表。聯(lián)邦制國家中的這類上議院的流行是與下列觀念相聯(lián)系的：人口和構(gòu)成單位都是聯(lián)邦的組成部分，二者都需要在中央機構(gòu)中得到反映?！薄?〕［加拿大］喬治·安德森：《聯(lián)邦制導(dǎo)論》，田飛龍譯，中國法制出版社2009年版，第70頁。在聯(lián)邦制政體形式下，聯(lián)邦成員一般均可通過聯(lián)邦上議院參與聯(lián)邦事務(wù)的決策權(quán)，尤其是財政預(yù)算、稅收立法等方面的決策權(quán)。相對于單一制政體之下中央政府擁有的獨斷權(quán)力而言，聯(lián)邦制政體形式因其保障了各聯(lián)邦成員對聯(lián)邦重大事務(wù)上的決策參與權(quán)，可以有效遏制聯(lián)邦政府的恣意專斷，防范聯(lián)邦政府的區(qū)域歧視政策。依據(jù)中國《憲法》第59條、第97條之規(guī)定，全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成，省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉。由此可見，除了縣、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政權(quán)之外，中國權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生主要是采取“間接選舉”的方式，即由下級人大選出的代表（團）構(gòu)成。理論上講，此種權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生方式將使得地方人大在國家重大決策中擁有較大的發(fā)言權(quán)；但是實際上，由于人大會期較短等因素的存在，地方權(quán)力機關(guān)對于上級權(quán)力機關(guān)重大決策的影響力遠不及其他聯(lián)邦制國家。

第二，地方權(quán)力體制中的聯(lián)邦制因素。在傳統(tǒng)的單一制國家，國家議會與總統(tǒng)等中央政府一般擁有地區(qū)法院法官、地方行政首腦的人事任免權(quán)。以法國為例，法國本土分為22個大區(qū)，另有4個海外大區(qū)，大區(qū)議會主席即大區(qū)行政長官，大區(qū)所在首府的省長兼任大區(qū)的“國家代表”，在大區(qū)內(nèi)代表國家和政府，代表總理和全體部長監(jiān)督地區(qū)內(nèi)的自治行政。同樣，法國的省長也非地方行政首腦，而是中央政府派駐地方的“國家代表”；省議會與省行政機構(gòu)共同組成省政府，其業(yè)務(wù)組織分為兩組，一組管理國家公務(wù)，由省長領(lǐng)導(dǎo)，一組管理自治事務(wù)，由省議會主席領(lǐng)導(dǎo)。省長作為國家代表、政府代表、國家行政系統(tǒng)的一個機關(guān)和省級國家行政部門首腦，他主要負責領(lǐng)導(dǎo)全省的行政警察維持公共秩序，代表中央政府對本省和省屬市鎮(zhèn)的行政系統(tǒng)實施監(jiān)督，等等?！?〕參見王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第63～65頁；［法］讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第102～103頁。相對而言，聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦成員在司法機關(guān)、行政機關(guān)的人事任免、事務(wù)決策等方面擁有更為完整的獨立自主權(quán)力。是故，瑞士學(xué)者弗萊納認為：“聯(lián)邦制可以定義為：一國國內(nèi)由憲法保障的聯(lián)邦成員之間自治與共治的平衡。自治是指聯(lián)邦成員在憲法、立法、司法和行政事項上有受到限制的自主決定權(quán)，包括教育、安全（警察）、住房、醫(yī)療、外交、環(huán)境、稅收、財政、社會福利和私法等方面。共治則為聯(lián)邦成員參與到中央層級的憲法制定、立法（國民院）、聯(lián)邦法規(guī)的行政執(zhí)行等事項的決定過程提供了可能。”〔9〕［瑞士］托馬斯·弗萊納編著：《瑞士的聯(lián)邦制》，王全興等譯，中國方正出版社2009年版，第1～2頁。依據(jù)中國《憲法》第3條之規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。《憲法》第103條亦明確規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。由此而言，中國地方司法機關(guān)和行政機關(guān)均由地方人大選舉產(chǎn)生，而非由中央政府任命；地方政府在形式上擁有獨立的人事任免權(quán)和地方事務(wù)自主決定權(quán)，具有非常濃厚的聯(lián)邦制特征。

第三，民族區(qū)域體制中的聯(lián)邦制因素。在中國的地方權(quán)力體制中，民族自治區(qū)域有別于一般地方單位之處，不僅在于自治權(quán)限之不同，更在于其源于前蘇聯(lián)的“民族聯(lián)邦制”，蘊含了更為獨特的“聯(lián)邦制”因素。從理論上講，馬克思、恩格斯、列寧等馬克思主義的經(jīng)典作家最初都主張實行單一制，但是前蘇聯(lián)政府卻最終選擇了聯(lián)邦制，其原因大致在于列寧的“民族自決權(quán)”理論——“所謂民族自決，就是民族脫離異族集體的國家分離，就是成立獨立的民族國家”?！?0〕《列寧選集》第2卷，人民出版社1960年版，第509頁。正是基于此種理論，在列寧領(lǐng)導(dǎo)之下的前蘇聯(lián)最終選擇了“民族聯(lián)邦制”，此即：兼顧特定民族之民族自決權(quán)與建立統(tǒng)一蘇維埃共和國之需要的聯(lián)邦制模式。十月革命勝利之后，列寧在《俄共〈布爾什維克〉黨綱草案》中進一步重申：“在民族問題上，奪得國家政權(quán)的無產(chǎn)階級決不是像資產(chǎn)階級民主制那樣在形式上宣布民族平等（在帝國主義條件下這是不能實現(xiàn)的），而是堅定不移地真正使各民族的工人和農(nóng)民在推翻資產(chǎn)階級的革命斗爭中接近和融合起來。要達到這一目的，就要完全解放殖民地民族和其他受壓迫的沒有充分權(quán)利的民族，使他們有分離的自由，這樣才能保證資本主義遺留下來的、各民族勞動群眾和被壓迫民族工人對壓迫民族工人的憤恨完全消失，而代之以自覺自愿的聯(lián)盟。”〔11〕《列寧選集》第3卷，人民出版社1960年版，第760頁。在井岡山時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《中華蘇維埃憲法大綱》即深受此種理論影響，宣布了蒙、回、藏等諸族的“民族自決權(quán)”。但是，隨著國內(nèi)外形勢的轉(zhuǎn)變，毛澤東等中共政治領(lǐng)袖最終選擇了“民族區(qū)域自治制度”而非“民族聯(lián)邦制”的制度形式，然則前者畢竟系由后者之理論指導(dǎo)或啟發(fā)而成，打上了“民族聯(lián)邦制”的深刻烙印。

（二）“中國式聯(lián)邦主義模式”存在的功能障礙

對于中國國家結(jié)構(gòu)形式中存在的聯(lián)邦制因素，經(jīng)濟學(xué)家最先從“財政聯(lián)邦主義”等視角作了較為深刻的闡述。譬如，錢穎一等人將20世紀80年代以后中國的“財政包干制”“分稅制”稱為“市場保護型聯(lián)邦主義”（market－preserving federalism），等等?！?2〕Gabriella Montinola，Yingyi Qian，and Barry R.Weingast，“Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China”，48World Politics 1 （October 1995），50－81.其實，中國國家結(jié)構(gòu)形式中的聯(lián)邦制因素不僅僅體現(xiàn)在財政體制上；進而言之，所謂“中國式財政聯(lián)邦主義模式”，不過是單一制形式下“中國式聯(lián)邦主義模式”的一個側(cè)面而已。此種聯(lián)邦主義模式的存在，亦不是僅僅具有“刺激地方政府發(fā)展經(jīng)濟”等正面的功能，它還導(dǎo)致了諸多制度的功能性障礙。

首先，“中國式聯(lián)邦主義模式”強化了地方權(quán)力精英的憲法地位，實質(zhì)上阻礙了中國改革事業(yè)的進程。如前文所述，聯(lián)邦制乃是各聯(lián)邦單位“自治”與“共治”的有機結(jié)合，聯(lián)邦成員擁有對聯(lián)邦事務(wù)的參與權(quán)，甚至可以在聯(lián)邦代議機構(gòu)中行使“否決權(quán)”。如此，則聯(lián)邦制在有效防止“多數(shù)暴政”或者聯(lián)邦政府恣意專斷的同時也可能會強化地方權(quán)力精英在全國性議會中的決策參與權(quán)，阻礙聯(lián)邦政府決策效率的提高。因此，瑞士學(xué)者弗萊納提出：“聯(lián)邦制會導(dǎo)致‘少數(shù)派的暴政’，尤其是當少數(shù)派在決策中擁有否決權(quán)時。那些國內(nèi)劃分為兩大民族的國家可以嘗試通過兩大族群的平等權(quán)為基礎(chǔ)的制度來防止多數(shù)派的專制。如果不能從程序上和制度上找到方法，以解決由于某個集團濫用否決權(quán)而致陷入僵局的問題，聯(lián)邦制在政治發(fā)展上就會受阻?！薄?3〕前注〔9〕，托馬斯·弗萊納書，第11頁?！爸袊铰?lián)邦主義模式”的問題，從表面上看似乎并不存在所謂“否決權(quán)的濫用”；但實際上，從全國人大對于許多重大議題的討論情況來看，我們無法排除這樣的可能性，即“地方權(quán)力精英在某種程度上已經(jīng)構(gòu)成了阻礙中央政府推進相關(guān)改革的重要因素之一”。此外，中央政府僅僅在海關(guān)行政等事項上建立了獨立、直接的法律執(zhí)行機制，大多數(shù)全國性法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行均需要依賴于地方政府；如此，地方政府及其權(quán)力精英固守地方利益，必然削弱法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行效力，最終弱化中央政府的權(quán)威。

第二，“中國式聯(lián)邦主義模式”導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化，實質(zhì)上阻礙了全國統(tǒng)一市場的發(fā)展進程。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦成員利用其自主權(quán)力維護其地區(qū)壟斷利益，妨害公平競爭秩序，乃是其權(quán)力運作的必然現(xiàn)象。此時，如果聯(lián)邦司法機構(gòu)具有足夠的權(quán)威，則此種“地方保護主義”措施可以在一定程度上得到遏制。譬如：在美國歷史上，1819年的“麥考洛克訴馬里蘭州”案、1824年的“吉本斯訴奧格登”案、1868年的“克萊達爾訴內(nèi)華達州”案等等，均體現(xiàn)了聯(lián)邦最高法院遏制各州的“地方利益本位主義”傾向，維護“州際自由貿(mào)易”、保障個人財產(chǎn)權(quán)利的此種努力。但是，在這一階段，聯(lián)邦最高法院僅僅否定了在州法律與聯(lián)邦法律存在沖突時的法律效力，當聯(lián)邦議會立法不作為時，則州可以憑借“剩余權(quán)力”條款調(diào)控地方事務(wù)，即使他們的行為影響州際貿(mào)易，亦當被推定合憲。自20世紀30年代開始，聯(lián)邦最高法院開始強化對州議會的司法審查。在1970年的Pikev.BruceChurch案件中，亞利桑那州要求州內(nèi)香瓜運出本州時必須在本州包裝的一項法律被聯(lián)邦最高法院否決，因為事實顯示在亞利桑那州建一個包裝設(shè)備要花費公司20萬美元?！?4〕［美］保羅·布萊斯特、桑?！ち形纳⒔芸恕ぐ蜖柦?、阿基爾·阿瑪編著：《美國憲法決策的過程：案例與材料》，張千帆、范亞峰、孫雯譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第587～588頁。從一定意義上講，美國聯(lián)邦制在創(chuàng)建國內(nèi)統(tǒng)一的自由貿(mào)易市場等方面的經(jīng)濟成就，與美國聯(lián)邦最高法院的諸多努力息息相關(guān)。“中國式聯(lián)邦主義模式”的問題在于，地方人大制度導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化，事實上已經(jīng)構(gòu)成了中國市場化進程的嚴重障礙。這曾經(jīng)是21世紀初期最高人民法院主導(dǎo)中國司法體制改革時試圖克服的問題，后來也是中國司法體制改革本身陷入困境的重要原因之所在。

第三，“中國式聯(lián)邦主義模式”促進了少數(shù)民族族群觀念的固化，在一定程度上可能會助長民族分離主義傾向。關(guān)于前蘇聯(lián)解體的原因，俄羅斯科學(xué)院社會學(xué)研究所首席研究員亞歷山大·加爾金指出：“蘇聯(lián)從建立初起推行的雙重民族政策起了消極作用。一方面，蘇聯(lián)宣布并且部分實行了按地理區(qū)域確定民族共同體獨特性的方針，這表現(xiàn)為所謂的冠名民族，成立各種自治共同體并賦予其許多準國家的配置，大力培訓(xùn)民族文化和管理干部，這種‘民族－地區(qū)’構(gòu)成體的存在促使‘冠名民族’形成了渴望自我認同的民族感。而另一方面，這種政策的內(nèi)涵由于在政治和經(jīng)濟決策上的中央高度一元集權(quán)制、對民族地區(qū)特殊利益的忽視以及特意實行的旨在加速民族融合的政策而毫無意義?！送?，人為劃分的‘民族－地區(qū)’構(gòu)成體等級（其實質(zhì)就是民族等級）已變成一種多層次的心理傷害體系，它使各加盟共和國的民族感到自己不如俄羅斯民族，使自治共和國的民族感到自己不如加盟共和國的冠名民族，而使沒有形成本民族區(qū)域的少數(shù)民族感到自己不如其他所有民族?！薄?5〕［俄］亞歷山大·加爾金：《戈爾巴喬夫在俄羅斯歷史上的地位》，載俄羅斯社會經(jīng)濟和政治國際基金會（戈爾巴喬夫基金會）編：《奔向自由：戈爾巴喬夫改革二十年后的評說》，李京洲等翻譯，中央編譯出版社2007年版，第63頁。其實，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟及全球化潮流的驅(qū)動下，各民族成員之間的交流、合作將日益頻繁，聯(lián)邦單位之設(shè)置當主要考量地區(qū)管理之便利，滿足特定區(qū)域民眾的“公共物品之偏好”，并由政府向在市場經(jīng)濟條件下處于不利地位之“原住民”等“社會弱勢群體”履行生存照顧之義務(wù)，而不宜固守某一民族的特殊政治地位，阻礙市場統(tǒng)一化進程及“國家－民族”意識之形成。是故，瑞士學(xué)者弗萊納指出：“不應(yīng)通過建立單一族群地區(qū)，或為不同民族組織設(shè)立‘家園共和國’，或采用以民族為主要標準來確定政治代表的辦法，以此將聯(lián)邦制作為一種解決民族問題的工具。在這種情況下，每一政治沖突都將自動轉(zhuǎn)化為不同民族間的沖突，以至于該體制將加劇民族關(guān)系緊張而非使其緩和。南斯拉夫即為此情形最突出的事例之一?！薄?6〕前注〔9〕，托馬斯·弗萊納書，第10～11頁。毋庸諱言，脫胎于前蘇聯(lián)民族聯(lián)邦制的中國“民族區(qū)域自治制度”，雖然有效地回避了“加盟共和國的脫離權(quán)條款”等立憲理念的重大缺陷，但是依然可能會在某種程度上導(dǎo)致國家的“認同危機”，以及引發(fā)地方制度的諸多功能障礙。

當然，全國人大及其常委會是中國唯一享有“法律（狹義）”制定權(quán)的主體，而制定經(jīng)濟發(fā)展計劃或國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃也是中央政府最為重要的傳統(tǒng)權(quán)力事項之一。因此，其權(quán)限分配體制依然具有部分“集權(quán)制”因素。就此而言，中國國家結(jié)構(gòu)形式中存在的“過度分權(quán)”與“過度集權(quán)”之“制度悖論”，在人大體制內(nèi)本身也存在，不過就權(quán)力配置機制而言，中國人大體制主要體現(xiàn)為“過度分權(quán)”的“聯(lián)邦主義”特色。

二、過度集權(quán)：中國國家結(jié)構(gòu)形式的單一制品格及其功能障礙

關(guān)于“政黨”之屬性，各國司法機關(guān)的認知各有不同。譬如，德國憲法法院對政黨之司法認定，就經(jīng)歷了“國家機關(guān)論”到“憲法組織論”，最后到“國家與社會的媒介論”等階段；美國聯(lián)邦最高法院對政黨之判別，則有“私人社會團體”與“準國家機關(guān)”之分歧?！?7〕葉海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第100～110頁。在中國，有學(xué)者認為“中共中央是人民制憲權(quán)的常在的代表機構(gòu)”，“這是主權(quán)意義的制憲權(quán)代表”?！?8〕陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》，中國法制出版社2010年版，第24～25頁。顯然，這種觀點有悖于《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》對“黨”和“黨組織”的憲法定位——“黨在國家之內(nèi)，黨在人民之中……正是在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、撥亂反正的思想基礎(chǔ)上，修改制訂1982年憲法時，斷然刪除了1975年和1978年憲法正文中所有關(guān)于‘中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)’的詞句”。〔19〕高鍇：《1982年的憲法為何不在正文中規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)》，載《炎黃春秋》2011年第8期。從現(xiàn)行憲法和法律的精神來看，中國共產(chǎn)黨的各級黨組織并非凌駕于“國家”和“人民”之上的所謂“主權(quán)者”或“制憲者”，但是它們也不屬于“國家機關(guān)”。依據(jù)《公務(wù)員法》等法律法規(guī)的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)機關(guān)的工作人員屬于“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。是故，將中國共產(chǎn)黨的各級黨組織（基層黨組織除外）認定為“準國家機關(guān)”較為妥當。事實上，中國共產(chǎn)黨的組織體系、組織原則乃是“中國式集權(quán)主義模式”之“單一制”品格的重要體現(xiàn)。

（一）中國國家結(jié)構(gòu)形式的單一制品格

如前文所述，受前蘇聯(lián)蘇維埃制度與民族聯(lián)邦制模式的影響，中國的國家結(jié)構(gòu)形式具有非常濃厚的聯(lián)邦制特征。然則，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，中國國家結(jié)構(gòu)形式亦具有非常濃厚的單一制品格；即使在中國確立“社會主義市場經(jīng)濟”的經(jīng)濟運行模式之后，此種“單一制”品格依然依托于中國共產(chǎn)黨的組織體系繼續(xù)存在，其主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，國家重大決策中的單一制因素。依據(jù)中國憲法之規(guī)定，全國人大及其常委會是唯一享有法律制定權(quán)的主體，原則上其立法權(quán)限不受任何限制。此外，中國《憲法》第89條第4項明確規(guī)定，“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”?？梢姡袊鴳椃ú粌H沒有明確界分各級政府之間的權(quán)限，而且將此種界分權(quán)力直接授予給中央人民政府即國務(wù)院。由此而言，在立法及其他國家重大決策事項上，中國行政體制上的單一制特征盡顯無遺。從憲法文本上看，國務(wù)院有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地方各級行政機關(guān)的工作；最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作（《憲法》第127條）；最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作（《憲法》第132條）。然則，每一級人民政府、人民檢察院和人民法院均由同級人大選舉產(chǎn)生并對其負責，上級機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)能否落實？如何落實？這依然是一個疑問。不過，從現(xiàn)行中國政權(quán)體系的實際運作情形來看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的集中決策、領(lǐng)導(dǎo)體系似乎起到了至關(guān)重要的作用。早在1958年6月，《中共中央關(guān)于成立財政、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》即設(shè)立了5個小組直接領(lǐng)導(dǎo)財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等5個大口的工作。毛澤東主席當時即指出，這些小組直屬于中共中央政治局和書記處，并向他們報告工作。楊光斌教授認為，從那時起黨中央形成了一套幾乎和國務(wù)院完全對應(yīng)的行政性管理機構(gòu)：黨中央財經(jīng)小組與國務(wù)院財貿(mào)辦公室和工交辦公室相對應(yīng)，黨中央政法小組與國務(wù)院政法辦公室相對應(yīng)，黨中央外事小組與國務(wù)院外事辦公室相對應(yīng)，黨中央文教小組與國務(wù)院文教辦公室相對應(yīng)?！?0〕楊光斌：《制度的形式與國家的興衰——比較政治發(fā)展的理論與經(jīng)驗研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第205頁。實際上，從中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)范圍可以看出，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不僅覆蓋了國務(wù)院等行政機構(gòu)的職權(quán)事項，而且將法院、檢察院等職權(quán)范圍盡行囊括其中。此種“黨委工作小組”的集中領(lǐng)導(dǎo)機制，往往亦為地方黨委所效法。這樣，中國看似“過度分權(quán)”的國家權(quán)力體系，經(jīng)由中國共產(chǎn)黨黨領(lǐng)導(dǎo)機制之聚合，就會成為一個層層集權(quán)、高度集權(quán)的單一制權(quán)力體制。

第二，人事舉薦制度中的單一制因素。當今時代，政黨政治已經(jīng)成為世界各國的普遍實踐，“招募公職候選人”并“組織選舉”是現(xiàn)代政黨最為重要的職能之一。作為中國大陸地區(qū)唯一的執(zhí)政黨，“人事舉薦權(quán)”乃是中國共產(chǎn)黨最為重要的權(quán)力之一，其運作規(guī)則亦體現(xiàn)了強烈的單一制特征?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第10條、第15條明確規(guī)定：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！h的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見，但有權(quán)向再上一級組織報告?！贝送猓泄仓醒搿饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第16條、第33條規(guī)定：“各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，由本級黨委書記辦公會根據(jù)上級黨委組織部門反饋的民主推薦情況，對考察對象人選進行醞釀，本級黨委常委會研究提出考察對象建議名單，經(jīng)與上級黨委組織部門溝通后，確定考察對象；……市（地）、縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；黨的委員會全體會議閉會期間，由黨委常委會做出決定，決定前應(yīng)當征求全委會成員的意見。”由此可見，盡管“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)人選均由同級人大或其常委會選舉產(chǎn)生，但是同級黨委擁有實質(zhì)的“人事舉薦權(quán)”，其行使權(quán)力時必須與上級黨委組織部門溝通。因而，某級“黨政班子”的重要職務(wù)的任免，上級黨委組織部實際上擁有更多的發(fā)言權(quán)。尤其是，“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”的正職人選須由上級黨委常委會提名。此種由上級黨委提名本級黨委書記、本級黨委常委，本級黨委與上級黨委組織部溝通確立黨政首腦（領(lǐng)導(dǎo)班子）的人事舉薦制度，并非單純的“中央集權(quán)制”，毋寧說，它是一種“層層集權(quán)制”。當然，組織部對下級黨委重要職務(wù)的“人事舉薦權(quán)”，并非一種“包羅萬象”的權(quán)力，它還要受到諸如“黨內(nèi)民主制”等多重因素的掣肘；除非地方權(quán)力系統(tǒng)存在非常嚴重的腐敗問題或其他法紀問題，“中國式聯(lián)邦主義模式”所衍生的功能障礙依然無法在制度上加以遏制。這是中國國家結(jié)構(gòu)形式之“制度悖論”存在的重要原因。

第三，法紀監(jiān)督制度中的單一制因素。依據(jù)中國憲法和《監(jiān)督法》等法律的規(guī)定，人民通過人大及其常委會選舉產(chǎn)生“一府兩院”并監(jiān)督其行使權(quán)力的行為，此種權(quán)力監(jiān)督體制下似乎不可能產(chǎn)生所謂“法紀監(jiān)督”缺乏實際效能的問題。但實際上，依據(jù)“黨管干部”的原則，地方人大及其常委會對于“一府兩院”的監(jiān)督依然必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進行，尤其是對于兼任地方黨委委員或黨委常委的黨政首腦之監(jiān)督，只能由上級黨組織實施組織人事制度上的監(jiān)督。譬如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第27條、第38條明確規(guī)定：“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行監(jiān)督?！薄包h的地方各級委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。受理罷免或撤換要求的黨組織應(yīng)當認真研究處理。”由此而言，從地方法紀監(jiān)督制度的內(nèi)容來看，真正富有實效的監(jiān)督措施莫過于“罷免”“撤職”等人事處理措施。顯然，這些實質(zhì)性的監(jiān)督舉措均是源于“自上而下”的黨內(nèi)法紀監(jiān)督體系；進而言之，只有掌控著人事舉薦、任免大權(quán)的黨委、紀委才擁有真正的法紀監(jiān)督權(quán)。此種法紀監(jiān)督模式實質(zhì)上也構(gòu)成了中國國家結(jié)構(gòu)形式中最為典型的單一制因素。

（二）“中國式集權(quán)主義模式”中存在的功能障礙

民國時期著名財政學(xué)家馬寅初先生曾言：“不實行均權(quán)制，中央之集權(quán)必有地方之濫權(quán)?！薄?1〕馬寅初：《財政學(xué)與中國財政——理論與現(xiàn)實》，商務(wù)印書館2001年版，第171頁。從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，此種“集權(quán)”與“濫權(quán)”的“制度悖論”，源于中央等高層政府因管理地域太廣、中間環(huán)節(jié)太多，由此而衍生出兩類問題：其一是真實信息的采集、反饋問題，其二是高層決策的執(zhí)行、貫徹問題?！?2〕美國學(xué)者沈大偉認為：“列寧主義體制不能夠有效應(yīng)對社會具有挑戰(zhàn)性的要求和需要，因為它們本質(zhì)上是自上而下的‘動員’體制，不具備傾聽和回應(yīng)社會總體要求和需要的反饋機制?！保ǎ勖溃萆虼髠ィ―avid L.Shambaugh）：《中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，呂增奎、王新穎譯，中央編譯出版社2012年版，第8頁。）實際上，傳統(tǒng)社會主義體制的“動員體制”并非總是當然有效，而其“反饋機制”則并非當然無效。中國在確立市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟改革目標之后，此類問題在政治體制內(nèi)依然存在，它主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

第一，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“層層集權(quán)”的組織體制，導(dǎo)致體制內(nèi)信息傳遞和信息反饋機制的環(huán)節(jié)過多，可能會使高層決策面臨信息失真的嚴重問題。換言之，受“信息成本”和“利益矛盾”等因素的影響，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“層層集權(quán)”的組織體制是不徹底的“集權(quán)體制”，它依然具有與中國人大系統(tǒng)相類似的“聯(lián)邦制”特征。《中國共產(chǎn)黨章程》第18條規(guī)定：“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集。中央委員會認為有必要，或者有三分之一以上的省一級組織提出要求，全國代表大會可以提前舉行；如無非常情況，不得延期舉行。全國代表大會代表的名額和選舉辦法，由中央委員會決定?！睂嶋H上，黨的全國代表大會的選舉，省、自治區(qū)、直轄市黨委是固定的選舉單位，中央直屬機關(guān)、中央國家機關(guān)和直屬單位、中國人民解放軍則可另外劃分若干個選舉單位。省、市、縣等地方黨代表大會的選舉與此類似。此種選舉方式與人民代表大會的選舉頗為相似，均具有“聯(lián)邦制”的某些屬性。尤其是，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)政治局委員中有數(shù)名地方黨政首腦，強化了黨內(nèi)最高決策機制的聯(lián)邦制特征。如此一來，中國社會經(jīng)濟事務(wù)的情況，經(jīng)由黨內(nèi)組織體制傳達到中共中央等決策層時，不僅可能會面臨信息嚴重失真的現(xiàn)實，更會因地方黨政首腦的參與而呈現(xiàn)“決策錯位”的困局。當然，正如美國學(xué)者弗蘭澤奇所言：“新的通信和說服的技術(shù)以這樣一種方法發(fā)展起來：政黨，作為候選人和投票人之間關(guān)鍵性的聯(lián)系，很大程度上已經(jīng)被繞過去了?！薄?3〕［美］史蒂芬·E.弗蘭澤奇：《技術(shù)年代的政黨》，李秀梅譯，商務(wù)印書館2010年版，第399頁。大眾傳媒和電子郵件等新技術(shù)的發(fā)展，在西方國家強化了政黨候選人與選民的直接聯(lián)系而弱化了政黨的“中介功能”，在中國則可以幫助黨內(nèi)高層決策者更為直接、便捷地獲得相關(guān)信息，弱化了黨組織系統(tǒng)原有的“信息傳遞”功能，減少了“信息失真”等現(xiàn)象。不過，依據(jù)中國共產(chǎn)黨的組織體系和組織原則，畢竟黨內(nèi)逐級上傳的信息呈遞機制才是更為正式、權(quán)威的“信息傳遞”機制；信息傳遞和信息反饋中的“失真”現(xiàn)象，高層決策的“錯位”現(xiàn)象，依然是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“層層集權(quán)”的組織體制必須正視的重要問題。

第二，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“上級提名”的人事制度，導(dǎo)致體制內(nèi)人事舉薦權(quán)和人事任免權(quán)的高度集中，可能會使“干部任免機制”面臨權(quán)力腐敗的嚴重問題。由于地方黨委書記（所謂“一把手”）是上級黨委提名，實質(zhì)上不受地方黨委節(jié)制，故而如何監(jiān)督“一把手”并防范其濫用權(quán)力的問題，遂成為中國權(quán)力體制運作中最為棘手的問題，黨內(nèi)民主改革、黨內(nèi)法制監(jiān)督成為盛行之話題。此外，如前文所述，地方人民代表大會制度使得地方司法和行政系統(tǒng)面臨“地方化”的困境；尤其是“司法地方保護主義”傾向的存在，已經(jīng)構(gòu)成了中國統(tǒng)一市場體系形成的重大障礙，其原因即在于：上級黨委提名，或者上級黨委組織部與本級黨委溝通后決定舉薦人選的官員，僅僅局限于本級黨委常委等重要官員，而不包括普通法官、檢察官。所以，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)重要干部“上級提名”的人事制度，無法克服行政權(quán)、司法權(quán)的“地方化”取向，因而也無法遏制所謂“地方保護主義”的滋生與蔓延，最終會使憲法權(quán)威和法律權(quán)威形同虛設(shè)。

第三，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“自上而下”的監(jiān)督制度，導(dǎo)致體制內(nèi)法紀監(jiān)察權(quán)和違紀糾察權(quán)的相對集中，也可能會使法紀監(jiān)督面臨實效不足的嚴重問題。“黨管干部”的原則不僅是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的組織原則，它實際上也是中國整個國家權(quán)力體系的組織原則——這體現(xiàn)在某些級別的黨政官員被立案偵查時，必須首先征得中紀委或省紀委等相當層級紀委的許可?！?4〕《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第29條規(guī)定：“對于本條例沒有規(guī)定但危害黨、國家和人民利益，確需追究黨紀責任的違紀行為，比照分則中最相類似的條款處理。需要比照處理的案件，按照處分黨員批準權(quán)限的規(guī)定，應(yīng)當由?。ú浚┘夵h委、紀委批準處理的案件，報請中央紀委批準；應(yīng)當由省（部）級以下黨委、紀委批準處理的案件，由省（部）級紀委（不含副省級市紀委）批準并報中央紀委備案。”由此可見，查處黨員違紀違法的案件，實際上需要按照“批準權(quán)限”由各級黨委紀委審批。國家權(quán)力監(jiān)督機制如果缺乏必要的法紀制裁和人事管理等手段（在西方國家常常體現(xiàn)為“彈劾”“罷免”“免職”等制度），則此種法紀監(jiān)督必然缺乏實效。正因為如此，盡管中國也存在《監(jiān)督法》等法律規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督機制，但是實際上最富實效的監(jiān)督機制依然是黨內(nèi)“自上而下”的黨紀監(jiān)督。近年來，隨著“微博”等新媒體的出現(xiàn)，黨內(nèi)高層紀律檢查機關(guān)獲得了更為廣泛的信息渠道，無須完全受制于傳統(tǒng)“逐級呈遞”的信息反饋機制。但是，受黨內(nèi)“民主集中制”等組織原則的影響，上級黨委既然是由下級黨委選舉產(chǎn)生的黨員代表大會選舉產(chǎn)生，它在行使黨紀監(jiān)督權(quán)時勢必“投鼠忌器”，“有所為有所不為”。于是，紀委的“選擇性反腐”遂成為一種法紀監(jiān)督的“常態(tài)”。事實上，這也是“黨紀國法”缺乏實際權(quán)威、貪污腐敗層出不窮的重要原因之一。

三、憲法變遷：中國國家結(jié)構(gòu)形式的制度性調(diào)整及其內(nèi)在機理

德國憲法學(xué)者耶利內(nèi)克指出：“任何政治制度的價值都取決于它的歷史和所具有的效能。一項國家制度統(tǒng)治的時間越久、越強，則缺陷便會日益暴露出來，這些缺陷是人類無法避免的?！薄?5〕［德］格奧爾格·耶利內(nèi)克：《憲法修改與憲法變遷論》，柳建龍譯，法律出版社2012年版，第73頁?！爸袊铰?lián)邦主義模式”與“中國式集權(quán)主義模式”構(gòu)成的中國“制度悖論”，從建立之后的20世紀50年代即已經(jīng)被當時的中國政治領(lǐng)袖所察覺，其時已開始實施諸如“放權(quán)—收權(quán)”之類的制度改革。20世紀80年代以后的制度變遷史，已經(jīng)充分說明：人大組織體制與政黨組織體制的“合作”關(guān)系“貫徹始終”，其“合作成效”大體上決定了中國“國家結(jié)構(gòu)形式”變革的實際效果。

（一）行政管理體制的制度調(diào)整

第一，通過設(shè)置中央直屬的行政機構(gòu)，縮短“權(quán)力之柄”。如前文所言，中國國家結(jié)構(gòu)形式中的“多層聯(lián)邦制”特征，使得高層決策部門由于信息傳遞機制的環(huán)節(jié)過多而面臨信息失真、執(zhí)行乏力的困境。為此，中央政府的應(yīng)對措施之一是強化中央直屬行政部門的職能，以此擺脫信息傳遞上完全依賴于地方政府逐級上傳可能導(dǎo)致的問題。譬如，據(jù)媒體披露，國家統(tǒng)計局派出工作組的抽查和調(diào)研數(shù)據(jù)，國務(wù)院發(fā)展中心赴各地進行調(diào)研、座談取得的數(shù)據(jù)、資料，還有各部委派出的調(diào)研組采集的數(shù)據(jù)、主政官員的基層調(diào)研材料，等等，均是現(xiàn)在高層決策的重要依據(jù)。〔26〕曉月：《政治局年中經(jīng)濟決策如何作出》，載《瀟湘晨報》2013年8月2日。此外，為了提高中央政府的執(zhí)行效能，國防（包括邊防及軍隊建設(shè)、國防科技研究等）、外交、海關(guān)、金融監(jiān)管均屬中央政府的專有職能；國務(wù)院及其職能部門如國防部、外交部、海關(guān)總署、人民銀行等等不僅擁有最終決定權(quán)，而且還通過其所直接管轄的機構(gòu)進行直接的執(zhí)法工作。為了便于流域管理，水利管理與建設(shè)的某些領(lǐng)域也是由中央政府職能部門的派出機構(gòu)直接管理，譬如水利部的派出機構(gòu)長江水利委員會、黃河水利委員會等等，對相應(yīng)的水域擁有直接的管理、執(zhí)法權(quán)。海關(guān)、銀監(jiān)局、人民銀行等機構(gòu)也是受中央職能部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。國家工商總局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局也擁有一部分直接的管理權(quán)，如專利、商標的管理及糾紛調(diào)處事務(wù)。在實行分稅制并分設(shè)國稅局與地稅局之后，屬于中央預(yù)算固定收入的和海洋石油資源稅，由國家稅務(wù)局和海關(guān)系統(tǒng)負責征收，等等。中國行政組織體制的改革措施，說明中國高層決策部門已經(jīng)充分意識到“中國式聯(lián)邦主義模式”的消極影響，并且試圖在維持現(xiàn)有權(quán)力體制整體格局的條件下實施改革。由于政府間層級分工的必要性，盡管此種行政管理體制的改革舉措在一定程度上提高了中央政府的執(zhí)法效能，但是其適用的領(lǐng)域均存在嚴重的局限性，無法應(yīng)用和推廣到純粹地方性公共事務(wù)等領(lǐng)域。

第二，通過“權(quán)力下放”或“權(quán)力分工”，分散“權(quán)力之源”。如前文所述，中國權(quán)力機關(guān)體制本身亦具有部分集權(quán)制因素，在計劃經(jīng)濟時期此種集權(quán)體制因國家經(jīng)濟體制的特征而更為明顯。為了克服傳統(tǒng)集權(quán)制帶來的問題，中央政府通過“權(quán)力下放”或“權(quán)力分工”，分散“權(quán)力之源”，乃是一種不得已的“權(quán)宜之計”。但是，此種“權(quán)宜之計”一旦持續(xù)存在，其本身就成為“中國式聯(lián)邦主義模式”的重要特征——早在1955年，各省市負責人即向毛澤東反映，中央對經(jīng)濟統(tǒng)得過死，嚴重束縛地方和企業(yè)的手腳，要求中央向地方放權(quán)。1956年，毛澤東提出中國不應(yīng)當學(xué)習(xí)蘇聯(lián)集權(quán)式的模式，應(yīng)當注意美國分權(quán)式的聯(lián)邦制模式，他還主張地方權(quán)力過小對建設(shè)社會主義不利。1957年11月，一屆全國人大常委會批準了國務(wù)院改建管理體制的文件，決定于1958年實行“下放權(quán)力”的改革，其中包括：下放計劃權(quán)、企業(yè)管理權(quán)、物資分配權(quán)、基本建設(shè)項目審批權(quán)、投資和信貸管理權(quán)、財政權(quán)和稅收權(quán)、勞動管理權(quán)等?！?7〕胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟史論（1949—1976）》，清華大學(xué)出版社2007年版，第332～336頁。自20世紀80年代以來，尤其是90年代中期以后，中國的“放權(quán)改革”不僅沒有停止，而且真正的“分權(quán)改革”似已正式啟動。譬如，省作為次中央一級政府，可以設(shè)立獨立的地稅局系統(tǒng)；省可以設(shè)置垂直管理的執(zhí)法機構(gòu)如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局和工商行政管理局；等等。至于市縣政府，其主要的獨立職權(quán)是處理地方公共事務(wù)，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及醫(yī)療、教育、社會保障等基本公共服務(wù)的供給。省以下機場、公共交通服務(wù)、市縣級公路維護與管理、飲用水服務(wù)、省以下地方醫(yī)院、少數(shù)大學(xué)、絕大部分中小學(xué)校舍建設(shè)和教師的工資支出、日常治安管理等公共事務(wù)現(xiàn)階段都屬于縣市級政府所承擔的職能?！?8〕參見盧洪友：《政府職能與財政體制研究》，中國財政經(jīng)濟出版社1999年版，第177頁。問題在于，目前中國行政管理體制的“放權(quán)改革”和“分權(quán)改革”，均未考慮到“人大制度”與“政黨制度”與之“協(xié)調(diào)”“配套”等問題，因而可能會導(dǎo)致地方政府“濫權(quán)”現(xiàn)象無法得到有效遏制而肆意擴張；“地方負債”的極度惡化、“血腥拆遷”的屢屢發(fā)生，正是其中最為慘烈的后果之一。

楊光斌先生認為：“中央集權(quán)的上限是不能導(dǎo)致某一國家機關(guān)或個人的過分集權(quán)和獨斷專行，其下限是不得侵犯和剝奪地方的自治權(quán)、法人和公民的合法權(quán)益；地方分權(quán)的上限是在政治上不得危及國家主權(quán)和領(lǐng)土的完整、不得損害國家統(tǒng)一的政治法律制度和中央的合法權(quán)威，在經(jīng)濟上不得妨礙統(tǒng)一市場體系的建立與發(fā)展，其下限是不得侵犯與剝奪地方的自治權(quán)、法人和公民的合法權(quán)益?！薄?9〕楊光斌：《中國政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第170頁。中國當前的某些規(guī)范及其制度改革措施，不僅突破了“中央集權(quán)”的“下限”，而且洞穿了“地方分權(quán)”的“上限”，其制度效能可能會面臨日趨窘迫的格局。

（二）政黨組織體制的制度調(diào)整

美國學(xué)者沈大偉先生曾言：“無論從中國的情況來看還是從蘇聯(lián)的情況來看，有一件事情似乎都是確鑿無疑的，即政權(quán)之所以會加速收縮乃至可能崩潰，執(zhí)政黨的停滯、僵化和對變化的漠視是根本的原因?！薄?0〕前注〔2〕，沈大偉書，第246頁。事實上，自建黨以來，尤其是建國以后，中國共產(chǎn)黨的組織體制一直處于持續(xù)不斷的變動狀態(tài)當中。近年來，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)與民主法制建設(shè)的需要，中國共產(chǎn)黨在組織體制改革方面亦做出了諸多積極探索，其中尤以兩個改革措施為典型，此即：以“黨內(nèi)民主”改進傳統(tǒng)的高度集權(quán)體制，以“巡回檢查”強化傳統(tǒng)的紀律檢查制度，前者系針對傳統(tǒng)政黨體制中的“權(quán)力過于集中”問題；后者則主要是試圖運用黨紀監(jiān)督機制解決地方人大等地方權(quán)力監(jiān)督機制缺乏實效的問題。

第一，推進黨內(nèi)民主改革。早在2004年，中共中央即頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，其中專門設(shè)立“監(jiān)督職責”一章，規(guī)定了黨的委員會、黨的委員會委員、黨的紀律檢查委員會、黨的紀律檢查委員會委員、黨員、黨的代表大會代表在黨內(nèi)監(jiān)督方面的職責或責任、權(quán)利。有學(xué)者認為“黨內(nèi)民主是政治體制改革的突破口”，并由此考察和概括了黨內(nèi)民主改革的五種類型：第一，競爭性選舉，包括黨代表選舉、黨的領(lǐng)導(dǎo)班子成員選舉、政府領(lǐng)導(dǎo)推薦人選等等。第二，黨代會常任制。第三，黨委會決策體制改革。第四，黨務(wù)公開。第五，票決制、黨員議事會制等其他形式。〔31〕王勇兵：《黨內(nèi)民主的制度創(chuàng)新與路徑選擇——基于基層和地方黨內(nèi)民主試點的實證研究》，中央編譯出版社2010年版，第3～4頁，第189頁。無疑，黨內(nèi)民主改革的發(fā)展具有非常重要的積極意義。但是，我們也不難發(fā)現(xiàn)，這些改革措施在弱化了黨委書記（“一把手”）權(quán)力的同時，實際上強化了地方領(lǐng)導(dǎo)干部集團的權(quán)力，有可能在干部選拔機制上陷入“官僚集體分肥制”的困境，無法克服“腐敗始終追隨權(quán)力、權(quán)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致腐敗轉(zhuǎn)移”的困局，其效果可能不僅無助于推進“人民民主”，反而會使中央等高層政府失去節(jié)制基層政府的能力。譬如，徐州沛縣縣區(qū)長推薦人選采用所謂“公推公選”方法，共分七個階段，其中最為重要的階段包括“民主推薦”“組織考察與市常委會建議”“市委全委會表決”等等。而“民主推薦”共分兩輪，第一輪推薦主體為轄縣（市、區(qū)）四套班子成員等領(lǐng)導(dǎo)干部，第二輪推薦主體為副市級以上領(lǐng)導(dǎo)干部。〔32〕同上注，王勇兵書，第92～93頁。除了“黨務(wù)公開”等制度外，可以說現(xiàn)今所有其他的黨內(nèi)民主改革措施，都在實際上強化了地方黨政官僚集團的決策參與權(quán)，同時也在一定程度上弱化了中共中央等高層黨委的控制能力。由此而言，“黨內(nèi)民主改革”雖擁有諸種積極之政治功能，亦可能會引發(fā)更為嚴重的“地方保護主義”，甚至強化原有的“諸侯經(jīng)濟”等現(xiàn)象，因而危及中國的市場經(jīng)濟建設(shè)與民主法制建設(shè)。

第二，推進黨內(nèi)法紀監(jiān)督。近年來，為了應(yīng)對權(quán)力腐敗問題，中國共產(chǎn)黨逐漸強化了紀委的獨立地位，尤其是通過“巡視制度”強化了中央等高層政府對于地方黨委的法紀監(jiān)督。中紀委的巡視制度源于1996年1月，并在2002年11月的中共十六大報告中有所提及。2003年8月，中紀委、中共中央組織部正式設(shè)立了5個巡視組?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第三章“監(jiān)督制度”中，專設(shè)第六節(jié)“巡視”，在規(guī)定“巡視任務(wù)”“巡視方式”的同時也明確規(guī)定“巡視組不處理所巡視地方的具體問題”。2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》頒發(fā)，中共中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會的專門巡視機構(gòu)開始呈“建制發(fā)展”之態(tài)勢?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》第14條明確規(guī)定：“對省、自治區(qū)、直轄市黨委，市（地、州、盟）黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視，在每屆任期內(nèi)開展1至2次。對縣（市、區(qū)、旗）黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視，由省、自治區(qū)、直轄市黨委確定?！痹谏鐣?jīng)濟情況錯綜復(fù)雜的當今時代，中共紀委“自上而下”的法紀監(jiān)督似乎在一定程度上能夠“補強”傳統(tǒng)權(quán)力體制的“制度缺失”。然則，與司法訴訟制度等正式的權(quán)利救濟機制、權(quán)力監(jiān)督制度相比，“巡視制度”的目的與功能等，主要是著眼于“被巡視黨組織執(zhí)行黨的路線方針政策、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、黨風廉政建設(shè)責任制、處理改革發(fā)展穩(wěn)定等方面的問題”，“被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員涉嫌違紀的問題”，以及“被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員在執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用、工作作風等方面存在的問題”，等等（《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》第27條）。因此，此種“巡視制度”與英美等國傳統(tǒng)的“巡回審判制度”不可等同視之，它當然無法取代司法訴訟制度等國家制度的法治功能；其職能的“過度擴張”，可能反而會助長民眾迷信“信訪”的傾向，從而弱化“司法訴訟”等國家制度的權(quán)利救濟功能。

綜上所言，人大組織體制與政黨組織體制乃是中國憲法制度中的一對頗為“奇妙”的“組合”，二者的“合作”關(guān)系大體上決定了中國“國家結(jié)構(gòu)形式”等憲法制度的實際效能。進而言之，如果“黨內(nèi)民主改革”的推進不能與司法體制改革相配套，可能會衍生出極為嚴重的“司法地方保護主義”；如果“紀委巡視制度”的推廣不能以權(quán)力監(jiān)督機制相協(xié)調(diào)，則可能會侵蝕司法權(quán)威的社會基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

美國學(xué)者沃克指出：“社會法學(xué)家今天所面臨的主要任務(wù)是推動和使得法律規(guī)則在制定、解釋和適用時能夠更多地、更明智地將社會事實納入考慮范圍，因為它們是法律的產(chǎn)生之源，也是法律適用的對象?！薄?3〕［美］約翰·莫納什、勞倫斯·沃克：《法律中的社會科學(xué)》，何美歡、黃博譯，法律出版社2007年版，第11頁。今日中國憲法學(xué)者所面臨者，不僅是一個錯綜復(fù)雜而需要仔細推敲的“規(guī)范體系”，而且還有一個急劇變革而必須適時體察的“轉(zhuǎn)型社會”。所以，以捍衛(wèi)、促進憲法權(quán)威為“圭臬”的“憲法釋義學(xué)”或許是中國憲法理論的最終形態(tài)，但是以檢視、反思制度功能為“己任”的“憲法社會學(xué)”亦是中國憲法學(xué)斷然不可缺少的理論視角。

亦如英國法學(xué)家詹寧斯所言：“雖則慣例首先基于法律，但是它們一旦形成，卻又趨于構(gòu)成法律的基礎(chǔ)?！薄皯椃☉T例要實現(xiàn)兩種功能。首先，它們能促使僵化的法律框架——所有的法律都趨于僵化——符合日益變化的社會需要和日益變化的政治思想。第二，慣例使統(tǒng)治者得以運轉(zhuǎn)統(tǒng)治機器。統(tǒng)治乃是一種合作的功能，而法律規(guī)則不能單獨地促成合作的行動?！薄?4〕［英］W.Ivor.詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第57～58頁，第69頁。中國國家結(jié)構(gòu)形式未來的“憲政改造”方案，并非本文所探討之主要問題。本文之目的，乃是試圖通過揭示中國國家結(jié)構(gòu)形式的“制度悖論”，闡明其中的憲法學(xué)理問題：中國人大制度與中國政黨制度在中國憲法體制中“互為表里”“如影相隨”，憲法學(xué)者對于中國憲法制度的釋義學(xué)研究，唯有考量憲法文本與憲法慣例的“規(guī)范組合”，方能找到“憲法案件”的“問題癥結(jié)”之所在，闡明“憲法制度”的“規(guī)范釋義”之所依，建構(gòu)中國完整的“憲法釋義學(xué)”體系。