“聯(lián)邦制”的誤用

唐海華

地方分權(quán)是中國最近三十多年來快速發(fā)展的一個(gè)基本原因。研究者們大多認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以來中央向地方的財(cái)政分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵。例如，錢穎一、許成鋼曾提出，中國的經(jīng)濟(jì)改革之所以比東歐、蘇聯(lián)好得多，原因在于蘇東實(shí)行的是中央部委主導(dǎo)的U型層級(jí)制，而中國實(shí)行的是地方政府享有分權(quán)的M型層級(jí)制，后者比前者更有利于非國有經(jīng)濟(jì)部門的成長（錢穎一、許成鋼，1993）。隨著這種財(cái)政分權(quán)的推進(jìn)，地方分權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)決策領(lǐng)域，一些主要經(jīng)濟(jì)職能部門——如計(jì)委、工商、稅務(wù)、銀行等——被劃歸由同級(jí)地方政府管理，地方政府開始獲得了真正的自主權(quán)。這些改革使中國的中央--地方關(guān)系發(fā)生了巨大的改變。樂觀者——如錢穎一——甚至開始用“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”這樣的詞語來概括中國的新的中央與地方關(guān)系（錢穎一，1995）。鄭永年也提出了相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國的中央--地方關(guān)系形成了某種“行為聯(lián)邦制”（鄭永年，2007）。

但是，這種所謂的“聯(lián)邦制”畢竟不是真正意義上的聯(lián)邦制，它只是一種行為特征，而非制度特征。在單一制的框架下，由于中央與地方的分權(quán)尚缺乏法律上的清晰界定和保障，現(xiàn)實(shí)中的中央--地方關(guān)系仍存在突出的不平衡和欠規(guī)范的問題。

中央-- 地方的財(cái)力失衡

中央--地方關(guān)系的失衡首先表現(xiàn)為由分稅制改革所導(dǎo)致的中央--地方的財(cái)力失衡。1994年的分稅制改革首次以稅種劃分的形式界定了中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，相較于此前中央與地方逐年談判的短期協(xié)議模式，這無疑是一個(gè)長足的進(jìn)步。但此次改革主要是滿足了中央的財(cái)政利益，明顯偏向中央而削弱地方。分稅制改革后，增值稅等大的稅種被劃歸中央為主，中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重由此得到了大幅提高，從1978年的不足20%變成了1994年后的超過50%。

與此同時(shí)，地方政府卻因?yàn)閮?yōu)質(zhì)稅種被劃走而面臨財(cái)源不足的問題。分稅制改革在設(shè)計(jì)上雖然考慮到了這一點(diǎn)，采取中央轉(zhuǎn)移支付的辦法來加以彌補(bǔ)；但在操作中，由于中央的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占比低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移是主要的轉(zhuǎn)移支付形式，這使得中央向地方轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行穩(wěn)定性差，缺乏可預(yù)期性，地方難以在每年的財(cái)政預(yù)算中對(duì)之進(jìn)行有效規(guī)劃、分配和使用。而且，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是對(duì)應(yīng)項(xiàng)目而設(shè)，受到很多條條框框的限制，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金下，地方政府的使用范圍和效率明顯受限。

于是，盡管每年中央轉(zhuǎn)移支付的總量很大，但地方政府仍有明顯的財(cái)源不足感。為了解決財(cái)源問題，各地政府轉(zhuǎn)向發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，從中獲取土地出讓金和營業(yè)稅等收入，由此導(dǎo)致了愈演愈烈的土地財(cái)政。對(duì)土地財(cái)政的極度依賴使得地方政府與社會(huì)的矛盾越來越大，衍生出暴力拆遷、房地產(chǎn)價(jià)格過高等令民眾怨言四起的問題。

中央-- 地方的事權(quán)失衡

中央--地方之間的失衡亦表現(xiàn)在權(quán)力關(guān)系上。一些研究者以為，自80年代以來，隨著地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，地方相對(duì)于中央的談判地位在提高。但以中國共產(chǎn)黨內(nèi)的權(quán)力分配來檢驗(yàn)，這樣的印象是缺乏依據(jù)的。從表面上看，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)前黨的中央委員會(huì)中已成為數(shù)量最大的集團(tuán)，但這是在將中央候補(bǔ)委員與正式委員合在一起計(jì)算時(shí)才能成立的結(jié)論。如果只計(jì)算正式的委員，除了1978年、1979年因?yàn)榇笈细刹繌?fù)出擔(dān)任省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成為中央正式委員的最大集團(tuán)之外，此后歷屆中央委員會(huì)的正式委員中，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所占的比例都明顯地低于中央領(lǐng)導(dǎo)所占的比例（Yumin Sheng， 2005）。

以黨的十七屆中央委員會(huì)為例，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)雖然在候補(bǔ)委員中占52.69%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央領(lǐng)導(dǎo)的17.96%，但在正式委員中只占32.84%，明顯少于中央領(lǐng)導(dǎo)所占的46.57%。（見表1）按照中國共產(chǎn)黨的章程，只有正式中央委員才擁有表決權(quán)，因此十七屆中央委員會(huì)的主導(dǎo)力量肯定是中央領(lǐng)導(dǎo)而非省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。如果以中共中央政治局來計(jì)算，這樣的比例將更低，十七屆中共中央政治局的25位委員中絕大多數(shù)都屬于中央領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只有六名，占24%。因此，很明顯，在中國的實(shí)際權(quán)力機(jī)構(gòu)中，地方的代表明顯處于弱勢(shì)，而且他們都是中共中央派到地方的干部。值得注意的是，在新產(chǎn)生的十八屆中央委員會(huì)中，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的地位進(jìn)一步下降，中央領(lǐng)導(dǎo)的地位則進(jìn)一步提高：在候補(bǔ)委員中，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的比例與十七屆大體相同，但在正式委員中省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的比例下降到27.8%，而中央領(lǐng)導(dǎo)在正式委員中的比例則上升到49.26%。

嚴(yán)格地說，中國的中央與地方在政治代表權(quán)上的失衡關(guān)系在單一制國家中實(shí)屬正常。但它決定了地方政府在中央面前處于弱勢(shì)的談判地位，且難以有效地表達(dá)自己的利益。正是由于地方政府缺乏與中央政府對(duì)等的談判地位，分稅制——這種對(duì)于各省顯然不利的合約——才會(huì)得到各省的同意。同樣的，省以下的地方政府在上級(jí)政府面前也處于弱勢(shì)地位，這甚至使得省以下的地方政府至今未能建立起制度化的財(cái)稅安排。

在中央掌握著地方干部政治命運(yùn)的背景下，中央與地方之間的權(quán)力不平衡更顯突出。改革開放以來，中央在對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政放權(quán)的同時(shí)，卻在不斷地加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)地方的組織人事控制。憑借干部任命的權(quán)力，中國各級(jí)政府建立起了一種依靠政治壓力來進(jìn)行驅(qū)動(dòng)的壓力型體制。從中央開始，上級(jí)政府都將下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治前途與一套政績考核指標(biāo)的完成情況聯(lián)系起來，使領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷罷黜以后者為準(zhǔn)，從而向下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部施加了巨大的政治壓力，迫使他們服從上級(jí)政府的指揮棒，接受上級(jí)的任務(wù)布置。這樣的政績考核一直延伸到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村民委員會(huì)，而且其中包含的指標(biāo)內(nèi)容與要求不斷出現(xiàn)擴(kuò)增和加碼。

這種壓力型體制帶來的一個(gè)直接后果，就是進(jìn)一步加劇了分稅制改革所產(chǎn)生的財(cái)政失衡。由于掌握著制定考核下級(jí)指標(biāo)的權(quán)力，上級(jí)政府往往會(huì)以政績考核指標(biāo)的形式，把一些事業(yè)建設(shè)、公共服務(wù)的責(zé)任規(guī)定為下級(jí)政府的任務(wù)。這導(dǎo)致在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)，社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任卻在向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移。于是我們看到了一個(gè)鮮明的反差：1980年代以來，中央財(cái)政收入在全國財(cái)政總收入中的比重大幅攀升，但中央財(cái)政開支在財(cái)政總開支中的比重卻顯著下降，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以中央開支為主變成了今天的以地方開支為主。相反，財(cái)力薄弱的基層政府卻在上級(jí)政府的一長串考核指標(biāo)下，被迫承擔(dān)起繁重的事業(yè)建設(shè)和社會(huì)管理任務(wù)，從而大大加劇了原本已經(jīng)感到不足的地方財(cái)力的危機(jī)。endprint

壓力型體制下的地方分權(quán)

上述兩個(gè)不平衡結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了通常所說的中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。地方政府的財(cái)力不足是一個(gè)大問題，需要通過中央轉(zhuǎn)移支付形式的調(diào)整、地方稅種的開發(fā)等辦法來一步步地加以解決。但這里面我更為關(guān)心的是壓力型體制所帶來的對(duì)地方分權(quán)的不利影響。

在壓力型體制下，各個(gè)上級(jí)政府都參與了給下級(jí)政府隨意施加或改變行政任務(wù)——其中一些本應(yīng)是上級(jí)政府自己承擔(dān)的，一些又是地方社會(huì)所不需要、不適合的——過程。在上級(jí)政府可以隨意強(qiáng)加任務(wù)的背景下，地方政府一方面大量出現(xiàn)了竭澤而漁、與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，以獲得足夠財(cái)力來滿足行政擴(kuò)張的需要；另一方面又產(chǎn)生了大量的謊報(bào)數(shù)字、隱瞞真相、迎檢腐敗等庸俗的官僚現(xiàn)象，以此來應(yīng)對(duì)上級(jí)部門層出不窮的檢查、考核。

這些固然是中央集權(quán)單一制國家的常見問題，但仍然需要加以限制和規(guī)范。為此，就需要通過法律規(guī)范來加以界定，以解決壓力型體制所帶來的混亂。

不幸的是，中國現(xiàn)行的法律對(duì)各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分卻相當(dāng)模糊，缺乏清晰有效的規(guī)范。2008年新修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和政府組織法》在第五十九條和第六十一條規(guī)定了地方政府的職能，其中對(duì)縣以上和縣以下政府的工作范圍的規(guī)定基本一致，僅有略微的列舉區(qū)分。我們看到，該法對(duì)于縣以上政府的職權(quán)籠統(tǒng)規(guī)定為：“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。”這樣的規(guī)定是非常模糊的，按照這一規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)操作中，各級(jí)政府之間應(yīng)該如何具體分配任務(wù)呢？我們沒有看到法律中有任何進(jìn)一步的具體規(guī)定。

相反，中國法律卻明確規(guī)定了下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的命令的原則?，F(xiàn)行憲法第一百一十條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國各級(jí)地方人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。”此外，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和政府組織法》第五十九條第一款規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”；第六十一條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令”。即便被界定為“群眾自治組織”的村民委員會(huì)，也由《村委會(huì)組織法》作出了相似的規(guī)定，即村委會(huì)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。

美國研究者湯森和沃馬克很早以前曾形象地將中國政府內(nèi)的上下級(jí)關(guān)系描述為“上級(jí)是下級(jí)的鐵錘，下級(jí)是上級(jí)的砧板”。（湯森、沃馬克，1986：64）中國法律的上述規(guī)定使得今天中國的各級(jí)地方政府依舊面臨相同的窘境，它們?nèi)匀蝗狈Ψ汕逦Ｗo(hù)的自治空間，用來拒絕上級(jí)政府鐵錘的任意敲打。中央和上級(jí)政府不僅在事實(shí)上掌握著向下級(jí)政府發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，而且在法律上也擁有隨時(shí)向下級(jí)政府指派任務(wù)的權(quán)力。

中央-- 地方關(guān)系的再規(guī)范

概言之，將中國的中央--地方關(guān)系描述為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”或“行為聯(lián)邦制”等，明顯言之過早。在政治集權(quán)的壓力型體制下，以財(cái)政為主的地方分權(quán)必然會(huì)大打折扣，向傳統(tǒng)的派出機(jī)構(gòu)蛻變。實(shí)際上，錢穎一在提出“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”這一概念時(shí)，就已經(jīng)在憂慮中央會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的恢復(fù)再次集權(quán)，侵蝕已被開放給地方的分權(quán)空間。

許多研究者就此提出了中央應(yīng)進(jìn)行“選擇性集權(quán)”，以作為進(jìn)一步改進(jìn)中央--地方關(guān)系的藥方。的確，有些集權(quán)本身便是良性分權(quán)的內(nèi)在需要，例如管理統(tǒng)一市場(chǎng)、制定貨幣政策、實(shí)施統(tǒng)一的法律和產(chǎn)權(quán)制度等，沒有這些集權(quán)，地方競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)陷于無序狀態(tài)。實(shí)際上，1994年分稅制改革以來，中央已經(jīng)逐步在銀行、國土資源等方面推行垂直管理，開始了新集權(quán)化，只是在司法的集權(quán)化上仍然是牛步前進(jìn)。

然而，要建設(shè)更平衡、更合理的中央--地方關(guān)系，僅僅通過縱向的“選擇性集權(quán)”是不夠的。如果地方政府舊的集權(quán)結(jié)構(gòu)不改變，行政主導(dǎo)的壓力型體制就不會(huì)徹底改變，各級(jí)政府都會(huì)借助集權(quán)結(jié)構(gòu)下達(dá)強(qiáng)制性的任務(wù)，從而壓縮、消除下級(jí)政府的自治空間。另一方面，下級(jí)政府也會(huì)利用集權(quán)結(jié)構(gòu)與上級(jí)政府展開“上有政策、下有對(duì)策”的博弈戰(zhàn)，從而產(chǎn)生中央政府最忌諱的地方主義問題。

因此，要實(shí)現(xiàn)從中央到基層的政府間關(guān)系的規(guī)范化，除了推進(jìn)司法層面的選擇性集權(quán)和立法改進(jìn)等之外，還必須有橫向分權(quán)加以配合。應(yīng)當(dāng)通過橫向的分權(quán)和問責(zé)，使地方政府從縱向壓力為主的運(yùn)作模式，轉(zhuǎn)為橫向壓力與縱向壓力并重的運(yùn)作模式。只有如此，才能確保地方自治空間獲得有效規(guī)則的支撐，同時(shí)又避免自上而下的任意強(qiáng)派的任務(wù)，并防止再次出現(xiàn)類似薄熙來主政下的重慶地方主義的現(xiàn)象。

除此之外，地方政府的公共服務(wù)轉(zhuǎn)型也需要強(qiáng)化橫向的分權(quán)與問責(zé)。在現(xiàn)階段，中國地方政府的公共服務(wù)職能滯后，與地方社會(huì)的脫離日益嚴(yán)重。各級(jí)地方政府的施政一般都是以完成上級(jí)考核指標(biāo)和強(qiáng)制任務(wù)為中心，以滿足自身財(cái)政需要為主要追求，而對(duì)于向地方社會(huì)提供良好的公共物品供給卻普遍是意興闌珊。因此，地方財(cái)政主要是吃飯財(cái)政和投資財(cái)政，無論每年有多少財(cái)政增長，都很少換來在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)保等方面的相應(yīng)投入的增長。同時(shí)，地方政府還存在嚴(yán)重的貪污腐敗、專權(quán)亂法問題，對(duì)于民眾意見的代表和回應(yīng)較差，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的地方政府?？梢哉f，地方治理的效果總體上不能令人滿意。

這些問題的解決都需要觸及行政主導(dǎo)的壓力型體制。倘若維持壓力型體制的模式不變，只會(huì)治絲益棼，不但治愈不了“收放死亂”的沉疴，更難令地方政府向公共服務(wù)和善治的方向邁進(jìn)。因此，要實(shí)現(xiàn)中國中央--地方關(guān)系的再平衡和再規(guī)范，中國政府在未來應(yīng)更加重視橫向的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。具體應(yīng)當(dāng)怎么做？在中國政治體制下，這就回到了已經(jīng)老生常談的人大民主問題——我們需要積極推進(jìn)全國人大和地方人大的代表民主，使之獲得更多的獨(dú)立性，真正發(fā)揮法律監(jiān)督和民意代表的功能。我的基本結(jié)論是，應(yīng)當(dāng)通過人大民主的建設(shè)來推進(jìn)中國的中央--地方關(guān)系的平衡和規(guī)范化。

（作者單位：中國人民大學(xué)國家關(guān)系學(xué)院）

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