脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接共進(jìn)的可持續(xù)路徑

邊慧敏 徐雷

習(xí)近平總書記指出，要把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，此結(jié)合具有深刻的內(nèi)在一致性，也體現(xiàn)出“三農(nóng)”工作面臨的新形勢與扶貧工作面臨的新任務(wù)。以發(fā)展的眼光看，這是站在新時(shí)代新起點(diǎn)上深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同發(fā)展，勾畫出扶貧脫貧與鄉(xiāng)村發(fā)展的嶄新藍(lán)圖。從現(xiàn)實(shí)的角度看，這是立足人民對美好生活的向往，扎實(shí)推進(jìn)解決“三農(nóng)”問題的重要路徑。必須深刻認(rèn)識實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)系。只有有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興這兩大國家戰(zhàn)略，才能更好地促進(jìn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)化制度供給推進(jìn)脫貧與振興體制機(jī)制創(chuàng)新

在未來兩年內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)壓力下，貧困地區(qū)要處理好壓力傳遞與動力激發(fā)的關(guān)系，避免出現(xiàn)政策性偏差，堅(jiān)決防止以振興替代脫貧。要通過脫貧與振興的政策措施協(xié)同，對貧困人口形成政策疊加效應(yīng)，穩(wěn)定脫貧的同時(shí)提升其長期發(fā)展能力。首先要構(gòu)建科學(xué)、長效的制度框架和政策體系，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。應(yīng)建立扶貧與改革發(fā)展部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域之間對口援助，創(chuàng)新遠(yuǎn)程醫(yī)療、教育、智庫新機(jī)制;強(qiáng)化識別瞄準(zhǔn)機(jī)制，發(fā)展有效連接政府和貧困人口的中間型制度載體，促進(jìn)扶貧資源精準(zhǔn)、有效、公平傳遞;并深入剖析多維致貧原因，因人因戶施策，采取有針對性的、靈活多樣的扶貧方式。同時(shí)，脫貧與振興的成效取決于政策同地區(qū)的契合度，應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐幕咎攸c(diǎn)和主要問題，深化脫貧與振興的供給側(cè)改革，細(xì)分貧困地區(qū)類型，完善區(qū)域性政策。根據(jù)地區(qū)資源稟賦和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，區(qū)分為資源匱乏、生態(tài)脆弱，無法依靠自身減貧和發(fā)展的地區(qū);或是具備一定資源稟賦，但因體制機(jī)制不健全阻礙發(fā)展的地區(qū)。對于缺乏資源地區(qū)應(yīng)以國家財(cái)政支持為主，著力教育移民、易地扶貧等措施;擁有資源地區(qū)更要強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，并通過自然資產(chǎn)確權(quán)及入股，將其所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)換為貧困人口增收。

銜接產(chǎn)業(yè)振興激活要素資源并深化產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)是脫貧和振興共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)支撐，脫貧攻堅(jiān)由輸血轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅?，同樣需要產(chǎn)業(yè)拉動。實(shí)施貧困地區(qū)脫貧與振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同，要將產(chǎn)業(yè)振興融入脫貧攻堅(jiān)的全過程，合理定位并發(fā)揮好市場與政府的作用。通過要素、主體和市場的全面激活，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，建立農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制。首先應(yīng)激活要素資源，拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道;針對脫貧與振興中最重要的土地資源，深化農(nóng)村土地制度改革，縮小征地范圍，探索支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中入市，重點(diǎn)用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。其次要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，建立各具特色和競爭力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同亦需考慮與地區(qū)契合問題，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)資源稟賦因地制宜，促進(jìn)生產(chǎn)要素集中。做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策措施銜接，適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并謀劃貧困人口參與程度高、帶動能力強(qiáng)、有市場前景的優(yōu)勢特色項(xiàng)目，培育競爭性產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力及其貧困人口帶動性。鼓勵企業(yè)就地建立產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)先吸納地區(qū)貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè);推行農(nóng)業(yè)訂單化，促進(jìn)企業(yè)和貧困農(nóng)戶形成利益共同體。還要協(xié)調(diào)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)職能，利用區(qū)外城市科技研發(fā)促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

銜接人才振興促進(jìn)從輸血扶貧到自主發(fā)展升級

勞動力素質(zhì)直接影響自我脫貧和振興發(fā)展能力，教育是實(shí)現(xiàn)貧困鄉(xiāng)村脫貧與振興的根本途徑。必須通過文化與人才振興，協(xié)同解決貧困鄉(xiāng)村脫貧與振興共同面臨的深度貧困人口遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明意識，導(dǎo)致人力資本極度缺乏不成熟的核心問題。首先要注重地區(qū)脫貧與振興同其特色傳統(tǒng)文化發(fā)掘、傳承和發(fā)展融合，開展鄉(xiāng)村社區(qū)的系統(tǒng)重構(gòu);更要優(yōu)化教育布局，增加早期教育投入，引導(dǎo)優(yōu)勢教育資源向鄉(xiāng)村流動，構(gòu)建教育扶貧助推人才振興的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制。加大教育設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基礎(chǔ)教育資源的均等化;全面開展地區(qū)中職教育免費(fèi)計(jì)劃，增強(qiáng)年輕勞動力素質(zhì)和務(wù)工能力;并結(jié)合地區(qū)適宜業(yè)態(tài)，開展初高中、職業(yè)教育并行試點(diǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)山區(qū)“學(xué)徒制”職業(yè)教育和基礎(chǔ)教育資源輪替，針對性做好轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及貧困人口職業(yè)教育培訓(xùn)。同時(shí)要建立村干部輪訓(xùn)機(jī)制和后備人才數(shù)據(jù)庫，并加快人力資源市場和就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。從源頭上阻隔貧困的代際傳遞，提高貧困人口人力資本的質(zhì)量和存量，增進(jìn)貧困鄉(xiāng)村脫貧與振興協(xié)同發(fā)展的自主性和可持續(xù)性。

深抓易地扶貧推動全面脫貧到全面振興跨越

貧困地區(qū)要全面實(shí)現(xiàn)脫貧，而鄉(xiāng)村全面振興并非是現(xiàn)有每個(gè)村莊都要振興，某些村莊因城市化或人口遷出而必然消亡。需以易地扶貧協(xié)同推進(jìn)扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，探索多種形式的鄉(xiāng)村振興模式。除重點(diǎn)發(fā)展、城市輻射近郊和特色保護(hù)類的貧困村莊，其他均可作為撤遷撤并類村莊。對地處偏遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣、無法自給發(fā)展的村莊進(jìn)行移民搬遷;對于人口少、功能喪失的空心村莊實(shí)行撤并。將政策著力點(diǎn)放在落實(shí)舊房和宅基地的處理以及扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)兩個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，現(xiàn)行針對易地扶貧搬遷的返款機(jī)制也需迭代升級，謀劃好搬遷后產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活問題，避免出現(xiàn)二次搬遷。推進(jìn)易地扶貧與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)銜接，2020年全面脫貧及階段性振興初步達(dá)成同時(shí)，繼續(xù)緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、規(guī)模小、交通不便向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行拇寮?，做好鄉(xiāng)村搬遷撤并工作，不斷開創(chuàng)鄉(xiāng)村振興新局面。有效發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，減小區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)貧困鄉(xiāng)村從個(gè)體脫貧到全面脫貧，并與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展乃至區(qū)域全面振興的跨越。

創(chuàng)新組織機(jī)制優(yōu)化政府資源配置與治理體系

推動脫貧與振興銜接共進(jìn)，在工作安排上要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，配置優(yōu)化廣大基層組織和干部這一脫貧與振興主體力量;建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和責(zé)任機(jī)制，保障資源配備和工作投入，實(shí)行跨時(shí)期、跨城鄉(xiāng)、跨村莊、跨部門、跨地區(qū)的工作協(xié)同互助。同時(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，推進(jìn)組織機(jī)制創(chuàng)新，探索“黨建+鄉(xiāng)村振興”，發(fā)揮黨的政治引領(lǐng)作用，解決不同地區(qū)脫貧與振興工作的統(tǒng)一性問題;重視樹立正確的政績觀，健全激勵機(jī)制，改進(jìn)黨委政府的組織管理和評價(jià)機(jī)制。2020年后，我國將進(jìn)入城市與農(nóng)村貧困并重的新階段，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧治理，并采取有效措施防止農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移。通過加強(qiáng)村級社區(qū)建設(shè)，解決貧困人口生活目標(biāo)模糊、發(fā)展信心缺失、存在福利依賴的內(nèi)生發(fā)展動力不足這一突出問題，形成有效的鄉(xiāng)村治理體系。注重多措并舉，推行生態(tài)資源有償使用機(jī)制，升級單一財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)社會環(huán)境與治理機(jī)制協(xié)調(diào)一致。同時(shí)強(qiáng)化多主體參與的基層治理機(jī)制，加強(qiáng)依法立約、以約治村，修復(fù)和激活貧困村自治功能，提高基層依法行政能力;以更長遠(yuǎn)的視角推進(jìn)政府資源配置優(yōu)化，營造政府治理同村民自治良性互動的貧困鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理格局。

習(xí)近平總書記指出，脫貧攻堅(jiān)要重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，主要難在連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣和貧困村;要求以深度貧困地區(qū)和特殊貧困群眾為重點(diǎn)，堅(jiān)決攻下堅(jiān)中之堅(jiān)、貧中之貧。亦即指明了我國未來兩年內(nèi)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，也為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要地明確了空間指引。由前文可知，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接共進(jìn)面臨新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也具有良好的局面，還需進(jìn)一步“編好麻花辮、打好組合拳”，重視和防范幾個(gè)方面的問題。首先，充分發(fā)揮政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策支持等領(lǐng)域不可替代的主導(dǎo)作用，同時(shí)杜絕將脫貧和振興變成政府的行政行為;要避免忽略現(xiàn)實(shí)情況與區(qū)域差異，單純利用行政手段下指標(biāo)、定任務(wù)，以行政干預(yù)謀求快速達(dá)成政績化的脫貧與振興;也要避免簡單套用老方法的一刀切式推進(jìn)。其次，要堅(jiān)持以維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益為核心，在脫貧與振興銜接共進(jìn)過程中注重鄉(xiāng)村的文化價(jià)值、歷史價(jià)值和情感價(jià)值。同時(shí)，要特別重視脫貧與振興銜接過程中的產(chǎn)業(yè)選擇問題，緊密結(jié)合貧困鄉(xiāng)村的區(qū)位地理?xiàng)l件、特色資源稟賦等特征，防止由行政力量推動的超越現(xiàn)實(shí)需求的過度擴(kuò)張。

在新的歷史條件下，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是一個(gè)開放的銜接共進(jìn)與協(xié)同發(fā)展過程，既不能完全依靠貧困鄉(xiāng)村自力更生，也不能完全依靠政府財(cái)政支撐，因而合理引入外部資本具有巨大的資源激活效應(yīng)。但必須注意對資本引入過程的管控，保障農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)好農(nóng)村稀缺的土地和生態(tài)資源，使從脫貧到振興的有機(jī)銜接產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定且顯著的成效。